基于BSC的乡村振兴补助绩效评价指标研究

纪峰 陈莉 伏晚晴 纪胤戎

【摘 要】 党的二十大报告提出，要巩固拓展脱贫攻坚成果，增强贫困地区和脱贫群众的内生发展动力，全面推进乡村振兴。为切实加强财政衔接推进乡村振兴补助资金项目管理，加快推进项目实施，需进一步提升资金使用绩效的评价。文章基于平衡计分卡（BSC）理论构建了“一个中心（全面乡村振兴）、三个层面（目标层、准则层、指标层）”的全方位的绩效评价体系，该指标体系同时采用层次分析法对各指标权重进行赋值。最后对江苏省SN县和黑龙江KM县乡村振兴补助资金绩效水平进行评价，虽然两者的结果存在差异，但仍说明补助资金对两县乡村振兴发挥了正面作用。

【关键词】 平衡计分卡； 乡村振兴补助资金； 层次分析法； 绩效评价

【中图分类号】 F320.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）05-0084-09

一、引言

习近平总书记2022年10月在陕西省延安市、河南省安阳市考察时强调，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。党的二十大报告指明了全面推进乡村振兴在中国式现代化中的极端重要性和历史必然性，要求做好同乡村振兴有效衔接的各项工作，全面推进乡村振兴落地见效。笔者从国家乡村振兴局网站了解到，2022年中央安排衔接推进乡村振兴补助资金1 650亿元，比2021年增加84.76亿元，增长5.4%。

为督促指导各地切实用好管好衔接资金，财政部会同农业农村部、国家乡村振兴局等部门先后制定了《衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》（财农〔2021〕122号，下文简称《办法》）、《关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见》（财农〔2022〕14号，以下简称《指导意见》）。《办法》和《指导意见》中明确了乡村振兴补助资金绩效评价的方法和内容，并制定了相应的评价指标，为各省构建各自的评价体系提供了参考依据。但是，这两个文件所构建的评价指标较为笼统，考核形式较为单一。因此，完善乡村振兴补助资金绩效评价体系具有必要性和紧迫性。

2020年已经实现全面脱贫，需要持续关注已脱贫地区发展情况以及推动乡村振兴与全面脱贫有效衔接，加强过渡期财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理，准确把握“巩固”“拓展”“振兴”“衔接”的内涵要求。要着力做好评价工作，不仅要规范好补助资金的使用、分配、管理绩效等财务指标，还需要关注非财务指标的影响，这样才能为巩固拓展脱贫攻坚成果打好坚实基础和重要依据，才能做到以考核促提升、促规范、促发展。因此，本文以全面推进乡村振兴为目标，从提升资金使用绩效着手，借助平衡计分卡（BSC）和层次分析法（AHP）展开分析。

二、文献综述

笔者查阅中国知网，专门研究乡村振兴补助资金绩效的论文几乎为空白。下面就围绕财政专项补助资金绩效做文献综述。

Dobrzeniecki et al.[1]首次在政府财政资金绩效评估过程中引入平衡计分卡，从理论与实际两方面证明了将平衡计分卡引入资金绩效评估的科学性和合理性，并且对其维度与结构都进行了相应的完善，通过学习与成长、内部运营、服务选民、财务状况四个方面来评估资金绩效。卡普兰与诺顿（2010）提出，如果政府和有关非营利组织在绩效评价中使用平衡计分卡，清楚自己的使命和目标是必要条件，还必须对平衡计分卡进行必要的修正，同时设置长远的战略目标。

贾康等[2]认为可以将平衡计分卡引入政府资金的绩效考评中，还给出了模型设计方案，并详细说明了将其引入的必要性。徐定昊[3]在财政支农资金绩效考核中运用了平衡计分卡，不仅关注了评价指标的选取，还说明了指标权重的设计。李天勇[4]根据工作需求把平衡计分卡的四个维度调整为民众、经济发展与环境保护、工作流程、学习与成长。刘依然[5]引入平衡计分卡的理念，在经济、社会、生态和管理四个维度的基础上建立了财政补助资金绩效评价体系。

国内外有关财政专项补助资金绩效评价的研究成果为笔者研究乡村振兴补助资金绩效奠定了理论基础并提供了实践指导。本文将以平衡计分卡理论为基础，运用层次分析法，结合《办法》和《指导意见》的原则和内容，构建乡村振兴补助资金的绩效评价体系，并以江苏省SN县和黑龙江省KM县乡村振兴补助资金绩效评价为例，证明该评价体系具有实用性和可行性。

三、相关概念与理论基础

（一）相关概念

1.乡村振兴补助资金概念

根据2021年《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（财农〔2021〕19号），原中央财政专项扶贫资金更名为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，用于支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作。具体使用范围包括以下三个方面：（1）支持巩固脱贫攻坚成果；（2）支持衔接推进乡村振兴；（3）巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的其他相关支出。

2.乡村振兴补助资金绩效评价概念

根据《办法》和《指导意见》，资金绩效评价及考核的目标是突出使用成效，强化监督管理，保障资金使用的安全性、规范性和有效性。资金绩效评价及考核的内容包括资金保障、项目管理和使用成效等方面。

（二）理论基础

1.平衡计分卡理论

平衡计分卡是根据企业组织的战略要求设计而成的指标体系。卡普兰等认为平衡计分卡是一种新型绩效管理系統，它先把企业战略目标分解为各种具体的可以对比的绩效考核指标，然后在不同时段对这些指标的完成度进行考核，最终建立起可靠的执行基础，推动企业战略目标的完成。平衡计分卡从四个维度确立因果关系纽带，以企业的战略目标为出发点，相互联系、支撑，紧密配合，建立可操作的绩效评价具体指标，所以能与企业战略目标保持高度的一致性，能够促进企业战略目标的实现。

2.层次分析法

层次分析法由美国运筹学家托马斯·塞蒂（T.L.saaty）在20世纪70年代提出。这是一种结合定性与定量，系统化、层次化的分析方法。由于其在解决复杂的决策问题时非常实用有效，所以很快在世界范围得到关注。层次分析法是基于问题的性质和最终要实现的目标，对问题进行相应分析，依据各个独立因素之间的关系对其重新排列组合，形成包含多项独立层次的分析结构模型，并进一步明确最底层相对于最高层的权值。涉及社会或经济方面的问题，通常来讲都是多种因素组合而成的系统，对这种复杂系统来说，使用层次分析法来进行决策非常简单易操作。

四、将BSC引入乡村振兴补助资金绩效评价的必要性和可行性

（一）将BSC引入乡村振兴补助资金绩效评价的必要性

1.平衡计分卡指标的选择范围广，能提高绩效评价的全面性

平衡计分卡是常见的绩效考核方式之一，是一种新型绩效管理体系，它将组织的战略分解细化成可操作的衡量指标和目标值，基于四个维度组成平衡计分卡框架，实施科学合理的绩效评价。自平衡计分卡引入我国以来，长远发展的基本理念受到社会各界高度重视。平衡计分卡具有选择指标范围更广的优势，更符合乡村振兴补助资金绩效评价科学性、全面性的要求，所以应积极尝试将平衡计分卡运用到乡村振兴补助资金绩效评价方面。

2.平衡计分卡的四个维度相互关联，能提高绩效评价的过程性

平衡计分卡四个维度相互关联，互为因果，联系密切，想要完成战略目标不能轻视任意一个维度。运用基于平衡计分卡构建的乡村振兴补助资金绩效评价模型能改进以往“只重结果，忽视过程”的局面，提高政府相关部门整体工作水平。乡村振兴补助资金下拨的目的侧重于实现社会公平，增进人民福祉，将平衡计分卡引入乡村振兴补助资金绩效评价体系能够改善以往“重利益轻公益、重效率轻公平、重眼前轻长远”的思想。

（二）将BSC引入乡村振兴补助资金绩效评价的可行性

1.两者的价值取向吻合

依据利益相关者理论，平衡计分卡在价值影响因素上认为企业的利益相关者包括投资者、债权人、顾客、供应商、员工等多个群体。与之类似，在下发、使用乡村振兴补助资金时，政府部门需要考虑的不仅仅是补助对象，还需要考虑整个地区的发展等。所以，在进行乡村振兴补助资金绩效考核的过程中，要考虑多方面因素，这与平衡计分卡价值取向吻合。

2.两者的原则吻合

平衡计分卡能够同时确保效率与公平，维护工作效率的平衡稳定，在短期绩效考核方面能具体确定考核指标。乡村振兴补助资金绩效评价也需要兼顾短期与长期目标、公平与效率、稳定与发展、经济与社会效益等多方面。只有这样，乡村振兴补助资金绩效考核的宗旨才能通过有效的行为转化为现实意义。

五、基于BSC-AHP的乡村振兴补助资金绩效评价体系构建

《办法》为选取相关评价指标提供了政策参考。遵循客观科学的原则构建乡村振兴补助资金绩效评价体系，所以在选取指标时，尽量剔除了主观因素的影响，多设置遵循客观原则的评价指标；遵循全面性原则，乡村振兴补助资金适用范围较广，其包含内容也较为复杂，在进行体系构建时从多方面、多角度入手，不仅考虑到了资金的使用效益，还考虑到了资金所能覆盖的各个环节，对补助效果进行全面评价；遵循定量与定性结合原则，是对各个指标进行科学严谨的绩效分析的前提。

（一）基于BSC的乡村振兴补助资金绩效评价维度确定

传统的补助资金绩效考核重点关注资金拨付与使用效果的评价，在补助对象的满意程度以及资金监管方面的关注度有所欠缺，所以，引入平衡计分卡来对补助资金以及效果进行绩效评价可以保障评价的全面性[6]。

1.补助资金维度

本文研究的是乡村振兴补助资金绩效评价体系，所以可以用“补助资金维度”替换“财务维度”。随着乡村振兴补助工作的推进，以平衡计分卡对乡村振兴补助资金投放以及使用效果进行考评，得到的绩效评价具有全面性，具有参考价值。

2.补助对象维度

补助对象是乡村振兴补助资金工作的目标群体，所以，用“补助对象维度”替代“客户维度”，让补助对象从自身切实体验对乡村振兴补助资金的使用、落实以及满意度等方面进行有效评价。

3.补助流程维度

本文用“补助流程维度”替代“内部流程维度”，为达到提升资金使用效率、加强监管的目的，本维度将从资金分配、实施和监督三个方面对乡村振兴补助资金进行绩效评價，在评价时，通过补助资金落实使用环节的具体情况，明确需要改进和完善的部分，提高乡村振兴补助资金的绩效水平。

4.补助能力维度

在乡村振兴补助中，补助工作的具体参与者、落实乡村振兴补助资金的关键人物是补助工作相关人员，他们对于补助政策、补助工作重点都要理解到位，这不仅需要相关部门为工作人员定期开展培训、解读政策，还需要工作人员自身的努力。此外，补助信息系统是整理、汇总补助数据所依托的重要工具。所以，为合理衡量补助相关部门与工作人员工作能力，提升工作效率，本文用“补助能力维度”替换“学习与成长维度”。

（二）基于BSC的乡村振兴补助资金绩效评价指标选取

上文通过适应性调整明确了基于平衡计分卡的乡村振兴补助资金绩效评价体系的四个维度，即评价体系的目标层，下文以乡村振兴补助资金的具体内容为依据，在确保科学全面的前提下选取准则层与指标层的具体评价指标。

1.补助资金维度具体指标

本文将乡村振兴补助资金维度的准则层设置为补助资金使用效果以及使用效率。补助资金维度具体指标见表1。

2.补助对象维度具体指标

补助对象维度的准则层从被补助对象角度出发，设置为补助对象满意度[7]。补助对象的满意度需要参考被补助对象的意见对乡村振兴补助资金的相关非财务信息进行评价。补助对象维度指标见表2。

3.补助流程维度具体指标

补助流程维度的准则层设置为准备流程、实施流程、监管流程。补助流程维度具体指标见表3。

4.补助能力维度具体指标

本文把补助能力维度的准则层设置为补助工作员工、补助工作部门和补助信息系统。补助能力维度具体指标见表4。

（三）基于AHP的乡村振兴补助资金绩效评价指标权重的确定

层次分析法（AHP）是一种主观赋权法，既可以定性分析，也可以定量分析。乡村振兴补助资金绩效的评价，不仅指标涉及的面比较大，而且存在定量、定性的评价指标，所以需要借助一定的方法来量化这些定性指标。因此采用AHP进行主观赋权，计算出评价指标的权重。

在确定各指标的权重前，设计了“乡村振兴补助资金绩效评价指标重要程度的调查问卷”，问卷包括3部分，每部分分别对目标层、准则层、指标层内部各指标进行两两比较，分析其重要程度。通过采用专家咨询法对各项指标的重要程度进行评分，为保证指标权重的确定具有较高的信度和效度，共有15名专家参与了问卷的填写，专家根据1—9标度法，判断两两指标之间的相对重要程度，并对指标进行打分。所选择的专家工作时间较长、经验丰富，对乡村振兴补助资金绩效评价具有较好的理解力，在乡村振兴领域具有较成熟的见解，专家具体构成情况如表5。

本次调查问卷共发放问卷30份，回收问卷30份，回收率100%；有效问卷28份，有效率为93.33%。

根据专家在调查问卷中所给出的打分，本部分依据层次分析法对目标层、准则层和指标层分别进行权重的计算。

1.目标层权重的确定

结合专家在调查问卷中给出的意见，根据目标层各个指标的重要程度构建如下的判断矩阵：

X=■

（1）各列求和后按列归一化：

将判断矩阵的每一列元素作归一化处理，每项元素一般为该项元素除以所在列之和：

Xij=■

所以，上述目标层判断矩阵X归一化结果为：补助资金A（0.84）、补助对象B （2.2）、补助流程C（0.67）、补助能力D（0.3），合计为4.01。

（2）求解特征向量w

A的特征向量=0.84/4.01=0.209

B的特征向量=2.2/4.01=0.549

C的特征向量=0.67/4.01=0.167

D的特征向量=0.3/4.01=0.075

即W=■

（3）按照层次分析法相关要求进行一致性检验

XW=■■■

λMax=■（■+■+■+■）=4.23

CI=（λMax-4）/（4-1）=0.077RI=0.89

由公式CR=CI/RI得出，CR=0.0865<0.1，表示A目标层的不一致性在容许的限度之内，可以用特征向量替代各指标的权重[8]，补助资金权重为20.9%，补助对象权重为54.9%，补助流程权重为16.7%，补助能力权重为7.5%。

2.准则层、指标层权重的确定

具体操作思路同前面的目标层权重的确定，中间计算过程略。具体计算结果见表6。

六、基于BSC-AHP的乡村振兴补助资金绩效评价体系应用

本文选取江苏省SN县和黑龙江省KM县作为对比研究案例，对样本进行具体的绩效评价对比分析，进而体现出绩效评价体系的实际应用性。

（一）数据选取

SN县位于江苏省西北部，总面积1 769平方公里，截至2021年12月常住人口超150万人，辖15个乡镇、3个街道、2个省级开发区。近年来，为实现乡村振兴补助、精准脱贫，江苏省SN县创立监管平台全面实施阳光扶贫，向社会全面公开乡村振兴补助资金的来源、具体金额、流向等，通过大数据确保责任主体精准识别补助对象、规范使用补助资金。SN县全面落实产业扶贫、兜底保障、健康扶贫、教育资助等帮扶政策，总结成“乡村振兴补助十大模式”，村集体增收“十条八法”，“11841”新型农业经营体系，构建形成“双保险”扶贫机制。

KM县位于黑龙江省西北部，总面积6 700平方公里，截至2021年12月常住人口超70万人，辖16个乡镇，171个行政村，经济来源以耕地、畜牧养殖为主。KM县大力发展特色产业项目，走绿色发展之路，充分发展生态农业。

依据SN县和KM县的具体情况，本文整理两县2018—2021年的乡村振兴补助工作数据，数据来源包括：第一，两县人民政府官网、两县自然资源和规划局官网、两县乡村振兴局官网；第二，两县2018—2021年乡村振兴工作总结报告。这两个方面都可以提供两县的公开乡村振兴补助数据和基本补助数据。SN县和KM县2018—2021年补助数据见表7。

如表7所示，2018年两县贫困发生率降低1.27个百分点和0.79个百分点，脱贫成果显著；2018年进行的住房翻建和维修的数量也是四年之最。2018是脱贫攻坚战的冲刺之年，因此，本文应用以上绩效评价体系对SN县和KM縣2018年的补助数据进行实证分析。

（二）计算说明及结果

为了使绩效评价结果具有准确性和实用性，每一个指标的计算方法在参考前述表1至表4的基础上，再根据实际情况，与政府、乡村振兴帮扶组工作人员、有关专家共同制定统一的量化标准。

本文采用百分制的计算方法，先确定绩效评价体系的各指标权重（参见表8）；再通过实际调研和制定的量化标准，得到各指标实际值；每个维度各指标实际值乘以权重再乘以100为每个维度评价分值；每个维度评价分值相加得到绩效评价的最终分值，可以根据得分比较绩效情况。

根据前述相关公式以及实际相关数据得到SN县和KM县补助资金绩效评价得分分别为92.20分和70.5分（见表8），SN县乡村振兴补助资金绩效优秀，KM县乡村振兴补助资金绩效中等。

从评价结果来看，SN县在适龄子女上学保障、危房上房、补助资金使用公平公开满意度、补助政策落实、使用补助资金监督情况方面已达最优。SN县在补助对象满意度、补助政策落实、补助预算编制、补助资金使用率、补助资金使用跟进程度、问题反馈以及问题处理等方面的能力还需要稍稍增进，以保证每一分补助资金都能用出效果。SN县补助能力方面进步空间较大，员工业务处理速度有待提高，补助工作部门在相关制度的指定、讨论学习以及知识考核频率都要酌情增加，补助信息系统的创设和使用方面也有进步空间。此外，SN县在基本医疗保险销售方面也需要继续努力，还需给补助对象普及保险知识，向补助对象普及义务教育、基本医疗、住房和饮用水安全等方面的科学知识，增强对补助对象思想提升，增强其脱贫的主观能动能力。

与SN县相比，KM县主要差距在以下两个方面：一是农村居民年收入增加率不高，所以应想办法提高补助资金的使用效果，让农民真正得到实惠。比如，可以引导农民加入农民合作社，还可以安排农民到当地特色农业企业工作，补助资金发放到这些合作社和企业，一方面壮大农民合作社和企业的规模，另一方面又可提高农民收入。二是补助成效满意度、补助政策落实满意度不高，所以KM县一方面应加强宣传有关乡村振兴补助资金的政策，让农民随时掌握新政策；另一方面KM县应把补助资金用在重大民生建设工程，不搞面子工程，提高农民的满意度。

综上所述，通过将基于BSC-NHP的补助资金绩效评价指标体系应用到实际地区，不仅可以清晰地看出总绩效水平，还可以具体地看到平衡计分卡中每个维度的绩效水平，进而可以分析哪些因素对补助资金的绩效有影响、有多大程度的影响，这样就可以找准未来的改进方向。此外，通过平衡计分卡理论选取的绩效指标既有财务指标也有非财务指标，可以对补助资金的绩效进行长期跟踪评价，巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。

七、结语

脱贫不是终点，而是新的起点，巩固脱贫成果的艰巨性丝毫不低于脱贫攻坚，必须严格落实“四个不摘”要求，持续开展“一户一策”精准帮扶，确保不发生规模性返贫，乘势而上，持续奋斗，全面推进乡村振兴。贯彻落实党的二十大精神要求，围绕“三聚焦”用好管好乡村振兴补助资金，提升资金使用效益和脱贫群众增收效果。聚焦重點地区，加大对国家乡村振兴重点帮扶县的倾斜支持；聚焦重点任务，优先支持联农带农富农产业发展；聚焦重点环节，强化项目实施和资金使用管理。

本文从平衡计分卡（BSC）的4个维度构建了乡村振兴补助资金绩效评价指标体系。同时，采用层次分析法（NHP）对各指标权重进行科学赋值，并选取了江苏省SN县和黑龙江省KM县乡村振兴补助资金进行绩效评价，得出的结论如下：

第一，本文丰富了我国平衡计分卡理论和政府绩效评价理论。将平衡计分卡应用于乡村振兴补助资金绩效评价体系，不但可以拓宽使用平衡计分卡的范围，也能在一定程度上丰富政府部门绩效评价体系的理论研究。通过研究发现，将平衡计分卡引入乡村振兴补助资金绩效评价有一定的必要性和可行性。第二，基于平衡计分卡，本文构建了“一个中心（乡村振兴）、三个层面（目标层、准则层、指标层）”的全方位的乡村振兴补助资金绩效评价体系，该指标体系层同时采用层次分析法对各指标权重进行客观赋值。该指标体系全面、操作性强，能为有关部门开展乡村振兴补助资金绩效评价工作提供参考价值。第三，对比评价了江苏省SN县和黑龙江KM县乡村振兴补助资金绩效水平。不仅说明了基于平衡计分卡的乡村振兴补助资金绩效评价指标体系具有实际应用的可行性，还为他们未来工作指明了方向。

但本文的数据主要是通过调研和向专家发放调查问卷的形式获取判断矩阵，存在一些主观性，在后续研究中还需要进一步深化和拓展。

【参考文献】

［1］ DOBRZENIECKI，BARKDOLL.Ad-apting the balanced scorecard to federal government agencies［J］.PA TIMES，2004（8）.

［2］ 贾康，孙洁.平衡计分卡在政府绩效预算考核中的应用［J］.中国财政，2008

（18）：35-37.

［3］ 徐定昊.平衡计分卡绩效评价方法在因素分配财政专项资金中的应用［J］.中国财政，2017（15）：53－55.

［4］ 李天勇.基于平衡计分卡的政府绩效评估研究［J］.山东社会科学，2019（9）：166－170.

［5］ 刘依然.基于平衡计分卡的Z市财政扶贫资金绩效评价指标体系研究［D］.株洲：湖南工业大学硕士学位论文，2020.

［6］ 薛连萍.涉农部门项目监管绩效评价体系构建——基于层次分析法理论［J］.会计之友，2020（1）：78－83.

［7］ 段洪波，刘金辉.产业扶贫资金绩效评价体系研究——以Ｊ县为例［J］.河北大学学报（哲学社会科学版），2021（3）：66－78.

［8］ 吴高波，王瑞欣，孟凡斌.高校财政专项资金绩效评价及其揽对策研究［J］.会计之友，2022（18）：103－108.