财政分权、比较优势与绿色经济发展
——基于新结构经济学视角
2023-03-02王文豪赵国春
王文豪,赵国春,张 斌
(新疆财经大学 财政税务学院,新疆 乌鲁木齐 830012)
一、引言
2020 年中国把“双碳”目标上升为国家战略。为了加快推进“双碳”目标战略的实施,2021 年以来国务院陆续印发了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》 《2030 年前碳达峰行动方案》。这些文件的出台一方面为各级地方政府推动绿色经济发展提供了行动指南,另一方面也意味着中国经济社会发展即将进入全面绿色转型阶段。通过绿色发展提升能源效率、释放转型红利是实现碳中和与碳达峰目标的重要手段,也是新发展格局下贯彻新发展理念的重要支撑,更是解决中国当前资源问题和生态环境问题的基础之策。
其中,地方政府承担绿色经济发展的主体责任,推动地方绿色经济发展需要地方政府因地制宜制定地方发展战略。中国式财政分权体制下,经济激励和政治晋升激励使得地方政府之间形成了“为增长而竞争”的格局[1],导致地方重复建设[2]、生产性公共支出偏好、消费性公共支出不足[3]、地方环境的负面影响显现[4]等问题的出现。随着生态环境等指标权重在绩效考核中被不断加强,使得“双重”激励的财政分权体制必然会引导地方政府在绿色经济发展领域的主体责任得到强化。如何引导地方政府主动将绿色经济发展作为“十四五”期间乃至未来驱动国家发展的新引擎而努力呢?基于此,文章从新结构经济学视角研究地方政府通过发挥比较优势来制定地方发展战略,进而推动地方绿色经济发展传导机制,以期厘清内在因果机制、明晰政策制定思路,对于助推绿色经济发展,逐步实现“双碳”战略目标具有重要现实意义。
绿色经济概念最先由英国经济学家皮尔斯(1989)提出,其内涵随着研究的深入而不断丰富。其中,资源节约、环境友好成为学者研究绿色经济的普遍共识。基于此,Song&Tan 从能源投入、经济和环境产出的角度测度了绿色全要素生产率[5]。此后,学者围绕绿色全要素生产率聚焦财政分权对其影响效应展开研究。研究基本形成两种观点:一种是财政分权有利于促进绿色全要素生产率提高[6],理由是地方政府能够结合自身优势更好提供公共品资源配置有效性高,并且财政分权引致地方政府的“竞上效应”能推动企业技术创新和进步[7],进而促进绿色全要素生产率的提升;另一种观点认为财政分权会阻碍绿色全要素生产率发展[8],原因在于中国式财政分权下地方政府竞争容易使地方官员为晋升而选择短期目标,降低环境准入,阻碍绿色全要素生产率发展[9]。除了研究绿色经济发展效率,部分学者开始尝试纳入碳排放、环境质量等因素来考察财政分权对绿色经济发展本身的影响。既有文献同样形成两种观点:一种观点认为财政分权有利于绿色经济发展。财政分权下地方政府能够通过加大节能环保支出[10]、采取强化措施激励产业结构优化[11]等路径推动环境质量改善,促进绿色经济发展;另一种观点则认为财政分权不利于绿色经济发展,此类研究认为中国财政分权制度加剧了地方政府对资源环境的“逐底竞争”[12],会导致雾霾污染严重[13],碳排放总量增加,引致绿色环境悖论[14]。
可以看到,已有学者从不同路径分析了财政分权对绿色经济发展的影响,为文章研究的开展奠定了基础。但也应看到,已有的文献研究很少从比较优势的路径去分析二者的关系,而中国的现实国情是地区之间发展不平衡、不充分,推动绿色经济发展就需要结合地区实际,因地制宜按照比较优势制定推动绿色经济发展的地方发展战略。基于此,文章从新结构经济学视角研究财政分权推动绿色经济发展的作用机制,以期为绿色经济发展提供一个全新的路径解析。
二、理论假设与特征性事实分析
1. 制度背景与研究假设
新结构经济学理论强调通过“有效市场”和“有为政府”充分发挥本地区禀赋结构优势推动产业、技术、基础设施等在内的各经济要素以及制度结构变迁发展。其中,“有为政府”最为重要,其制定的各种经济政策在经济结构变迁中发挥着至关重要的作用。按照新结构经济学理论,将地方政府制定经济政策发展战略,分为遵循比较优势的发展战略和违背比较优势的发展战略。具体而言,政府充分结合本地区要素资源禀赋结构特征制定的各项经济政策可以视为遵循比较优势的发展战略,地区企业可以按照“有为政府”的因势利导助其进入符合本地区比较优势的行业,从而使得企业具备自生能力并自我发展而无需外界扶持;相反,如果地方政府制定的各项经济政策偏离甚至违背地区发展比较优势,后果就是地区产业结构因偏离资源禀赋结构优势而失去发展的比较优势,而企业进入非比较优势的产业将导致其缺乏竞争力,最终进入的企业不得不依靠政府补贴、税收优惠等一系列经济扭曲举措来维持其生存。
从内涵来说,财政分权是中央政府就部分财政控制权下放至地方政府的过程[15],实质上是赋予地方政府一定的财政自主度[16],衡量地方政府的财政自主度的关键在于公共品供给的再分配效应[17]。中国式分权与国外不同,主要表现为政治集权和经济分权并存,前者因各种考核激励而对地方政府形成激励,后者因更大财力支配权而对地方政府形成激励,并成为实现前者激励目标的重要手段。在财政分权的“双重”激励下,地方政府官员为了获得最大晋升机会,都有意愿推动本地区发展,所以中国式分权模式决定了地方政府更倾向于对中央政府的考核机制负责[18-20]。“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念成为国家“五位一体”新发展理念的重要组成部分,也成为了当前考核地方政府官员的重要“标尺”。特殊财政分权模式激励地方政府努力扮演好“有为政府”的角色,充分挖掘本地区比较优势,开启本地区先于其他地区快速推动当地绿色发展的先机,使得财政分权的“双重”激励机制在资源节约、环境保护领域里得到有效发挥,促进绿色经济发展。
绿色经济发展已然成为当前及未来国家经济发展的主线。中国的财政分权模式存在“双重”激励,财政分权程度越高,地方政府获得的财力自主权就越大,而更大的财力自主权就会更加激励地方政府千方百计地发展绿色经济。为此,地方政府必然会有要充分发挥本地区要素资源禀赋比较优势的动力,进而更可能遵循比较优势制定本地区绿色发展战略。而绿色发展战略越是符合地区比较优势,其所产生的环境污染将越少,相应的,就越有利于绿色经济发展。相反,若财政分权程度低,地方政府所能获得的财力自主权就低,但迫于中央政府相关绿色经济发展的考核压力,可能倒逼地方政府会走先污染后治理的模式,违背要素资源禀赋条件的比较优势制定发展战略,采取降低环境准入门槛、放宽环境规制水平等扭曲性机制来促进经济增长,以此获得更多财政收入,用于治理被破坏的生态环境。实践证明,该机制下的经济增长是不可持续的,甚至可能导致更严重的环境污染问题,势必对其绿色经济发展形成阻滞作用。结合上文分析,提出文章的研究假设:
假设H1:财政分权程度越高,地方政府越能遵循比较优势制定发展战略,进而越有利于地区绿色经济发展。
2. 特征性事实
为了对财政分权与比较优势的初步关系进行观察,文章选取2007—2020 年省级面板数据求得二者之间的统计关系如图1所示。其中,财政分权、比较优势分别用代理变量财政自主度(FD2)、技术选择指数(TCIR)表示。从图1 可以看出,财政分权与比较优势之间呈正相关关系,表明地区财政分权的程度越高,地区发展战略的制定越能够遵循比较优势。进一步地,从财政分权的核密度图(图2) 可以看出,财政分权度较高的地区与财政分权度较低的地区财政分权程度差异较大,与之相对应的财政分权平均值分别为:0.7795、0.4002。与此同时,就技术选择指数(TCIR)分布而言(如图3),财政分权度较高的地区整体右偏于财政分权度较低的地区,且财政分权度较高的地区与财政分权度较低的地区技术选择指数(TCIR)平均值分别为0.7487、0.5189,表明与财政分权度较低的地区相比,财政分权度较高的地区的技术选择指数(TCIR)最大,说明财政分权度较高的地区其比较优势发挥会越好。综上可知,财政分权与比较优势的描述性特征事实能够支持文章的理论预期。
图1 财政分权与比较优势的散点图
图2 财政分权的分地区核密度
图3 比较优势的分地区核密度
三、实证分析设计
1. 模型设定
为了对上文提出的理论假设进行实证检验,文章构建了如下计量模型:模型(1)、(2)和(3)用于检验比较优势在财政分权对绿色经济发展影响中的中介效应。其中,TCIRit、FDit以及GEDit分别表示i地区第t年的比较优势情况、财政分权程度以及绿色经济发展水平,Xit表示控制变量(经济水平、环境规制、产业结构、技术创新) 的集合,个体和时间固定效应分别用γi和δt表示,随机干扰项则用εit表示。
考虑到地方政府遵循比较优势制定发展战略与财政分权体制之间可能存在的策略互动行为,因此在模型(4)中加入了财政分权与比较优势的交互项FDit×TCIRit,用以检验比较优势在财政分权对绿色经济发展影响中的调节效应,检验模型如下:
2. 变量及数据说明
(1) 绿色经济发展水平指标的选取
基于已有文献的研究,文章依据绿色经济发展的内涵,并在此基础上综合借鉴徐晓光等学者的研究思路,从经济效率、资源环境、创新驱动和可持续发展四个层面构建绿色经济发展水平评价指标体系(如表1),并利用2007—2020 年省级面板数据运用熵值法合成得到绿色经济发展水平得分。
表1 绿色经济发展水平评价指标体系
(2) 财政分权指标的选取
在学术界中财政分权指标的衡量方式大体上可以分为三种:第一种是用来测度财政分权体制下央地财力情况的收入分权指标,用本省政府人均财政收入/本省政府人均财政收入与全国人均财政收入之和表示;第二种是用来衡量财政分权体制下地方政府支出责任情况的支出分权指标,用本省政府人均财政支出/本省政府人均财政支出与全国人均财政支出之和表示;第三种是用本省财政收入与本省财政支出的比值来表示的财政自主度分权。其中,与支出分权指标相比,收入分权指标和财政自主度分权指标更能全面反映中央政府与地方政府之间的财政关系。基于研究需要,文章选取财政自主度分权指标和收入分权指标,前者做基准回归分析,后者做稳健性检验。
(3) 比较优势指标的选取
事实上,一个地区的要素资源禀赋结构特征就决定了该地区的最优产业结构,而偏离甚至违背地区资源禀赋结构优势制定地方发展战略就会对最优产业结构形成扭曲,因此可以用产业结构的扭曲程度来度量比较优势。故文章遵循新结构经济学研究传统继续沿用技术选择指数(TCIit)来度量比较优势。TCIit指数定义如下:
其中,AVMit、GDPit分别表示i地区t年的工业增加值、生产总值;i地区t年的工业就业人数、总就业人数则分别用LMit、Lit代替。根据公式可知,TCIit指数是一个逆向指标,即该指数值越大表示i地区发展战略偏离比较优势程度越高;反之,值越小则意味着该地区发展战略遵循其比较优势程度越高。为了便于分析,文章对该逆向指标TCIit指数取倒数为TCIRit,记为比较优势指数,其值越大表示地区发展战略遵循比较优势程度越高。
(4) 控制变量的选取
结合国内外研究绿色经济发展的文献,文章在模型中引入经济水平(GDP)、产业结构(ID)、环境规制(ER)以及技术创新(TECH)等控制变量。其中,采用人均GDP(地区生产总值/常住人口数) 反映经济水平;产业结构用第三产业增加值与第二产业增加值的比重反映;选取环境治理投资额占GDP 的比重衡量环境规制强度;选取专利申请数与总人口的比重作为技术创新水平的代理变量。
(5) 数据说明
鉴于数据的可得性和可比性要求,文章选取中国30 个省份(不包括西藏和港澳台地区) 2007—2020 年为样本期考察比较优势在财政分权对绿色经济发展影响中的中介效应和调节效应,所对应的相关原始数据来源于2008—2021 年《中国统计年鉴》 《中国财政年鉴》以及地方统计年鉴。根据各省GDP 平减指数将相关数据调整为2007 年为不变价格,同时对于部分缺失的数据进行调整和处理,描述性统计结果见表2。
表2 变量的描述性统计
四、实证结果分析
1. 财政分权与绿色经济发展——比较优势的中介效应
文章对回归方程进行估计时主要运用最小二乘法(OLS),其具体估计结果如表3 所示。列(2)显示了财政分权对绿色经济发展影响的估计结果,可以看出财政分权(FD2)的估计系数在1%水平下显著为负,表明财政分权体制对地区绿色经济发展会产生一定程度的抑制作用,这说明“先污染后治理”模式下推动的“唯GDP”增长影响依然存在。列(3)显示了财政分权对比较优势影响的估计结果,从结果可以看出,财政分权(FD2)的估计系数在1%水平下显著为正,说明财政分权程度越高,地区发展战略遵循比较优势程度越高。这也表明中国财政分权“双重”激励的模式能够有效激励地方政府按照比较优势制定地方发展战略。列(4)同时将财政分权和比较优势指标纳入模型进行考察,结合列(2)和列(3)检验比较优势在财政分权和绿色经济发展中的中介效应。回归结果可知,财政分权(FD2)的估计系数在1%水平下显著为负,而比较优势指数(TCIR)的估计系数在5%水平下显著为正。由此可见,财政分权通过激励政府按照比较优势制定地方发展战略,进而推动绿色经济发展水平的提升,验证了研究假设。从结果可以看出,比较优势在二者影响机制中承担着部分中介作用,中介效应响度为0.0142。
表3 政分权与绿色经济发展——比较优势中介效应估计结果
2. 财政分权与绿色经济发展——比较优势的调节效应
财政分权“双重”激励机制下,地方政府官员为了获得最大政治晋升机会,会逐步加强对绿色发展“标尺”的重视,以挖掘本地区比较优势,依据比较优势制定发展战略;反过来遵循比较优势制定发展战略能够让地方政府获得更好更快发展,进而提高地方财政自主权,推动财政分权程度提高,财政分权程度不断提高促使地方政府提升比较优势禀赋结构,以更高水平比较优势制定发展战略获取政治晋升先机。这样一来,地方政府在遵循比较优势与财政分权体制间形成良性策略互动。表4 显示了遵循比较优势与财政分权的策略互动结果,二者交互项(F2_T)的系数在1%水平下显著为正,说明财政分权虽然对绿色经济发展产生一定程度的抑制作用,但比较优势正向策略财政分权,对财政分权影响绿色经济发展产生正向调节作用。进一步表明随着财政分权程度的不断提高,地区越能够遵循比较优势制定地方发展战略,进而越有利于地区绿色经济发展,由此进一步验证了文章提出的研究假设
表4 财政分权与绿色经济发展——比较优势调节效应估计结果
3. 稳健性检验
为了验证上述结论的可靠性,接下来将从更换财政分权指标、内生性问题处理两个方面对结论做稳健性检验。
(1) 更换财政分权指标
由表5 稳健性检验结果可知,在将财政分权收入指标(FD1)纳入模型之后,列(2)~(5)模型估计结果与上文以财政分权自主度(FD2)作为分权指标的基准回归估计结果基本一致,可以看出财政分权指标设定并没有对回归结果产生根本性的影响,回归结果符合理论预期。因此,稳健性检验结果表明所选用模型的结论具有较好的稳健性。
表5 更换财政分权指标的估计结果
(2) 内生性处理
在实证研究过程中,双向因果关系的存在使得潜在的内生性问题不可避免。其中,在处理内生性问题的方法中,工具变量法应用较为广泛,为了进一步对模型中潜在的内生性问题进行处理,文章采用内生变量的滞后项作为工具变量进行两阶段最小二乘法(2SLS)估计,以降低回归结果中内生性问题影响产生的偏差。估计结果如表6 中列(2)~(5)所示,可以发现,估计回归结果的相关变量的系数符号及其显著性程度与基准回归模型结果基本一致,说明其影响方向符合理论预期。总而言之,在将内生性问题纳入考虑范围后发现,财政分权与绿色经济发展的相关关系不受内生性影响,表明文章的研究结论稳健成立。
表6 内生性检验的结果
4. 进一步拓展分析
上述研究表明,财政分权的“双重”激励机制对绿色经济发展的抑制作用依然存在,但也发现了财政分权促进比较优势进而推动绿色经济发展路径的新解释。随着地方财政自主权的提高,地方政府会主动通过强化比较优势发展战略来“逼近”绿色经济发展的“标尺”,可以思考财政分权伴随分权程度的提高其对绿色经济发展的抑制作用是否会减弱甚至发生逆转,地方政府遵循比较优势制定发展战略的意愿是否不断增强,对应的地方政府遵循比较优势制定发展战略程度的提高对绿色经济发展的正向激励作用是否强化。为了回答上述问题,文章构建动态面板门槛效应模型对其进行检验。文章设定的动态面板门限模型如下:
文章以财政分权为门限变量,通过模型(6)、(7)分别检验财政分权对绿色经济发展和比较优势的非线性影响,通过模型(8)检验比较优势在财政分权与绿色经济发展中中介作用的非线性影响。门槛效应回归结果如表7 所示。模型(6)结果显示,财政分权低于门槛值0.4404 时,财政分权对绿色经济发展抑制作用依然存在,跨过门槛值后其抑制作用依然显著,但系数绝对值降低,说明财政分权对绿色经济发展的抑制作用呈现出边际递减的非线性特征。模型(7)结果显示,财政分权度低于门槛值0.6284 时,财政分权对比较优势的影响虽然为正,但系数不显著,过了门槛值后正向影响显著,表明地方政府财政自主度只有达到一定程度才会产生显著遵循比较优势制定地方发展战略的意愿。模型(8)结果显示,财政分权低于门槛值时,遵循比较优势制定发展战略能够显著促进地方绿色经济发展,跨过门槛值后,其显著正向作用得到加强,意味着随着财政分权程度的提高,比较优势在财政分权与绿色经济发展中的中介作用呈现边际递增趋势。
表7 以财政分权为门槛变量的门槛效应估计结果
五、结论与启示
文章基于新结构经济学视角探寻财政分权促进绿色经济发展的新机制,利用2007—2020 年省级面板数据实证检验了该新机制,为财政分权推动绿色经济发展提供了一个全新的解释。研究结果显示,财政分权对绿色经济发展的抑制作用依然存在,但提高地方财政分权程度能够激励地方政府遵循比较优势制定地区发展战略,而遵循比较优势制定的发展战略不但能够有效促进绿色经济发展,而且能够有效抑制财政分权对绿色经济发展的抑制作用,同时地方政府遵循比较优势与政府财政分权形成良好策略互动,对财政分权影响绿色经济发展产生正向调节效应。该结论具有较好的稳健性。在考虑财政分权非线性特征后进一步分析发现,财政分权跨过门槛值后,对绿色经济发展的抑制作用呈现边际递减,对地方政府遵循比较优势的正向激励作用在增强,进而使得遵循比较优势在财政分权与绿色经济发展中的中介作用增强。
结合以上研究结论,文章得到的启示如下:一是强化财政分权的“双重”激励机制。优化对地方政府绿色发展“标尺”的考核,强化对地方政府的政治激励,促使地方政府扮演好“有为政府”角色,通过挖掘地方比较优势,制定遵循比较优势的发展战略,获取推动地区财政自主能力提升和绿色经济发展的边际先机,通过获得发展先机能够先于其他地区提升财政自主权,进而进一步激励其通过改善和提升比较优势的禀赋结构,以此来获得更好更快的发展先机。其他地区在绿色发展“标尺”的激励下,从而可以促进地方政府间形成为“绿色发展”而相互竞争的良性循环机制。二是加大对财政自主能力较弱地区的转移支付力度。通过转移支付被动提升经济欠发达地区财政自主权,财政自主权的提升虽然是被动的,但在绿色发展“标尺”的激励下,经济欠发达地区的地方政府有动力通过制定遵循比较优势的发展战略推动其绿色经济发展,财政自主权提升由被动向主动转变,能更好激励欠发达地区政府提高遵循比较优势制定发展战略的程度,不断弱化财政自主权对绿色经济发展的抑制作用,持续激励地方政府遵循比较优势制定地方发展战略的意愿,进而可以不断强化遵循比较优势为欠发达地区绿色经济发展带来持续提升的动力。