整体政府理论视阈下优化营商环境路径研究

■弓顺芳 中共郑州市委党校

一、引言

城市环境包括物质环境、经济环境、社会环境和文化环境，任何一种环境都会引发优势和劣势，即效益或成本，营商环境是影响城市软实力和综合竞争力等综合环境的重要因素，也是我国加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的有效手段。党的二十大报告明确提出“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。2022 年10 月，国务院办公厅先后印发《国务院办公厅关于加快推进“一件事一次办”打造政务服务升级版的指导意见》《关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》，将“一件事一次办”作为当前政务服务改革的主要方向和工作目标，提出以标准化、规范化和便利化改造升级政务服务，以加快转变政府职能、深化“放管服”改革、持续优化营商环境，并明确要求2025 年年底前各地区要针对系统对接、数据共享和标准不一致等问题，实现更大范围、更宽领域、更多服务事项“一件事一次办”，进一步提升市场主体获得感和群众办事满意度。

政府是优化营商环境的主体，“放管服”是政府优化营商环境的核心。以政务服务升级为核心的“放管服”改革，其目的是降低经济发展中的制度性交易成本，即因体制机制问题而导致的经济、时间和机会等各种成本。从发端于2016 年年底浙江省的“最多跑一次”到2019 年湖南省打造的“一件事一次办”政务服务品牌的营造，其本质体现的是由传统计划经济体制下政府管制模式向市场经济条件下现代治理模式的转变，是以数字化倒逼政府职能转变，理顺政府和市场关系、拓宽公共服务数字化应用场景、重塑工作流程的现代化手段和方式。这种政务服务迭代升级是地方优化营商环境的制度性安排，其优劣直接关系到市场主体的盛衰、民生的改善，以及各类资源要素的聚散。因此，研究整体政府视域下优化营商环境，是进一步培育和增强市场主体活力的制度性条件，也是重塑大数据背景下服务型政府治理模式的重要课题。

二、当前我国优化营商环境存在的主要问题

根据世界银行最新发布的宜商环境评价指标，我国在数字化服务、可持续发展等具体维度上依然与前沿指标有一定的差距，市场主体获得感和部分政府工作人员的认识有待进一步提升，持续优化我国营商环境仍然十分迫切。

1.公共服务理念仍待进一步加强

政府责任履行缺位、越位、不到位是影响营商环境的重要原因。当前，以“互联网+政务服务”的数字治理解决“一件事”是当前地方政府政务服务的重点，但在实践操作层面存在线上办理深度不够、成熟度不高、个性化不足等问题，需要跟踪研判、不断提升。同时，营商环境建设政府责任的研究呈现碎片化取向，实践层面上对政府责任不够重视。

2.市场配置资源的决定性作用有待进一步发挥

近年来，国家通过对国有企业和行业内部进行供给侧结构性改革，自然垄断行业的行政性垄断色彩明显下降，但是，受疫情冲击和中小微企业面临较大“融资难、融资贵”问题的影响，不少民营企业陷入“经营困难—盈利减弱—投资减少—更广泛的倒闭和困难”的不良循环。我国市场准入仍然不公平，融资体系、供应链体系存在变相、隐形的障碍，形成“民企歧视”现象。金融市场问题尤为突出，融资渠道不畅、狭窄导致中小微企业“短、小、频、急”的融资需求无法被满足，削弱了企业竞争力。

3.政务服务标准化和规范化程度亟待提升

政府改革存在系统集成度低和边界不清问题，政府出台的政策缺乏稳定性和配套性，导致政策制定上目标靶向不精准，政策执行上条块分割、出现信息孤岛，缺乏政府内部协同创新和联动的黏性机制。例如，某些省市在事项认领、办事指南编制及系统录入、审批和配置等方面的标准不统一，垂直管理部门受限于上级部门规章制度，在联动实施“一件事一次办”上还存在权责界定模糊、边界不清、规章打架等现象，特别是交通安全综合服务平台、医师护士电子化注册系统、食品药品行政许可在线申报系统等并未真正实现信息共享共通。

4.法治体系改革相对滞后

当前，我国营商环境法治化保障存在诸多短板，如法律制度不健全、行政执法不公、趋利现象大量存在、知识产权保护等法规制度欠缺等问题，导致企业主体市场待遇不公，无法形成公平竞争。我国中西部地区与沿海发达省市相比，在涉及贸易自由、金融开放、税收监管、产权保护等创新制度方面缺乏实践案例，政策实施落地情况难以量化追溯，加上信用清单与监管体制的融合深度不足，法治化整体建设亟须完善。

5.区域营商环境建设不平衡不充分

自国务院对北京、上海、重庆等6 个城市开展营商环境创新试点的复制推广以来，各地区积极开启“营商环境5.0 改革”，出台了《河南省优化营商环境创新示范实施方案》、湖北省《关于持续深化一流营商环境建设的若干措施》、《北京市进一步优化营商环境推动和保障管理人在破产程序中依法履职若干措施》等，营商环境改革效果进一步显现，但是东中西部地区差距也更加明显。以中部地区为例，普遍存在科技创新投入强度不够、生态环境保护重视不足、民营经济活跃度不高，以及城乡发展增速放缓等问题。由于缺乏区域统一的营商环境评价指标体系，不能从微观视角细化完善营商环境评价指标，导致部分指标合理性、精确性不足，一些先进地区的制度创新和创新扩散效应未能充分显现。

三、以政务服务改革优化营商环境的治理路径

优化营商环境是一项关系全局，具有紧迫性、先导性和基础性的重要工作。为深化以“一件事一次办”为牵引的政务服务改革，持续优化营商环境，要从强化系统观念，以大数据赋能打造透明高效的“数智”环境、完善公平正义的法治环境、竞争有序的市场环境和互利共赢的国际化营商环境，形成现代化国际化城市文化等方面入手，释放行政改革集成效应。

1.坚持系统观念，构建服务型政府

构建人民满意的服务型政府，以系统观念优化政府职能配置，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一是做好顶层设计。注重改革的系统性、整体性、协同性，从全局着眼、从宏观思考、从长远入手，对标一流，学习借鉴先进地区的经验做法，探索实现跨地区跨部门信息共享的有效方法，初步建立分类清晰、客观全面的评价考核体系，提升公共服务有效供给能力。二是建设高质量发展考核评价体系。科学设置考核指标是建设高质量考核评价体系的先导性、基础性工作，具有很强的指向性和针对性。例如，江浙地区注重以科学设计考核评价体系，优化城市高质量发展，其设计指标注重反映经济结构优化、创新驱动发展、人民生活质量和重大任务落实情况，有利于提升考核评价的细化完善与具体实施。三是强化统筹协调能力。针对政府重点事项设立专项台账，施行政务服务改革周例会、月研判任务交办等制度创新，推进部门沟通常态化、工作清单化、任务具体化、责任属人化，理顺政府部门关系。

2.大数据赋能打造透明高效的“数智”环境

数据是创新动能，是基础设施，是交易标的，是治理规则。“数智”环境是以“现状-研究-决策-执行-评估”闭环方法为指导，针对特定生态环境治理目标，通过信息化手段调配整合各类资源，形成政府治理、环境监管与信息化手段有机融合的综合治理体系。一是以“政务服务集成化”改革为核心，促进大数据整合共享服务。依托国家数据统一共享开放平台，统一数据格式、数据接口，融合各行业各领域数据集，形成各职能部门共享的公共数据交换池，打破条块分割和“数据孤岛”。二是探索建立跨境数据便利化流动机制，建设国际数据港。各地区应充分利用比较优势，加快数字基础设施与传统城市基础设施的融合，开放公共数据，加强同商业、金融部门和社会组织的合作，弥补数字技能鸿沟。三是重视提升数据领导力，使公共服务更加开放创新。例如，伦敦市政厅使用住房数据为小型开发商确定场地，使用人口统计数据来预测不同区域的人口增长趋势，通过建模确定新建学校的位置和规模，依法利用大数据为市场主体“画像”，拓展信用监管在政务服务领域的应用。四是深化商事制度集成化改革。深入实施注册资金认缴制，构建以信用监督为基础的跨区域系统监管、“互联网+”等新型监管机制和政策协同机制，以“全生命周期管理”为目标，建立完善“一件事”多元评价机制。

3.建设公平正义的法治环境和法治政府

法治是最好的营商环境，公正透明的法治化营商环境是企业开展商业活动的前提，是合作共赢和现代契约精神的基石。一是以探索建立跨区域知识产权服务平台为突破口，营造诚实守信的信用环境。建立服务于科技成果转移转化的跨区域知识产权服务平台，为企业提供“准入—运营—破产”关键环节的咨询、评估、交易、信息和代理等全链条服务，开展跨区域知识产权价值服务体系建设。二是不断推进相关法律制度的“立改废修”。推进要素市场化改革、优化营商环境、规范市场运行，是党中央、国务院部署的重要改革任务，要求严格执行公平竞争审查制度，全面清理取消限制各类市场主体参与市场竞争的规定，防止地方保护或行业垄断，禁止设置注册登记、设立分支机构（办事处）、资质验证、投标（竞买）许可、强制担保、强制要求在当地投资、人员业绩考核等没有法律法规依据的限制性条件。例如，四川省住房和城乡建设厅出台相关法规，全面落实招标人主体责任，明确规定了28 种行为属于限制、排斥潜在投标人或者投标人的典型情形，在规范市场资格认定上提供了示范作用。三是创新法治和信用体系建设，实行信用信息分类开放机制。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等社会信用综合体系建设，建设国际商事仲裁中心、互联网法院、知识产权和破产法庭，开启网络案件审理全新模式，使信用成为法治化营商环境的标杆。

4.建设竞争有序的市场环境

市场经济的本质是规则经济。政府要尊重市场规律，做到“有为政府”。一是破除资源要素制约，提升市场化水平。“十四五”时期地方政府要大幅放宽服务业准入限制，实行统一的市场准入制度，保证各类市场主体依法平等进入市场开放领域，推动垄断服务行业逐步向民营经济开放，激发市场活力和内在动力，同时压减政府一般性支出，优化税务服务，减轻企业负担。二是对标国际一流，探索实施土地、金融、人才、技术和数据等要素配置的突破性政策。推进“标准地”供地方式和工业用地出让模式，通过构建“读地云”，实行工业用地“云上供地”“拿地即开工”，提高土地管理效能。三是搭建要素融合场景。加强顶层设计，布局全域应用场景，加快形成与国际接轨的投资贸易服务体系，营造有利于知识流通和产业技术创新的制度环境。四是整合信用系统与金融信贷系统，推进多元化投融资体系发展。探索贯穿企业知识产权价值实现企业全生命周期的“投资基金—质押融资—风险补偿—许可转化—证券化”知识产权金融服务全链条，设立知识产权证券化项目专项资金池。创新中小微企业的金融服务机制，构建综合融资担保服务平台，缓解企业融资难题。

5.建设互利共赢的国际化营商环境

对标国际宜商环境评价框架，以构建完善现代化国际化营商环境为抓手，从注重扩容增量转化为筑牢市场主体根基，从注重强化存量转化为激发内生动力与保障，激发多元主体的共生协同，深入推进营商环境国际化。一是建立完善国际营商规则，以更加开放、积极的态度融入国家重大战略。以区域城市群、经济圈一体化的发展打破行政区域对资源要素配置的限制，建立更大范围更为统一的市场环境，降低内部资源要素流动的制度性成本。二是增强国际交流合作。对外交流“走出去”，主动与“一带一路”沿线国家和世界发达国家交流合作，强化国际交流合作，推动互高商品展览。三是建立国际化征信系统。对标国际，构建符合国际化营商规则和标准的征信系统，积极培育建设现代契约精神和社会诚信体系。综合运用大数据、5G技术、云计算、物联网等现代信息技术，打通国内外经济运行、市场监管、社会治理、公共服务、生态监测等跨区域政府职能，实现政务服务标准化。四是开展国际化社区示范创建，细化国际公共服务质量，提高城市国际吸引力。对接国际化市场规则，国内外先进水平，完善推进营商环境国际化有效机制，健全与国际接轨的“高精尖缺”人才认定标准、知识产权保护、贸易仲裁和金融服务等公共服务体系，建立具有国际竞争力的引才用才留才制度。打造一批具备国际化水准的文化、教育、医疗、美食等生活服务设施，完善涉外教育服务体系，推进医疗国际化服务，拓展入境旅游多元化营销宣传渠道。

四、结语

优化营商环境的过程即公共治理过程，是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，既包括资本、劳动力、土地、技术、数据等市场资源要素，又包括经济、社会、文化、生态环境等综合因素；既包括对要素的吸引力、流动效率和利用力，也包括市场辐射力和创新能力。我们要以系统观念和“整体政府”理念为引领，以公众和市场主体诉求为导向，重塑政府流程，明晰职责边界，以增强政府效能，提升区域营商环境质量。