海河独流减河永定新河河口法治建设研究

王 超，姚晓雯

（1.水利部海河水利委员会，天津 300170；2.华北水利水电工程集团有限公司，天津 300170）

大河之治，始于河口。海河流域有3 个重要的入海河口，分别是独流减河、海河干流和永定新河入海河口（以下简称三河口），均位于天津滨海新区，自南向北依次分布，主要职能是承泄海河南系大清河、天津城区涝水和北系永定河、潮白河、北运河和蓟运河的洪水。为了加强流域水法治建设，提升水资源保护水平，海河流域第一部流域性水利法规——《海河独流减河永定新河河口管理办法》（以下简称《办法》）于2009年颁布实施[1]。党的二十大以来，党和国家对法治工作提出新要求，首次专章论述、专门部署，明确了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的新要求。为在法治轨道上深入推动新阶段水利高质量发展，水利部及各流域管理机构就强化水利体制机制法治管理工作作出系统的安排部署[2]。本文将对《办法》的制定背景、意义、主要内容以及颁布后实际成效、现存问题等进行深入分析，并围绕贯彻落实水利法治建设、确保海河流域防洪安全以及三河口区域经济社会发展，研究新时代下河口管理法治建设如何不断向纵深发展。

1 《办法》制定背景及意义

作为海河流域重要的入海口，三河口是海河流域河口治理的重要一环。在《办法》颁布实施前，三河口管理主要经历了3 个阶段。《办法》的施行对海河流域治理具有里程碑意义[3]。

1.1 三河口管理被动防洪阶段

自古海河多水患。最初海河流域河口系统基本处于自然演变状态，受黄河水系影响，流路改道迁徙频繁。从元代起，出于漕运、防洪之需，对海河流域河流进行了多次不同规模的治理，筑堤、修建水坝、疏浚减河等治理工程多侧重于局部治理，在发挥局部效应的同时，河流淤决改道现象时有发生，治理成效不明显，防洪安全仍处于被动状态。海河流域水患频发的历史教训，也使河口治理成为海河流域千年以来的课题。

1.2 三河口管理除害兴利阶段

1963年毛泽东主席发出了“一定要根治海河”的伟大号召，海河流域掀起了大规模治理的新高潮，形成了海河流域“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的防洪工作格局，从“被动防御”过渡到“除害兴利”阶段。20世纪70年代末，由于流域持续发生旱灾，海河入海水量急剧下降，河口泥沙增多，河口行洪排涝及纳潮量急剧下降，严重影响了海河中下游尤其是天津市的防洪安全。此后，海河流域从防洪治理逐渐过渡到了兼顾水安全、水环境、水生态等多方面的综合治理。1980年，水利部海河水利委员会（以下简称海委）成立后，在海委的指导下海河下游管理局（以下简称海河下游局）和天津市水务局严格履行河口管理职责，对河口进行了全面的整治与保护。同期，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》等一系列法律规章相继颁布，进一步推动了河口地区的规范化治理和保护。

随着天津滨海新区沿海地区的开发开放，位于核心区域的三河口在河口治理方面的不足逐渐显现，职责职能、管理体制、综合规划、治理保护等方面不够完善影响着河口区域经济社会的可持续发展，因此迫切需要制定有针对性的法规和执法依据。

1.3 三河口管理法治建设探索阶段

为了保障三河口的行洪、排涝、纳潮等作用，1990年海委开始制定三河口综合整治规划，并与天津市水行政主管部门共同开展三河口的防洪清淤工作。2001年，水利部批复了《海河流域海河口、永定新河口、独流减河口综合整治规划报告》（以下简称《规划》），并组织实施。《规划》的颁布实施，对三河口的治理与开发有着重要的指导意义。随着经济社会的快速发展，区域建设规划不断调整，使《规划》所制定的河口规划治导线与现状不符，需要重新划定三河口的规划治导线，但仅靠制订与实施综合整治规划，很难得到根本性解决。2002年，国务院办公厅转发《关于加强海河流域近期防洪建设的若干意见》，提出依法加强河口的管理，研究编制河口管理办法等相关法律法规。2005年，正式启动三河口管理办法的制订工作，并于2009年5月13日公布、2009年7月1日起施行。

1.4 全面深刻理解《办法》的重要意义

《办法》的实施，为三河口的治理、开发和保护提供了强有力的法律保障，确保了三河口地区防洪安全。同时，随着天津滨海新区的快速发展，对水资源的需求越来越大，水资源的保护和管理也越来越重要[4]。《办法》的实施，一方面推进河口项目建设有序开展，另一方面结合旅游业的发展，因地制宜地塑造水景观，促进了河口的文旅产业融合与发展，推动了海河流域特别是天津滨海新区经济社会的可持续发展。《办法》实施后，三河口管理开始进入法制化轨道，逐渐向着科学化、规范化、法治化迈进。

2 《办法》主要内容及实际成效

《办法》是围绕贯彻《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》确立的入海河口管理法律法规制度，系统总结了超过20 a 三河口治理管理的经验，涵盖了管理主体、管理边界与内容、管理程序3 个方面内容，科学回答了“三河口怎么管、谁来管和如何管理”的问题，推动三河口地区水行政管理工作迈向规范化、法治化、正规化的道路。随着城市化进程不断加快，负责三河口管理的水利机构积极落实《办法》相关规定，不断创新管理手段，取得了显著的成效。

2.1 《办法》明确了管理主体和边界相关内容

《办法》明确了各级政府及相关部门在三河口管理中的职责与分工。理顺了河口管理体制，从立法上确立了海委在三河口治理、开发和保护中的统一监督管理地位。具体划定了三河口的管理边界，并将排泥场和河口疏浚工作场地纳入了管理范围，既从根本上解决了长期存在的河口与海洋、河口与河道管理边界不清的问题，也为今后加强河口清淤和排泥场管理提供了法律依据。

2.2 《办法》规范了具体管理程序

《办法》规定了流域水资源保护、利用、治理等方面的具体措施。突出了三河口综合整治规划的法律地位，明确了三河口综合整治规划与其他行业专业规划的地位和关系。规定了河口建设项目的审批权限，明确了海委和地方水行政主管部门在海河河口和独流减河河口、永定新河河口新建、扩建、改建涉河建设项目以及其他涉河建设项目审批上的权限。制定了违法处置措施和行政责任追究制度以及河口治理工程投资长效机制。

2.3 创新联合执法机制，提升治理效能

三河口区域内的各级水行政管理机构通过创新联合执法机制和提升水行政执法自身能力，不断强化治理效能。2018年，天津海洋局大港海洋管理处、海河下游局河口管理处、海河下游局独流减河防潮闸管理处、马棚口边防派出所、南港工业区边防派出所、天津海事公安局第三派出所6 家执法单位，签订《独流减河河口区域管理联合执法合作备忘录》，此后多部门多次联合执法，打击所辖区域违法行为，取得了显著成效，“四乱”问题实现清理整治，河口行洪纳潮能力得到有效改善；2020年，海河下游局河口管理处、海河防潮闸管理处、大沽口海事局、南疆海事局共4家单位在大沽口海事局签订《战略合作框架协议》，进行海上联合巡查，加强联合执法协作，河口秩序维护持续向好[5]。2023年，海河下游局河口管理处、海河防潮闸管理处、独流减河防潮闸管理处与天津市滨海新区人民检察院共同签订了《检察公益诉讼与水行政执法协作机制框架协议》，拟在会商研判、专项行动、线索移送、调查取证、案情通报等方面，不断强化协同共治，提高信息共享和技术协作水平。

2.4 规范涉河项目管理，保障防洪安全

在滨海新区加快建设的同时，跨河口建设公路、铁路桥梁，输油、输气、通信光缆管道和码头、航运船闸建设，航道疏浚等各类基础设施配套和资源开发活动的规模与强度越来越大。海委坚决贯彻落实《办法》相关规定，各级管理单位坚持依法行政，加大力度，在涉河建设项目管理方面严格审查程序，明确管理责任，河道内建设项目管理秩序明显好转，违法建设行为逐年减少，确保了防洪工程的完整和安全运行。

3 三河口管理的现存问题

尽管《办法》发布以来已取得一系列成效，但随着河口地区开发建设速度的加快和建设项目的增多以及面对新时代新要求，目前在河口管理方面存在以下3个问题。

3.1 管理机制不健全

目前，三河口处于防洪减灾、环境生态保护、资源开发等各方面高度融合区域，水利、海洋、国土、环境、交通等多部门间关系协调困难，存在管理权限互相交叉、管理范围划定不清、行政审批项目重复设置等问题，一定程度上影响河口区域高质量发展大局。以联合执法工作机制为例，其存在着工作机制临时性、组织结构较松散等问题，同时缺少涉及联合执法的法律法规支撑。

3.2 执法力量薄弱

三河口地区涉及河、海、陆，地域广、水系多，水利工程类型多样，传统执法手段难以适应三河口地区生态保护与高质量发展对专业化、精细化和智能化的要求。水行政执法力量整体上缺乏必要的装备，执法过程中的人身安全保障不足；人员力量分散不足且多数属于兼职人员，对水法规的掌握和执法的流程规范学习不足；由于没有强制执行权，一定程度上影响了执法的实际成效，在实际的水行政监察工作中容易陷入执法困局。

3.3 河口建设项目存在不利影响

《办法》实施以来，虽然河道内建设项目管理秩序明显好转，违法建设逐年减少，但建设项目对河口的影响依然不容忽视，包括桥梁工程对河口行洪功能的影响，码头工程中建筑物阻水、挑流和局部流态改变对河道行洪、堤防及其他防洪工程安全的影响，管道工程对行洪安全、河床河势的影响[6]。

4 推进河口管理法治化的建议

党的二十大报告明确要求，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家各方面工作法治化。聚焦新时代海河流域治水事业，要坚持三河口法治管理的做法，强化流域内各河口的管理工作，推动流域河口治理高质量发展。

4.1 加快完善法律法规体系

推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性是党的二十大对法治建设的战略部署[7]。要聚焦以人为本，以“时时放心不下”的责任感开展工作。要把握科学防洪减灾、生态保护和经济社会发展的协调性，明确河口管理的核心重点，及时修订水法等基础性法律法规，加快完善河口管理办法等配套法规和制度，建立一整套系统完备、科学规范、运行有效的水法律法规体系。

4.2 推进跨界合作与协同治理的协作机制

随着海河流域生态保护向纵深发展，跨界合作与协同治理的协作机制已成为必然趋势。要坚持开拓创新，抛弃传统的、过时的体制机制，积极借鉴国外的先进管理思想，持续强化水行政执法跨区域联动和跨部门联合执法等体制机制建设，完善水行政执法制度体系[8]。要借力“河长制”平台，深入推进“清四乱”常态化、规范化。要建强水行政执法的管理和执法队伍，确保河口法律法规落实落地。要加大重点领域执法力度，特别是河口“四乱”问题，要规范文明执法，增强执法效能，对各种违法行为快速查处，推进水行政执法统一化、权威化、规范化。

4.3 强化科技赋能，推进数字孪生河口法治建设

河口的治理管理要强化科技赋能，坚持实事求是，尊重、顺应、利用河口经济运行规律和自然演变规律等客观规律，加快推进技术手段服务河口治理项目建设，针对河口地区的特殊性，进行河口演变及稳定性分析、洪潮特性分析、模型模拟计算等。以天津市永定新河口的综合整治修复工程为例，要分析人工海岸生态系统和景观的构建过程，进而为河口的生态修复工程提供科学指导。要加快推进河口法治管理的数字化，将数字孪生河口建设融入数字孪生流域建设和数字孪生河流建设中，为河口治理与管理提供智慧化的决策运用系统，着力构建数字化、网络化、智能化的数字孪生河口法治系统，努力实现新时代河口管理的法治化转变，全力打造“海晏河清”的智慧法治河口。