湄公河委员会本地化与湄公河国家的水治理合作*

张 励

引 言

澜沧江—湄公河(1)中国境内部分称为澜沧江，一般表述为 “澜沧江—湄公河”，为简约起见，下文统一表述为 “湄公河”。流域是全球水冲突最严重的四大区域之一(2)Benjamin Pohl et al.，“The Rise of Hydro-diplomacy：Strengthening Foreign Policy for Transboundary Waters”，Adelph，Janurary 2014，https：//adelphi.de/en/system/files/mediathek/bilder/the_rise_of_hydro-diplomacy_adelphi.pdf，p.8.，其在孕育沿岸流域文明与发展的同时，也深刻地影响着地区安全与稳定。作为流域内区域水治理的先行者与重要推动者之一，湄公河委员会(Mekong River Commission)既具有丰富的水治理成功经验，也存在“弱制度性”和“域外影响”的发展短板。近年来，随着全球气候变化的日益严峻，湄公河水资源议题“泛安全化”趋势的加强，以及大国在湄公河水资源博弈的加剧(3)参见刘卿：《美国东南亚政策转向及前景》，《国际问题研究》2020年第5期；李垣萤：《多边主义理念竞争：中美湄公河次区域合作机制之比较》，《外交评论》2021年第5期；张励：《拜登政府 “湄公河水外交”：战略意图、政策调整与发展趋势》，《美国问题研究》2022年第1期；任华、卢光盛：《美国对中国湄公河政策的“话语攻势”：批评话语分析的视角》，《东南亚研究》2022年第1期；屠酥：《中美博弈背景下美国参与湄公河水治理的行为逻辑及可适性分析》，《南洋问题研究》2022年第3期；翟崑、张添：《澜湄水合作的守正创新与包容性次地区秩序构建》，《国际问题研究》2023年第1期；姚全、郑先武：《美湄合作机制升级与区域影响》，《国际展望》2023年第4期，等等。，湄公河委员会于2016年启动了“本地化”(localization)的重大战略调整。

目前，学界对“本地化”的概念与性质存在不同的理解。首先，在“本地化”概念的定义上，奥利弗·威廉·沃尔特斯(Oliver William Wolters)认为“本地化”是当地参与者通过话语、框定、嫁接和文化选择等方式对域外理念的积极建构，从而使其与当地信仰和实践保持一致(4)Oliver William Wolters，History，Culture，And Region in Southeast Asian Perspectives，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，1999，p.57.。阿米塔夫·阿查亚(Amitav Acharya)也认为，“本地化”是一种对域外理念进行调整并满足本地实践的过程(5)Amitav Acharya，“How Ideas Spread：Whose Norms Matter？Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism”，International Organization，Vol.58，No.2，2004，p.251.。菲利克斯·安德尔(Felix Anderl)则给出了相反的答案。他认为，在“全球南方”(Global South)的国际组织“本地化”，是一种“修辞本地化”(rhetorical localization)，即行为体的规范“本地化”只是声明性的，在具体实践中仍旧使用“全球规范”(亦称“西方规范”)(6)Felix Anderl，“The Myth of the Local：How International Organizations Localize Norms Rhetorically”，The Review of International Organizations，Vol.11，No.2，2016，p.216.。其次，在对“本地化”性质的理解上，有学者将“本地化”视为一种结果，认为其性质是静态的，而另外一些学者将“本地化”理解为一种实践，认为其是动态发展的(7)Emanuel Adler and Vincent Pouliot，“International Practices”，International Theory，Vol.3，No.1，2011，pp.1-36.。

基于上述研究，本文认为“本地化”是行为体结合当地发展需求和自身改革能力，对现存机制(或规范)中的域外理念及力量进行改造升级的过程，以形成掌握本地主导权与主动权的自主性机制(或规范)。其既是动态的发展过程，亦是静态的发展结果。文中所研究的湄公河委员会正是行为体“本地化”转型的典型案例，即2016年后湄公河委员会通过在战略规划、决策机制、资源配置、知识生产等方面的重大改革，剔除部分域外理念与力量，加强对机制的主导权。在这一过程中，湄公河委员会强调发挥自主性，并加强与东盟、美国、中国的多边合作，构建“三边框架”。这无疑将引起湄公河流域“水格局”的新变化，并将对澜沧江—湄公河合作机制(Lancang-Mekong Cooperation，以下简称“澜湄合作机制”)、中国西南周边水安全等产生新的影响。同时，这也引出了本文要讨论的核心问题，即湄公河委员会如何根据流域国家的内在发展需求以及所在地区国际形势的变化，通过机制和规范的“本地化”来加强区域水治理合作。

本文拟从五个部分展开论述：第一部分在对“本地化”概念分析与再定义的基础上，提出新形势下湄公河委员会如何通过“本地化”加强区域水治理的研究命题；第二部分从历史视阈爬梳1957—2015年间，湄公河委员会经历“湄公河下游调查协调委员会”(Committee for Coordination of Investigations on the Lower Mekong River Basin)、“湄公河临时委员会”(Interim Mekong Committee)、“湄公河委员会”的三次演进过程与发展特征；第三部分重点探析2016年以来，湄公河委员会启动“本地化”的战略动机，及其在战略规划、决策机制、资源配置、知识生产等领域的“本地化”改革实践；第四部分从地区合作与国际合作角度分析，湄公河委员会在推进“本地化”的过程中，如何改变自身与以中国为代表的对话伙伴、以美国为代表的域外国家、以东盟为代表的区域组织的合作模式；最后，总结湄公河委员会开启的“本地化”将重塑湄公河流域的水秩序，并指出该案例折射出现有国际机制需要且可“本地化”，国际机制与规范的“本地化”价值，以及机制“本地化”与“国际化”关系等三重启示。

一 湄公河委员会的缘起和演变

湄公河是亚洲古文明之河和全球著名的国际河流，全长4880千米，横跨中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国。20世纪50年代，湄公河是除亚马逊河之外，世界上唯一一条几乎未被开发的河流(8)Syed Kirmani and Guy Le Moigne eds.，Fostering Riparian Cooperation in International River Basins：The World Bank at Its Best in Development Diplomacy，Washington，D.C.：World Bank Publications，1997，p.6.。但此后，随着部分湄公河国家(9)本文提到的湄公河国家指的是缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国。政治经济形势的变化，加之联合国的推动和域外国家的作用，湄公河流域诞生了以水开发、水治理为核心的区域水资源合作组织——湄公河委员会。自1957年至今，湄公河委员会历经 “湄公河下游调查协调委员会”“湄公河临时委员会”“湄公河委员会”三次重大变革并最终成型。

(一)湄公河委员会的缘起

1.“湄公河下游调查协调委员会”时期(1957—1978年)

1954年，日内瓦会议的召开与《日内瓦会议最后宣言》(FinalDeclarationoftheGenevaConference)的签订，结束了第一次印度支那战争。老挝、柬埔寨、越南三国由此摆脱法国影响，获得独立。这为泰国、老挝、柬埔寨、越南四国共同寻求湄公河水资源开发合作，促进其国内与区域经济发展奠定了基础，更为区域水资源合作组织的形成提供了重要的前提条件。1957 年，联合国亚洲及远东经济委员会(United Nations Economic Commission for Asia and the Far East)(10)“联合国亚洲及远东经济委员会”在1974年更名为“联合国亚洲及太平洋经济社会委员会”(United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific—ESCAP，简称“亚太经社会”)，参见《联合国亚洲及太平洋经济社会委员会》，中国外交部网站，2023年7月，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/gjzzyhygk_674253/lhgyzjtpyjjshwyh_685196/gk_685198/发布的《湄公河下游流域水资源开发》报告提出：“湄公河流域从源头到河口，应被视为一个单一的动态有机系统。因此，水资源优化利用和保护规划应涵盖整个流域，包括主要河流及其支流。”(11)United Nations，“Development of Water Resources in the Lower Mekong Basin”，Flood Control Series，No.12，1957，p.42.同年，湄公河下游调查协调委员会成立，总部设在泰国曼谷，包括老挝、泰国、柬埔寨、越南四个成员国，缅甸因对此不感兴趣而未参与其中(12)Mekong Secretariat，The Mekong Committee：A Historical Account (1957-89)，Mekong Secretariat，Bangkok，1989.。湄公河下游调查协调委员会的主要职责包括：协调湄公河下游流域的研究工作；制定水资源开发计划；代表流域国家寻求技术和财政援助；单独接受和管理其他国家和国际组织提供的援助(13)Japan International Cooperation Agency，Mekong River Development—What Mekong Committee Supports，Japan International Cooperation Agency，Tokyo，1990.。湄公河下游调查协调委员会还于1957年和1975年分别通过了极具影响力的《湄公河下游调查协调委员会章程》(14)Cambodia，Laos，Thailand and the Other Republics of Viet-nam，Statute of the Committee for Co-Ordination of Investigations of Lower Mekong Basin，1957.和《湄公河下游流域水资源利用原则联合声明》(15)The Khmer Republic，Laos，Thailand and the Republic of Vietnam，Joint Declaration of Principles for Utilization of the Waters of the Lower Mekong Basin，1975.。自此至20世纪70年初，湄公河地区的流域开发设计、水利电力项目、水文气象观测、洪水预报系统、水文监测系统等方面都取得了丰富成果，促进了区域经济发展。

此外，值得关注的是，在湄公河下游调查协调委员会形成与发展的过程中，美国也起到了推动作用，并从开始希望形成由其单边主导的湄公河开发平台，转为支持湄公河下游调查协调委员会的创立和发展。二战后，美国为对抗苏联在亚洲影响力的扩大，将遏制战略由欧洲延伸至东南亚地区(16)William J. Duiker，U.S. Containment Policy and The Conflict in Indochina，Stanford：Stanford University Press，1994，p.1.。20世纪50年代，在湄公河下游调查协调委员会成立前，美国就曾计划主导湄公河开发，并认为应由自己而非而联合国亚洲及远东经济委员会来主持湄公河的野外勘探计划(17)David Wightman，Toward Economic Cooperation in Asia：The United Nations Economic Commission for Asia and the Far East，New Haven：Yale University Press，1963，p.187.。1956年，美国垦事局(United States Bureau of Reclamation)前往湄公河勘测并发布《湄公河下游流域：为国际合作管理编写的勘察报告》(18)United States Bureau of Reclamation，Lower Mekong River Basin：A Reconnaissance Report Prepared for International Cooperation Administration，1956.。然而，柬埔寨倾向于多边化的水资源合作，并带头且劝说其他湄公河国家反对美国主导的排他性水资源合作机制，避免湄公河地区过度陷入冷战中(19)Malcolm Caldwell and Lek Tan，Cambodia in The Southeast Asian War，New York：Monthly Review Press，1973，p.98.。由此，美国转变立场，开始支持在联合国亚洲及远东经济委员会帮助下成立的湄公河下游调查协调委员会，并认为“此合作是非共产主义国家维护其地区利益的一种方式”(20)Ashok Swain，Managing Water Conflict：Asia，Africa and the Middle East，London and New York：Routledge，2004，p.120.。20世纪60年代，美国成为湄公河下游调查协调委员会最重要的赞助国(21)Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security”，The Geographical Journal，Vol.168，No.4，2002，p.357.。

2.“湄公河临时委员会”时期(1978—1995年)

1975年，湄公河地区局势突变，湄公河下游调查协调委员会的三个重要成员国的政治体制发生重大转变。该年4月，美国从越南撤军，越南战争正式结束。越南共产党统一全境，并建立越南社会主义共和国。同月，柬埔寨全国解放，红色高棉获得柬埔寨执政地位，建立民主柬埔寨。12月，老挝人民革命党历时22年取得了老挝内战的胜利，推翻了亲美的老挝王国，并成立老挝人民民主共和国。美国对政治体制转变后的老挝、柬埔寨、越南极为忌惮与强硬。1975—1977年，一方面，美国将老柬越三国从本国的对外援助中剔除(22)Joseph J. Zasloff and MacAlister Brown，Communist Indochina and US Foreign Policy：Postwar Realities，New York：Westview Press，1978，p.26.，并多次动用否决权干预世界银行、亚洲开发银行等国际组织提供贷款给老柬越三国；另一方面，作为湄公河下游调查协调委员会曾经的最大捐助国与重要的技术支持国，美国选择直接退出湄公河计划，使得湄公河下游调查协调委员会发展受到重创。此外，更为重要的是，作为湄公河下游调查协调委员会的四个成员国之一，柬埔寨因国内政治因素，选择退出该组织，致使湄公河下游调查协调委员会陷入瘫痪。1978年，在联合国亚洲及太平洋经济社会委员会的协助下，老挝、泰国、越南三国签署《关于湄公河下游流域调查临时协调委员会的声明》，正式成立湄公河临时委员会，湄公河地区内的区域水资源合作组织得以延续(23)Laos，Thailand and Vietnam，Declaration Concerning the Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin，January 5，1978.。

然而，由于湄公河临时委员会在成员国、资金、技术上都被极大削弱，其功能也受到限制。最为明显的是，1957年成立的湄公河下游调查协调委员会强调“促进、协调、监督和控制湄公河下游水资源开发项目的规划和调查”(24)Cambodia，Laos，Thailand and the Other Republics of Viet-Nam，Statute of the Committee for Co-Ordination of Investigations of Lower Mekong Basin，1957.，而1978年成立的湄公河临时委员会仅注重“促进湄公河下游水资源开发，满足各国重建和经济发展的需求”(25)Laos，Thailand and Vietnam，Declaration Concerning the Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin，January 5，1978.。另外，湄公河临时委员会发挥作用的地域与领域也随之缩小，由地区开始转向国家，并主要聚焦于规划湄公河流域开发计划、帮助流域内国家实施国内项目、提供水文信息等。

3.“湄公河委员会”时期(1995年至今)

在联合国开发计划署(United Nations Development Program)的协调下，湄公河委员会于1995年正式成立，并取代1978年成立的湄公河临时委员会。这标志着湄公河委员会进入了新的发展阶段。1991年，冷战接近尾声，柬埔寨基于国内政治趋于稳定、和平重建及经济发展的诉求，向湄公河临时委员会提出重返的请求。老挝、泰国、柬埔寨、越南四国开始就建立新的区域水资源合作机制开始了长达近4年的谈判。谈判久久未决的原因主要聚焦于泰国与越南之间的矛盾。泰越两国对是否重启湄公河下游调查协调委员会通过的《湄公河下游调查协调委员会章程》和《湄公河下游流域水资源利用原则联合声明》产生不同意见。泰国不想遵循旧有规则，担心其未来的水资源开发会受到其他成员国一票否决的制约。而越南作为最下游国家则希望在上述框架内展开水资源合作，以确保本国的水资源流量稳定，防止上游过度开发对其可能造成的负面影响。最后，四国历经多次谈判(26)Greg Browder，“An Analysis of the Negotiations for the 1995 Mekong Agreement”，International Negotiation，Vol.5，No.2，2000，pp.237-261.，于1995年在联合国开发计划署的协调帮助下，签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》，并成立湄公河委员会(27)The Kingdom of Cambodia，The Lao People’s Democratic Republic，The Kingdom of Thailand and The Socialist Republic of Viet Nam，Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin，1995.。相较于湄公河下游调查协调委员会与湄公河临时委员会，湄公河委员会在治理结构、功能建设上更为系统与完善(如图1所示)。

(二)湄公河委员会的演进

在1957—1995年的三次改制过程中，湄公河委员会在区域水治理的功能上呈现出“创立—收缩—完善”的阶段性特征。本部分将重点分析1995年后湄公河委员会的工作目标、机制职能与其发布的五项水治理管理程序，以为分析2016年后湄公河委员会的“本地化”廓清背景，提供理据。

1.工作目标

1995年签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》确定了湄公河委员会的十个主要工作目标，具体可归纳为以下四个方面：第一，在湄公河流域水资源及相关资源的可持续发展、利用、管理和保护等领域开展合作，包括且不限于灌溉、水力发电、航运、防洪、渔业、木材水运、娱乐和旅游，以加强湄公河水资源的优化，并尽量减少自然事件和人为活动可能造成的有害影响。 第二，在充分发挥湄公河流域所有沿岸国家的发展潜力与防止湄公河水资源浪费的过程中，加强相互间的支持、合作与协调。同时，通过制定流域发展计划，重点和优先考虑全流域的开发项目与规划。第三，保护湄公河流域的环境、自然资源、水生生物以及生态平衡，尽量使其免遭水资源及相关资源开发利用所造成的污染和其他负面影响。同时，当任何沿岸国家因不当使用水资源或向流域排放污染，给其他沿岸国家造成重大损失时，应根据国际法的相关原则确定其损害责任。此外，流域国家需确保航行自由，不得存在直接或间接损害通航的行为。第四，公平合理地利用湄公河水资源。流域国家要在主权平等和领土完整的基础上利用和保护湄公河水资源，合作维护干流流量，避免改道、蓄水下泄等会产生永久性破坏的行动。此外，各国在各自领土上开发利用湄公河水资源的过程中也要遵循公平合理的原则(28)The Kingdom of Cambodia，The Lao People’s Democratic Republic，The Kingdom of Thailand and The Socialist Republic of Viet Nam，Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin，1995，article 1-10.。

2.机制和职能

1995年以来，湄公河委员会不断发展与完善自身的运作机制。其机制主要可以分为内在运作机制、流域内对话伙伴机制，以及发展伙伴和伙伴组织合作网络机制。

第一，湄公河委员会的内在运作机制主要由理事会、联合委员会以及秘书处三部分构成。理事会是湄公河委员会的最高决策机构，主要负责批准“湄公河委员会战略计划”(MRC Strategic Plan)，决定组织政策、全流域战略和计划、战略合作伙伴关系，以及解决相关分歧等。联合委员会指导“湄公河委员会战略计划”的实施，其职责包括确定技术优先事项和指导开展活动、审查和批准与政策相关的决议，以及提交理事会批准，并下设若干部门(如图2所示)。秘书处是湄公河委员会的运作部门，它在首席执行官 (Chief Executive Officer)的管理下，主要负责技术支持、协调服务和行政管理工作，为成员国召开区域会议提供便利，并就联合规划、协调与合作提供技术咨询。同时，它还需要与四个成员国的协调机构、湄公河国家委员会(National Mekong Committees)等合作伙伴保持密切合作(29)“Governance and Organizational Structure”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/governance-and-organisational-structure/，November 13，2022.。

第二，湄公河委员会建立了流域内对话伙伴机制，以促进水资源的有效合作。为促进全流域发展，1996 年，湄公河委员会开始与中国和缅甸合作，同意两国成为对话伙伴(30)“Dialogue Partners”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/dialogue-partners/#：～：text=The%20Mekong%20River%20Commission%20(MRC，agreed%20to%20become%20Dialogue%20Partners，November 13，2022.，加强合作。对话与合作的方式主要包括以下六种方式：召开年度高层对话会议；中缅两国高层参加湄公河委员会峰会和理事会会议；湄公河委员会理事会成员高层互访；通过访问、举办讲习班和联合研讨会进行专业知识和技能方面的交流；就共同关注问题进行联合研究并提出建议；发展湄公河流域初级专业人员计划，中缅两国提名并支持本国青年专业人员到湄公河委员会工作。

第三，湄公河委员会注重与域外国家及组织构建发展伙伴和伙伴组织合作网络机制。发展伙伴(Development Partners)主要为澳大利亚、比利时、芬兰、法国、德国、日本、卢森堡、瑞典、瑞士、荷兰、美国，以及欧盟和世界银行等国家和国际组织，它们为湄公河委员会的重要活动提供资金支持。湄公河委员会还通过联合资助项目与伙伴组织(Partner Organizations)进行合作。这些伙伴组织包括亚洲开发银行、东盟、国际自然保护联盟、联合国开发计划署、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会、世界自然基金会、世界银行等。2001年，湄公河委员会成员国同意给予伙伴组织观察员地位，方便其参加理事会会议、联合委员会会议等湄公河委员会治理会议(31)“Development Partners and Partner Organisations”，Mekong River Commission，https：//www. mrcmekong.org/about/mrc/development-partners-and-partner-organisations/，November 13，2022.。

3.以水治理为中心

湄公河委员会以水治理为中心，通过合作而非监管的方式管理湄公河水资源。2001—2011年间，其先后制定了五项开创性的水治理管理程序，促进流域内的水资源开发与治理，具体如下：

一是有关水信息和数据共享的《数据和信息交流与共享程序》。2001年，湄公河委员会批准了该程序，旨在加强对湄公河流域内共享水资源及相关自然资源的联合管理(32)Mekong River Commission，Procedures for Data and Information Exchange and Sharing，2001.。同时该程序也为湄公河委员会成员国建立了一个合作框架，以相互共享并交换有关水资源、地形、农业、航海、洪水管理和生态等方面的数据。

二是有关水利基础设施项目建设的《通知、事先磋商和同意程序》。2003年，湄公河委员会批准的该程序使得任何一个湄公河委员会成员国，在计划建设水利基础设施前必须通知其他国家，并向他们提供有关数据和信息。所有成员国讨论和评估该项目对湄公河的水流、水质、环境以及社会经济可能产生得重大影响、效益与风险(33)Mekong River Commission，Procedures for Notification，Prior Consultation and Agreement，2003.。该程序的建立为湄公河委员会成员国评估区域内水利基础设施建设项目对各自境内流域造成的影响与相互间的求同存异提供了交流平台。

三是有关水资源利用监测的《水资源利用监测程序》。该程序于2003年获批通过，湄公河委员会由此为成员国提供了有效监测河流用水的全面合作框架(34)Mekong River Commission，Procedures for Water Use Monitoring，2003.。同时，该程序通过建立和加强湄公河流域的监测系统，防止任一成员国因自身用水需要而对湄公河干流的水质和水流造成重大负面影响，以有效促进流域的水治理。

四是有关干流流量维护的《干流流量维护程序》。湄公河委员会于 2006 年批准该程序，其目的是在四个成员国间建立维护湄公河干流的水文流量制度，从而优化成员国在湄公河水资源上的多种用水需求，并减少使用时的负面影响，促进湄公河流域的可持续发展与互利共赢(35)Mekong River Commission，Procedures for the Maintenance of Flows on the Mainstream，2006.。

五是有关水体质量保护的《水质程序》。该程序通过支持河流水质监测和水污染应急准备，保护湄公河的相关河流社区和水生生物免受跨界水污染，于2011年获批通过(36)Mekong River Commission，Procedures for Water Quality，2011.。湄公河委员会旨在借此在四个成员国间建立一个能够维持良好水质的合作框架，以促进湄公河流域的可持续发展。

二 湄公河委员会水治理的“本地化”

1995—2015年的20余年间，湄公河委员会制度体系日趋完善，其区域水治理能力亦不断发展。但随着成员国自主水治理意识的加强、多元化水资源开发需求的增加，以及与区域新兴水治理机制竞争的加剧，2016年湄公河委员会欲改变其“弱制度性”(37)参见张励、卢光盛：《“水外交”视角下的中国和下湄公河国家跨界水资源合作》，《东南亚研究》2015年第1期；Philip Hirsch，“IWRM as a Participatory Governance Framework for the Mekong River Basin”，in Joakim Öjendal，Stina Hansson and Sofie Hellberg eds.，Politics and Development in a Transboundary Watershed：The Case of the Lower Mekong Basin，Dordrecht：Springer，2012，p.158.的短板，正式开启了水治理的“本地化”，并在战略规划、决策机制、资源配置、知识生产等方面进行重大调整，以加强其对湄公河水治理的主导权与话语权。

(一)水治理“本地化”的动机

1.水治理自主性的加强

虽然相较“湄公河下游调查协调委员会”及“湄公河临时委员会”时期，湄公河委员会成员国在区域水治理中的自主性与主导性有所增强，但在重要部门人员任命(例如秘书处CEO)及机构资金来源上，始终受到域外国家和国际组织的影响。这导致湄公河委员会区域水治理作用的发挥受到束缚。近年来，湄公河水资源议题的复杂化与泛安全化，使得湄公河委员会试图进一步加强水治理的自主性，并激发其“本地化”的内在发展需求。21世纪以来，尤其是自2010年左右起，美国、日本、韩国、澳大利亚等国对湄公河地区日益重视，并将水资源议题作为其增强地缘影响力的重要手牌。湄公河水资源议题开始超越自然与技术的范畴，更多地与安全、政治、外交、经济、宗教、区域合作等议题挂钩并相互交织，处理难度极大增加。同时，相关水议题也开始被分化到由域外国家主导的各类合作机制中去探讨和解决，这大大削弱了湄公河委员会在处理水资源议题上的职能和作用。但是，湄公河委员会成员国作为水资源议题的直接受影响者，更愿意将日趋复杂的水议题的负面影响降到最低，甚至避免受制于人，因此加强水治理的自主性，推动“本地化”势在必行。

与此同时，随着湄公河委员会成员国综合实力的日益增强与水治理经验的逐渐丰富，其水治理的“自主性”意识不断增强，开始具备推动“本地化”的重要基础。从冷战结束至2015年间，湄公河地区政治与安全形势总体趋于稳定，诸多双多边经济合作迅速发展，四个成员国的经济水平得以迅速提升，这为湄公河委员会的“资金构成本地化”提供了重要的基础。此外，湄公河委员会积累的几十年水资源治理经验以及与域内外国家的技术合作和交流，提高了自身的水问题处理能力，这为此后的水治理“本地化”提供了重要的信心支持与技术支持。

2.水开发需求的增加

由于其成员国水开发需求的增加与水利用诉求的多元化，湄公河委员会欲通过机构的“本地化”改革推动水治理模式的革新，满足各国乃至流域的发展需求，并在发展与保护之间寻求平衡。第一，老挝水电开发的需求急剧上升。老挝是四个成员国中水能最为丰富的国家，其占整个湄公河水量的35%，产水量高达5270亿立方米，流域面积高达21万平方千米(38)王建军：《全球化背景下大湄公河次区域水能资源开发与合作》，云南民族出版社，2007年，第58页。。随着老挝及整个湄公河地区电力需求的增加，老挝打造“东南亚蓄电池”的行动加速，建设的水利设施、运营电站数量快速增长，以期“水电富国”。第二，泰国视电力与水电贸易为促进自身经济发展的重要源动力。近几十年来，泰国经济飞速发展，电力需求激增，但其却面临着电力不足的困境。因此，泰国未来需要加强同其他成员国的水电开发合作和水电贸易，以满足其发展需求(39)郭延军、任娜：《湄公河下游水资源开发与环境保护——各国政策取向与流域治理》，《世界经济与政治》2013年第7期。。第三，柬埔寨视水电业与渔业为其国家发展的重要领域。柬埔寨水域的水量占湄公河水量的18%，与泰国并列流域水量排名的第二位。近年来，柬埔寨增加水电开发力度，以期带动其经济发展。同时，柬埔寨还拥有湄公河“调节器”——洞里萨湖(Tonle Sap Lake)，其关乎柬埔寨的渔业经济发展，也是民众的主要蛋白质摄入来源(40)Brooke Peterson and Carl Middleton，“Feeding Southeast Asia：Mekong River Fisheries and Regional Food Security”，International Rivers，https：//www.internationalrivers.org/sites/default/files/attached-files/intrivers_mekongfoodsecurity_jan10.pdf，November 15，2022.。第四，越南对于农业用水需求增加，并十分重视海水倒灌等水灾害。位于越南南部的湄公河三角洲面积约36,000平方公里，其中20,000平方公里为农业用地，以生产大米为主，为越南提供了约53%的谷物产量和75%的果树产量(41)数据来源于越南芹苴大学(Can Tho University)李英俊博士(Le Anh Tuan)2012年12月12日在“湄公河观察”(Mekong Watch)举办的“构建东亚民间社会网络，探讨湄公河可持续自然资源管理”(Establishing East-Asia Civil Society Network to Discuss Sustainable Natural Resources Management in Mekong)国际研讨会上的报告。。但其湄公河三角洲低于海平面10米以上，十分易受气候变化的影响。目前，越南面临海平面上升、海水倒灌与土地盐碱化的灾害，已经影响了农业发展(42)To Minh Thu and Le Dinh Tinh，“Vietnam and Mekong Cooperative Mechanisms”，Southeast Asian Affairs，Vol.2019，pp.402-403.，因此急需推动区域水治理的变革。

3.与区域新兴水治理机制的竞争

湄公河委员会历史发展悠久，甚至一度是流域内唯一带有“区域水治理”功能的合作机制。但进入21世纪后，尤其是近15年以来，以澜湄合作机制、“湄公河—美国合作机制”(43)“湄公河—美国合作机制”包含美国于2009年主导成立的“湄公河下游倡议”(Lower Mekong Initiative)及于2020年升级的“湄公河—美国伙伴关系”(Mekong-U.S. Partnership)。为代表的诸多域内外新兴合作机制在湄公河流域诞生，且这些机制都将“区域水治理”作为其优先领域或重要支柱加以推进，与湄公河委员会展开了竞争。

第一，与域内澜湄合作机制的“全流域性”“全自主性”和“全功能性”竞争。2016年，由中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南成立的澜湄合作机制，将流域内六个国家都列为成员国(44)《澜沧江—湄公河合作》，中国外交部网站，2023年4月，https：//www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lcjmghhz_682662_1/jbqk_682664/，因此该机制在水资源的开发治理、问题磋商、平台构建上具有湄公河委员会所没有的成员优势。而且，该机制由六国自主创建、设计与发展，在机制成立之初便有了“自主性”与“本地性”。此外，澜湄合作机制成立之初就将水资源合作列为五大优先领域之一，此后无论是在“五年行动计划”设计还是澜湄合作领导人会议召开过程中，都将水资源列为重中之重，并在水资源合作平台搭建、水灾害应对、水资源能力建设等全领域发展迅速。因此，在面临与发展迅速的澜湄合作机制竞争时，湄公河委员会欲通过“本地化”，增强自身在区域水治理上的竞争力以及对流域国家的吸引力。

第二，与域外“湄公河—美国合作机制”的“技术性”与“地缘性”竞争。2009年，美国与老挝、泰国、柬埔寨、越南建立“湄公河下游倡议”，意在“重返东南亚”。2012年，美国又将缅甸正式纳入其中(45)张励：《美国“湄公河手牌”几时休》，《世界知识》2019年第17期。。2018年，美国与湄公河国家重新调整“湄公河下游倡议”的议题优先顺序，将水资源列至首位，并签署《2016—2020年湄公河下游倡议总体行动计划》，着重强调正在实施的《湄公河水资源数据倡议》(46)“Joint Statement on the Eleventh Ministerial Meeting of the Lower Mekong Initiative”，U.S. Department of State，August 4，2018，https：//www.state.gov/joint-statement-on-the-eleventh-ministerial-meeting-of-the-lower-mekong-initiative/。2020年，美国将“湄公河下游倡议”升级为“湄公河—美国伙伴关系”，以期不断提升与湄公河国家在水资源等领域的合作关系。同年，美国开通了 “湄公河大坝监测”(Mekong Dam Monitor)系统，次年又着力推动通过《湄公河—美国伙伴行动计划(2021—2023)》(47)“Mekong-U.S. Partnership Plan of Action 2021-2023”，Mekong-U.S. Partnership，2021，https：//mekonguspartnership.org/about/plan-of-action/，November 15，2022.。美国在水资源上的技术优势，以及其带有地缘博弈的水资源合作意图，使湄公河委员会意识到“自主性”的重要，并希望通过“本地化”强化自身在流域水议题上的“中心作用”，减少域外国家在水资源合作中的地缘博弈。

(二)水治理“本地化”的实践

1.战略规划

湄公河委员会启动“本地化”后，相继推出了新的战略规划文件，主要包括 2016年发布的《基于水资源综合管理的湄公河下游流域发展战略(2016—2020)》和《湄公河委员会战略计划(2016—2020)》，以及2021年发布的《基于水资源综合管理的湄公河下游流域发展战略(2021—2030)和湄公河委员会战略计划(2021—2025)》等。值得注意的是，2021年推出的战略规划文件跟以往每五年制定一次的“流域发展战略”不同。这次的战略将在十年的时间框架内实施，并聚焦于湄公河流域的整体发展。此外，湄公河委员会也将以前两个独立的“流域发展战略”和“湄公河委员会战略计划”文件合并为一个文件，进一步强化两者的关联性。

湄公河委员会在《基于水资源综合管理的湄公河下游流域发展战略(2021—2030)和湄公河委员会战略计划(2021—2025)》中，明确了其未来的战略规划方向和五大优先领域。第一，在战略规划方向上，湄公河委员会的作用从以知识获取和共享为主的合作，转为湄公河全流域水资源开发和管理上的全面合作。其试图通过更为积极主动的区域规划，支持和协调流域管理行动，进一步推动澜沧江—湄公河管理的一体化，实现数据和信息获取、处理及共享的现代化等途径，确保这一战略规划目标的实现(48)Mekong River Commission，The Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy for the Lower Mekong Basin 2021-2030 and the MRC Strategic Plan 2021-2025，2021，p.118.。第二，湄公河委员会提出了战略规划的五大优先领域，即维护湄公河流域生态功能；实现流域水资源及相关资源的包容性获取和利用；促进水资源及其相关领域的最优化和可持续化发展；增强抵御气候风险、极端洪灾和旱灾的能力；加强流域各个国家和利益相关方之间的合作(49)Mekong River Commission，The Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy for the Lower Mekong Basin 2021-2030 and the MRC Strategic Plan 2021-2025，2021，pp.129-164.。

2.决策机制

为配合水治理目标的调整与升级，湄公河委员随之启动了决策机制的“本地化”，主要为组织构架的精简重组与重要部门的人事调整。

第一，湄公河委员会对秘书处进行结构重组，并强调其“水外交平台作用”。秘书处作为湄公河委员会的重要运作部门，直接关乎区域水治理的成效。湄公河委员会开启“本地化”后，工作目标更为聚焦于核心职能，而非各类运行项目。因此，它在下放权力给成员国的同时，也开始精简秘书处架构。秘书处由旧有4个部门下的12个项目精简为4个核心职能部门，即行政管理部、企划部、环境管理部和技术支持部(50)“Joint Development Partner Statement，22nd Meeting of the MRC Council，Phnom Penh”，Mekong River Commission，January 13，2016，http：//www.mrcmekong.org/news-and-events/speeches/joint-development-partner-statement-22nd-meeting-of-the-mrc-council/，以服务于湄公河委员会的长期发展目标(如图3和图4所示)。此外，湄公河委员会还开始强调其“作为湄公河流域唯一的水外交平台”作用，以改善全流域合作(51)An Pich Hatda，“MRC Reinforces Knowledge Hub and Water Diplomacy Role for Resilient Mekong Futures”，Mekong River Commission，April 3，2019，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/op-ed/op-ed-mrc-reinforces-knowledge-hub-and-water-diplomacy-role-for-resilient-mekong-futures/。

图3 改革前的湄公河委员会秘书处组织结构

图4 改革后的湄公河委员会秘书处组织结构

第二，湄公河委员会开始任命来自成员国的人选作为秘书处的最高领导者。早在“湄公河下游调查协调委员会”与“湄公河临时委员会”时期，执行代理局的执行代理(Executive Agent)一直由域外国家人员担任，这个传统延续至湄公河委员会成立后。1995—2015年间，湄公河委员会秘书处的首席执行官仍一直由日本、丹麦、英国等域外国家的工作人员担任，而非来自老挝、泰国、柬埔寨、越南等成员国的人选(52)Henriette Litta，Regimes in Southeast Asia：An Analysis of Environmental Cooperation，Berlin：VS Verlag für Sozialwissenschaften，2012，p.173.。2016年，湄公河委员会启动“本地化”后，任命了首位来自湄公河国家的首席执行官——越南的范遵潘(Pham Tuan Phan)。2018年，在范遵潘任期界满后，湄公河委员会延续了既有的“本地化”趋势，来自柬埔寨的安·比奇·哈达(An Pich Hatda)接任2019—2022年首席执行官职位。2022年1月，湄公河委员会又任命了来自老挝的安努拉·迪提空(Anoulak Kittikhoun)作为“本地化”以来的第三任首席执行官(如表1所示)(53)“Second Riparian Chief Executive Officer Assumes Office Today”，Mekong River Commission，January 18，2019，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/second-riparian-chief-executive-officer-assumes-office-today/；“Mekong River Leaders Urge Cooperation，Protection When Meeting New MRC CEO”，Mekong River Commission，March 14，2022，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-14032022/。

表1 湄公河委员会不同时期的执行官员信息

3.资源配置

湄公河委员会开始“本地化”的另一项重要实践是，改变机构组织的资金来源构成，形成以成员国捐款为主体的资源配置体系。1995—2015年间，湄公河委员会资金来源构成的90%以上为由域外国家和国际组织组成的发展伙伴提供，而来自成员国的资金比例长期低于10%。例如，2005年湄公河委员会成员国占当年总资金来源的比例为7.2%，直至2012年依旧维持在7.25%(54)Tuyet L. Cosslett and Patrick D. Cosslett，Water Resources and Food Security in the Vietnam Mekong Delta，New York：Springer，2014.，到2015年也仅仅上升至9.06%(55)MRC Secretariat，Financial Statements and Independent Auditors’ Report Year Ended 31 December 2016，2017，p.13.。

“本地化”进程开启后，湄公河委员会的总目标是要将其资金来源构成逐步转变为由成员国占主体。为实现这一目标，湄公河委员会一方面逐步削减预算和组织内工作人员数量，并出于降低运营成本的考虑，合并柬埔寨金边和老挝万象的湄公河委员会秘书处；另一方面，强调每年成员国的财政捐款需增加10%，并在2030年前将自身彻底转变为自筹资金的机构(56)Luke Hunt，“Mekong River Commission Faces Radical Change：Donors Have Dropped Their Funding，Forcing A Radical Restructuring”，The Diplomat，January 22，2016，http：//thediplomat.com/2016/01/mekong-river-commission-faces-radical-change/。2016年至今，湄公河委员会的资金来源构成已发生重大变化，来自成员国的捐助比例开始突破10%，并迅速增加。2016年就由上一年的9.06%迅速升至17.1%，2017—2021年，来自成员国的捐款占比一路上涨(如表2所示)，并维持在平均30%左右。2022年，湄公河委员会的成员国捐款占比突破至51.96%，首次超过发展伙伴的总和(如图5所示)。

表2 2016—2022年湄公河委员会的资金来源构成 单位：美元

图5 2016—2022年湄公河委员会成员国与发展伙伴的捐款百分比

4.知识生产

自成立以来，湄公河委员会一直将知识生产视为其重要工作内容之一。它历经数十年打造“知识中心”(Knowledge Hub)，并宣称：迄今为止，在湄公河地区内没有其他组织比湄公河委员会拥有更全面、更详细的湄公河流域数据。”(57)“History”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/history/，November 16，2022.在2023年4月召开的第四届湄公河委员会峰会上，四个成员国发布了具有里程碑意义的《万象宣言》。该宣言提出，湄公河委员会要发挥“区域知识中心”的作用，致力于推动全流域战略、程序、准则以及数据和信息的共享，加强互利合作，建设经济繁荣、社会公正、环境友好、具有气候适应能力的湄公河流域(58)Mekong River Commission，Vientiane Declaration：Innovation and Cooperation for a Water Secure and Sustainable Mekong，2023.。

随着“本地化”的开启，湄公河委员会更为聚焦其原有的基础性知识生产、功能性知识生产和应用性知识生产，并主要从六个领域推进：第一，流域内基础性领域的现状研究知识。湄公河委员会围绕农业和灌溉、气候变化、渔业、洪涝和干旱、性别问题、水力发电、航运等领域进行研究，分析其发展现状及影响等，发布相关流域报告和技术论文，为未来流域开发管理提供了重要的基础性知识。第二，多功能的流域监测知识。湄公河委员会为确保水资源开发不会对河流造成不可逆的影响，在全流域推动水文气象、泥沙及排放、水质、生态健康、渔业，以及社会影响检测与脆弱性评估(59)“Monitoring the Health of the Mekong River”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong. org/our-work/functions/basin-monitoring/，November 16，2022.。第三，数据和信息服务系统。该服务系统包含100多年的相关数据、分析、评估和建模，并涵盖水文、沉积物、水质、渔业、生态健康、气候变化、洪水和干旱等领域。多年来，湄公河委员会投入大量资金改进信息服务系统及相关评估、建模和预测工具。升级后的湄公河委员会信息服务系统将加强湄公河委员会作为区域知识中心的作用，使研究人员、从业者和政策制定者能够获取科学数据并了解湄公河流域的当前趋势和关键的水问题(60)“Data and Information Systems and Services”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong. org/our-work/functions/data-and-information-systems-and-services/，November 16，2022.。第四，水资源建模和评估工具箱。湄公河委员会创建了大量水文模型来评估湄公河的物理特征，调查其趋势并量化过度开发的风险。相关的模型和评估被用于《基于水资源综合管理的湄公河下游流域发展战略(2021—2030)和湄公河委员会战略计划(2021—2025)》等重要的区域和国家战略规划政策的设计之中(61)“Modelling and Assessments”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/modelling-and-assessments/，November 16，2022.。第五，流域规划及相应的方法和知识。湄公河委员会的规划实践历史悠久，可追溯至“湄公河下游调查协调委员会”时期。其主要采用“合作和协调模式”，并根据流域不同阶段的发展需求来制定“流域发展战略”。例如，通过此方法，湄公河委员会在最新的《基于水资源综合管理的湄公河下游流域发展战略(2021—2030)和湄公河委员会战略计划(2021—2025)》中，将规划周期从以往的5年变为10年，更加强调整个湄公河流域需要采取的水治理行动。同时，该战略超越了水资源规划，涵盖包括水坝和其他水利基础设施运营的跨境协调。此外，它还整合了与水资源管理相关的可持续发展目标(SDG)，并内化了“性别和脆弱性”方法，以解决交叉不平等和不同层面的脆弱性问题(62)“Basin Planning”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/basin-planning/，November 16，2022.。第六，管理程序知识。2001—2011年间，湄公河委员会先后制定了《数据和信息交流与共享程序》《通知、事先磋商和同意程序》《水资源利用监测程序》《干流流量维护程序》《水质程序》等五套水治理管理程序。前三项程序涉及数据和信息共享、水利基础设施建设、水资源利用监测等方面的知识，后两项程序则为评估水状况标准的知识(63)“MRC Procedures”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/mrc-procedures/，November 16，2022.。这为成员国更好地利用水资源提供了关键性知识，也为域外河流管理提供了重要参考。

三 湄公河委员会的地区合作与国际合作

随着湄公河委员会自主意识的加强与“本地化”进程的推进，其不仅逐渐改变了区域内部的水治理结构，还注重不断增进与不同行为体之间的协商共识，形成新型多边主义(64)魏玲：《新型多边主义：回应时代之问的理论创新》，《中国社会科学报》2022 年2月10日第3版。。具体而言，湄公河委员会在与对话伙伴、域外国家、区域组织的互动过程中转变了合作模式：与东盟的合作由束之高阁到议题内化，与美国的合作从交流互动到伙伴关系，与中国的合作从呼吁加入到机制合作。同时，湄公河委员会的地区与国际合作新模式，对冲大国水博弈的影响，在强化自身区域水治理的“中心地位”方面发挥了积极作用。

(一)与东盟的合作：从束之高阁到议题内化

“本地化”启动前，湄公河委员会虽然与东盟展开了一些水资源的交流与合作，但东盟对水合作的关注与投入有限，且并未真正有效推动。2005年以来，湄公河委员会将东盟秘书处纳为其水治理会议的观察员之一(65)Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，Memorandum of Understanding Between the Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，2010.。2010年3月，湄公河委员会与东盟签订了为期五年的《湄公河委员会秘书处和东盟秘书处谅解备忘录》，并重点围绕以下四个领域展开合作：为柬埔寨、老挝、越南、缅甸(66)缅甸虽然为湄公河委员会对话伙伴，但也被纳入《湄公河委员会秘书处和东盟秘书处谅解备忘录》。等国实施《东盟水资源管理战略行动计划》提供更多援助；为柬老越缅四国举办培训课程和讲习班，提高其在洪灾中的救灾能力和搜救能力；评估气候变化对生物多样性、水资源、洪水、火灾等的影响，并在2012年之前制定相应的减缓计划；增强管理环境污染的能力，包括协调湄公河干流和部分支流的水质与生物监测系统(67)Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，Memorandum of Understanding between the Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，2010.。虽然湄公河委员会与东盟具有水资源合作的意识并有所行动，但由于该时期湄公河委员会内部协调动员能力有限、东盟对湄公河水资源的重视程度不足，以及双方都以经济发展为首要任务的主客观条件限制，使得该时期的合作处于“束之高阁”的状态。

2016年，“本地化”启动后，湄公河委员会与东盟的水资源合作程度与深度也发生了重大变化。2018年，湄公河委员会与东盟签署了合作框架。在此基础上，2021年8月，由湄公河委员会秘书处与东盟秘书处主办召开了首届“东盟—湄公河委员会水安全对话”会议(First ASEAN-MRC Water Security Dialogue)，来自东盟成员国、发展伙伴、地区与国际组织的100多名代表参会。会议提出了与政策、技术、伙伴关系有关的三个主题解决方案，帮助湄公河国家和其他东盟国家共同应对当前面临的水安全挑战。同时，湄公河委员会与东盟认为，要采取渐进的政策和体制改革来促进水资源综合管理(IWRM)，呼吁在水资源规划、污染管理、早期预报和预警以及提高认识等领域加强区域一体化，并强调技术的重要作用，要运用数字化和先进的建模工具(例如人工智能和数字孪生)来建立管理区域水资源数据库。此外，还提出可以寻求与广泛的机构接触，更多地利用公私伙伴关系——与私营部门更深入的接触可以支持东盟各国政府获取新技术，而更强有力的区域合作将促进水资源综合管理专业知识的交流。2023年，湄公河委员会与东盟将召开第二届“东盟—湄公河委员会水安全对话”会议，并将纳入除政策制定者、专家外的更广泛的利益相关者，进行政策讨论(68)“Water Security in the Mekong and ASEAN Key to A Safe and Sustainable Future”，Mekong River Commission，August 24，2021，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-20210824/。总体而言，“本地化”启动后，湄公河委员会开始与东盟在水议题上加强深度合作，双方也更为重视水资源对地区经济发展与安全稳定的作用，并逐步将水资源问题内化为东南亚地区的重要议题。

(二)与美国的合作：从交流互动到伙伴关系

“本地化”启动后，湄公河委员会与美国的水资源合作开始由此前的“交流互动阶段”朝着“伙伴关系阶段”深入发展。与此同时，美国也更加意识到湄公河委员会作为自主性区域性水资源组织的重要性。

“本地化”启动前，湄公河委员会主要与美国主导的“湄公河下游倡议”展开交流合作。在此合作框架下，湄公河委员会和密西西比河委员会(Mississippi River Commission)签署“姐妹河”协议(“Sister-River”Agreement)，寻求建立伙伴关系，改善跨境水资源管理。同时，湄公河委员会发展“预测湄公河”(Forecast Mekong)建模工具也得到美国的支持。该工具可以用于解释和预测气候变化的影响以及湄公河流域可持续发展可能面临的各类挑战。此外，湄公河委员会还获得了来自美国的促进森林和水资源可持续利用项目、保护湄公河流域生物多样性项目，以及安全饮用水项目等(69)“Lower Mekong Initiative”，U.S. Department of State，February 21，2019，https：//www.state.gov/lower-mekong-initiative/.。

“本地化”启动后，湄公河委员会不断加强与美国的合作，并逐渐从交流合作转为更加亲密的伙伴关系。标志性的事件为2021年湄公河委员会加入美国主导的“湄公河之友”(Friends of the Mekong)，以加强与美国的水资源安全合作。同时，在“湄美伙伴关系”框架下，湄公河委员会得到美国陆军工程兵团(US Army Corps of Engineers)的技术支持，与密西西比河委员会多次互访，并不断增强相互间流域规划、灾害管理等方面的相关知识与实践经验的共享。同年，湄公河委员会收到美国国务院捐赠的77.357万美元，用于改进湄公河流域的数据收集和共享，促进基于数据的水资源管理等。值得关注的是，自2002年起，湄公河委员会一共收到美国约480万美元的捐赠(70)“MRC-US Partnership Further Strengthened to Support River Exchanges，Mekong Data Sharing”，Mekong River Commission，December 9，2021，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-09-12-2021/，而此次单笔捐赠金额为近20年捐赠总额的16.12%，更加体现了双方伙伴关系的加深。与此同时，美国也愈加支持湄公河委员会在区域水治理中发挥重要作用。2021年8月，美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)在主持“湄公河—美国伙伴关系”部长级会议与“湄公河部长之友会议”时，强调美国对湄公河地区的重视，支持湄公河委员会在水资源管理和环境保护中发挥重要作用(71)“Secretary Blinken’s Participation in the Mekong-U.S. Partnership Ministers’ Meeting”，U.S. Department of State，August 3，2021，https：//www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-mekong-u-s-partnership-ministers-meeting/；“Secretary Blinken’s Participation in the Friends of the Mekong Ministers’ Meeting”，U.S. Department of State，August 5，2021，https：//www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-friends-of-the-mekong-ministers-meeting/。

(三)与中国的合作：从呼吁加入到机制合作

“本地化”启动前，湄公河委员会呼吁中国加入湄公河委员会(72)卢光盛：《中国加入湄公河委员会，利弊如何》，《世界知识》2012年第8期。，并在部分领域以双边合作为主。1996年，中国成为湄公河委员会的对话伙伴，双方在水文信息共享、不同行为体对话、培训交流、技术支持、推动区域水治理发展等领域展开了不同程度的合作。较为典型的案例是，2002年湄公河委员会与中国签署了谅解备忘录，中国在雨季期间提供云南省两个监测站的每日河流流量和降雨量数据，以改进洪水预报方法(73)张励：《水外交：中国与湄公河国家跨界水资源的合作与冲突》，云南大学博士学位论文，2017年，第58-60页。，该协议于2008年和2019年续签(74)“History”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/history/，November 16，2022.。

“本地化”启动后，湄公河委员会则通过与澜湄合作机制的合作，深化与中国的水合作关系。2016年，湄公河委员会在其官网发表《澜沧江—湄公河合作机制：湄公河委员会欢迎湄公河流域六国的区域合作新举措》一文，表达了对新成立的澜湄合作机制的欢迎(75)Mekong River Commission，“Lancang-Mekong Cooperation：MRC Welcomes the New Initiative for Regional Cooperation by Six Countries in the Mekong River Basin”，Mekong River Commission，March 31，2016，http：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/lancang-mekong-cooperation-mrc-welcomes-the-new-initiative-for-regional-cooperation-by-six-countries-in-the-mekong-river-basin/。2019年，湄公河委员会秘书处又与澜湄水资源合作中心签订合作谅解备忘录，在水资源及相关资源开发与管理的经验分享、数据和信息交流、监测、联合评估、联合研究、知识管理与相关能力建设等方面展开深入合作(76)《澜湄水资源合作中心与湄委会秘书处合作谅解备忘录》，中国水利部网站，2019年12月23日，http：//www.chinawater.com.cn/ztgz/hy/2019lmhy/4/201912/t20191223_742573.html。2020年，湄公河委员会与中国合作进一步发展并签署了新的合作协议。在澜湄合作机制框架下，中国将提供位于湄公河上游的允景洪和曼安两个国际水文站的全年水文信息(77)《水利部正式向湄公河国家提供澜沧江全年水文信息》，中国政府网，2020年11月1日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/01/content_5556467.htm。。2021年，湄公河委员会秘书处与澜湄水资源合作中心召开技术交流视频会，就澜沧江—湄公河流域水文情势、湄公河部分河段河水颜色变化等问题进行沟通，澄清了对中国流域的部分误读信息，并就进一步加强交流合作达成共识(78)《澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处召开技术交流视频会》，中国水利部网站，2021年3月12日，http：//www.mwr.gov.cn/xw/sjzs/202103/t20210312_1509044.html。同时，湄公河委员会开始与中国在技术合作、交换监测和水质数据、防洪管理、水电开发和环境管理等方面分享知识和交流。此外，湄公河委员会秘书处还是澜湄合作机制的“观察员”，并出席澜湄合作水资源联合工作组年会，确保双方共享信息与相互支持。

(四)国际合作与区域水治理

湄公河委员会在“本地化”的基础上采取新兴的地区与国际合作模式，主要基于以下三个方面的考量：

第一，弥补湄公河水治理资金与技术的不足。虽然自2016年起，湄公河委员会“资金本地化”的比例日益提高，并在2022年首次超过50%(如图5所示)，但其和自筹资金机构尚有距离，且短期内的自筹经费也难以支撑机构的正常运行。而湄公河委员会通过深化发展与中国、美国、东盟的水合作关系网络，能获得来自三方的资金支持，使其在维持机构正常运行的基础上，进一步加快“本地化”的发展速度。此外，目前湄公河委员会的技术进步速度短时间内无法追赶水问题日益复杂的程度，而中国、美国乃至部分东盟成员国能为其提供技术支持、人员培训、相关设备等诸多便利，这也是其与三方不断深化合作的重要原因。

第二，对冲大国水博弈带来的地缘政治经济影响。近年来，尤其是2016年以来，以中美为代表的大国水博弈在湄公河地区日益加剧，各国希望借助水议题来增强自身同湄公河国家的关系，确保自身的地缘政治经济影响力。其中，中国采用了“区域化”的方式与湄公河国家发展水合作，而美国则采用了“国际化”的途径(79)Zhang Li，“Regionalization or Internationalization？Different Types of Water Multilateralism by China and the United States in the Mekong Subregion”，Asia Policy，Vol.17，No.2，pp.14-20.。但对于湄公河委员会而言，无论何种方式都有其利弊，且“一边倒”的策略无法使自身获得更好的和平发展环境，更会使水问题“泛安全化”。因此，湄公河委员会通过同时参加中美参与的水合作机制，对冲大国水博弈带来的负面影响，确保自身“本地化”的进程不会中断，并减少水问题在外交、安全、经济等领域所引发的压力。

第三，强化湄公河委员会在区域水治理的“中心地位”。“本地化”启动后，湄公河委员会水治理的“自主性”进一步提高，其欲在对话伙伴、域外国家、区域组织中逐渐突出其在区域水治理上的“老牌地位”与“中心位置”。湄公河委员会通过与中国、美国、东盟的合作，一方面防止自身被三者所推动的新兴合作机制弱化和替代的风险；另一方面，通过与三方合作不断增强自身在水议题上的存在感与话语权，使域内外国家不断加深对湄公河委员会是区域水治理的先行者与推动者的印象，进而确保自身在湄公河区域治理中的主动权与主导权。

结 语

当前，无论是湄公河地区的地缘政治经济局势，抑或在区域水治理上大国博弈的烈度，都处于极为微妙与复杂的时代变革之中。随着水治理“自主性意识”的提高、多元化水开发需求的增强，以及与区域新兴水治理机制竞争的加剧，湄公河委员会在历经50多年的历史演变后，于2016年正式开启了全维度的“本地化”进程。这种新趋势与新动向的出现，将改变和重塑湄公河流域的水秩序。

“本地化”启动后，湄公河委员会确定了多元化的工作目标，制定了有关数据和信息共享、基础设施项目磋商、用水监测、干流流量维护、水体质量等五项开创性的水治理管理程序，重点调整了其“流域发展战略”与“战略计划”；并且，重组秘书处结构，凸显其“水外交平台作用”，任命来自本地的人员作为秘书处的领导者，逐渐形成以成员国捐款为主体的资源配置体系，还注重基础性、功能性与应用性的多元化知识生产。与此同时，湄公河委员会在与对话伙伴、域外国家、区域组织的互动过程中转变了合作模式，其建立的地区与国际合作新模式弥补了自身水治理上的资金与技术不足，在对冲大国水博弈的影响和强化自身在区域水治理的“中心地位”方面发挥了积极作用。

湄公河委员会推动区域水治理机制的“本地化”的案例也深刻反映了当前国际机制面临的三重问题：为什么现有的国际机制需要且可以“本地化”，国际机制与规范的“本地化”价值是什么，如何处理机制“本地化”与“国际化”的关系。第一，从机制需要且可“本地化”的视角来看，随着国际与地区环境的深刻变化，以及本地发展与治理需求的不断提高，二战和冷战后所建立的普适性国际机制难以适合本地的发展要求，西方主导的国际多边体系则面临重构(80)陈志瑞、吴琳：《中国全球伙伴关系构建的多边主义转向》，《外交评论》2023年第4期。。而随着地区内国家的实力提升，其具备了国际机制“本地化”的能力，并希望通过机制“本地化”进一步发挥自己的作用。第二，从国际机制与规范的“本地化”价值来看，湄公河委员会的“本地化”实践，反映出基于西方国际关系理论所建立的国际机制的地区性和局限性。未来，国际机制的改善与设计应该求同存异，具备更多包容性。第三，从处理机制“本地化”与“国际化”的关系来看，未来这两条路径仍将长期并存，但在涉及诸如水资源等自主性问题时，更要秉持开放精神，保持和促进相互间的合作与发展。