试论城市邻避性公共设施建设的困境及解决策略

2023-03-03任平

智能建筑与智慧城市 2023年2期

任平

（上海环境卫生工程设计院有限公司）

1 城市邻避困境及其成因分析

1.1 邻避性设施

邻避性设施是产生邻避的前提条件，邻避设施是对社会整体必要，却对所在地产生负效应而引发当地抗争的基础设施和服务项目。总的来讲，邻避设施是具有负面外部性效应的公共设施，这些设施的效用是广大地区共享的，但所带来的负面外部性效应是设施所在地承受的，如空气污染、电磁辐射。

1.2 反对邻避设施的类型

尽管居民对邻避设施建设的必要性十分认同，但却在心理和行为上排斥把邻避设施建设在自己家的附近。他们反对邻避设施的类型主要有以下几种：①对邻避设施持积极的正面态度，但是坚决拒绝建设在自己家的附近；②拒绝邻避设施的科技，例如核能电厂，从而拒绝将其建设在任何社区建设邻避设施；③开始对邻避设施持积极态度，但在邻避设施设置以后，转变成反对态度；④错误的营建计划，即居民反对的不是科技本身，而是某些本身就是错误的营建计划。

1.3 邻避事件

在我国的城市邻避设施建设过程中，已经发生了一系列邻避设施规划冲突事件，较为典型的有2007年上海发生的春申高压线建设、同年发生在北京的六里屯垃圾焚烧发电站事件，2008年发生在广州的110kV骏景变电站事件、同年发生在杭州的钱江新城垃圾中转站事件和发生于上海的磁悬浮事件，2009年北京昌平阿苏卫垃圾焚烧厂事件，2011年大连市PX事件，2012年江苏省启东市排海工程等。以上事件都属于公众对污染性设施和厌恶型设施的反抗。

1.4 城市邻避困境形成原因

1.4.1 直接因素

邻避设备自身的危害性是引起城市邻避困境的直接原因。在城市的发展进程中垃圾场、发电站、殡仪馆等设施发挥了不容忽视的积极作用。但是，它们在服务社会的同时也会从客观层面产生不良的影响，例如：环境污染、社区形象影响等等。而以上多种负面效果都是由周边的居民承受的，其负面影响的程度与距离邻避设施的远近关系成反比。人们对这种危害性的邻避设施的反抗和厌恶是本能，邻避设施自身的危害性是邻避运动发生的心理基础。

1.4.2 深层原因

①制造业被认为是国民经济支柱，石化产业发展也是中国经济发展的必然要求。以我国发生邻避事件较多的PX产业为例，在20世纪，我国的PX产业发展缓慢，能够保持供需相对平衡，以2000年为例，国内自给率达到了88%。但在2000年至2010年，PX产业产能得到飞速发展，跃居世界第一，这一时期也是PX项目建设的密集时期，PX邻避活动也在这一时期出现且多发。

②除了经济发展的要求以外，城市的城镇化进程发展也是造成邻避困境的原因之一。2016年中国214个大中城市生活垃圾产生量为18850.5万t，填埋量、焚烧量所占比例依次为60%、35%，普遍出现“垃圾围城”的情况。随着城市化进程加快，城镇化的程度不断提高，城市所容纳的人口逐渐增多，对一些邻避设施的需求也会增加。城市需要建设更多的垃圾焚烧发电设施，在此背景下，垃圾焚烧发电厂面对城市“刚需”而增加建设，“邻避”活动也随之增加。

③“邻避”活动的出现也源于居民对居住环境的高要求和高敏感度。群众的环境敏感期出现，在追求物质富裕的同时，群众也对环境权益、生命健康表现出前所未有的关注[1]。

2 应对城市邻避性公共设施建设困境的成功经验及其启示

在我国南京市也有较为成功的处理案例。环境卫生专项规划是保障固废处理实现减量化、资源化和无害化，提升城乡环境卫生水平，提高人民生活环境，也能促进社会经济的可持续发展，成为国家贯彻环境保护国策的重要措施，而高质量的城乡环境卫生对提高城市综合竞争力、改善投资环境、促进经济发展也具有重要意义[2]。江苏省和南京市政府出台了一系列政策法规、标准规范，用于推进垃圾分类、固废“三化”处理、环卫设施配套等环卫工程建设。

江宁区是南京主城向南发展的重要承托区域，未来将逐渐融入南京主城，城市建设速度加快。按照《南京市国土空间总体规划（2018-2035年）》（在编）及《江宁区发展大纲2035》，未来江宁区人口将迅速增长，至2035年江宁区总人口将达到293万人，城市建设用地比2018年扩大约1.5倍。2011年～2018年，江宁区生活垃圾量从927.2t/d增加到1692.3t/d，7年来年均增长率超过10%；2018年全区日均垃圾量上涨至1766.3t/d，较上年增长74t/d。城市用地和人口规模的扩张，环境压力也将越来越大，规模适宜的环卫设施是保障城市安全运行的基本保障，需要编制一部符合未来发展需要的环卫专项规划，用来指导环卫设施建设。江宁区积极对各类环卫设施进行科学规划、合理布局。建立了完善的垃圾分类管理体制、严格垃圾分类实施，提高垃圾的收集、转运和处置的效率，改良保洁系统，提高作业能力等。以景宁区再生资源处置中心为例，这是一个先进、高效、环保的固体废弃物收运处置系统，环卫作业系统和顺畅、有序、完善的监督管理体系，实现“低碳生态、节约资源”，“城乡统筹、创新发展”的环境卫生发展目标。图1为江宁区再生资源处置中心的选址，及其对环境、交通造成的影响。图2和图3为江宁区再生资源处置中心建设前、后的对比图，体现了以市政综合体建设解决邻避效应。

图1 江宁区再生资源处置中心的选址，及其对周边环境、交通造成的影响

图2 江宁区再生资源处置中心单一功能设计

图3 市政综合体设计图

3 城市邻避性公共设施建设的困境解决策略

3.1 做好环境安全风险防控

遵循以人民为中心、保障及改善民生等原则，把生态与社会环境风险归纳至常态化管理中，建立全方面、多层次的风险防范体系，破解“邻避”困局。城市邻避性公共设施困境的解决应当坚持将群众健康、环境安全作为首要要求，科学规划，通过先进的技术工艺设施，加强内部管理与安全生产工作，将不良影响合理控制在标准范围之内[3]。完善环境和安全生产风险的防控，加强环境保护监管执法。

3.2 重视依法治理

政府部门要时刻重视依法行政，严格按照法定程序推动项目建设。项目建设过程中企业重视做好风险评估工作，坚持依法建设和运营。对邻避问题进行解决时，具体区分邻避活动的性质，积极正确引导、依法规范、多管齐下。

3.3 扩大公众参与

城市邻避性设施进行选址通常按照“最小抵抗路径的原则”，这一原则也会导致周边的居民“被同意”，进而演变为大规模的邻避抗争。因此，城市邻避性公共设施的选址也应当扩大公众的参与，通过社区委员会相关力量确保基层民众的决策权、参与权、监督权，大大提升公众的参与度。一方面，重视信息公开，广泛利用政府文件、媒体宣传等方法传播各项信息。在此基础上，转变决策思维，了解基层民意，收集民众意见，将民意作为制定项目决策的重要依据，公示不同阶段的决策结果，反复进行修改，保证决策透明化。另一方面，施工时期把民众纳入到质量监督小组，监督各种款项的使用及整个工程的质量。重视村民及居民委员会等基层自治组织的功能，做好投资成本、运行效益等信息的发布和分析工作，鼓励广大居民发表意见。积极联系当地群众，成立民意调查小组，接受群众咨询。将风险评估与治理当作民主协商的重要环节，依据群众和社会各方意见对决策进行调整，增强政府和企业的公信力。

3.4 以制度化方式补偿和发展群众利益

项目建设及区域发展中要让大众受益，真正意义上实现利益及成果共享。重视做好各方利益的协调工作，为所建项目周边群众制定利益补偿机制，重视统筹规划，一同推动项目顺利建设及其绿色发展。建立有关部门参与的项目推动舆论引导机制，充分借助自媒体及主流媒体发布正面的信息，传递中央及广大专家、学者的声音。地方政府部门应充分发挥群众工作优势，组织多方力量做好群众思想教育工作。重视风险沟通工作，通过有效的沟通减少广大群众对风险的误判。

3.5 对风险采取动态评估

社会稳定风险评估可作为一项刚性制度与项目一同启动，积极解决风险问题。在此基础上，将风险评估贯穿项目的全过程，包含规划、建设、运营等环节。准确、全面查找风险点，深入开展评估工作，风险防控化解措施要精准，应急处置预案要完备等。对项目存在的风险进行实时监测，重视风险识别、分析及判定工作，及时做好预警防范工作。