县域灌区农业水价综合改革实施方案编制思考

李晓军，丁志宏，吕瑞宁

（1.中水东北勘测设计研究有限责任公司水利水电规划处，吉林 长春 130021；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司规划发展研究院，天津 300222；3.涉县水利局青塔水库灌区管理处，河北 涉县 056499）

涉县地处河北省西南部、邯郸市西部，面积1489 km2，地处晋冀豫三省交界处，地势自西北向东南缓慢倾斜，北部、西部为中山区，东南部为低山区、漳河谷地，中部为黄土盆（岗）地，县域多年平均降水量578.7 mm，多年平均地表水资源量1.8937亿m3，属于大陆性半干旱季风气候区[1]。

1 基本情况

1.1 灌区历史

青塔水库灌区位于河北省邯郸市涉县东北部，覆盖涉县木井乡、西戌镇、偏店乡、龙虎乡4 个乡镇41 个村庄，于1970年8 月开工建设，1976年通水试用，1980年竣工并投入运行。灌区自引水灌溉以来，在农业灌溉及人畜引水等方面发挥了巨大的作用。但由于受过去客观条件的制约，灌区设施建设标准低，施工质量差，加上年久失修，渠道渗漏非常严重，灌溉水利用系数仅为0.35，灌溉效益逐年下降，严重制约着青塔灌区的可持续发展。经过近几年的续建配套与节水改造工程建设，防渗段渠系水利用系数可达到0.9，节水效果十分明显，但由于每年投入资金较少，对于灌区设施严重老化问题改善甚微。灌区现状设计灌溉面积0.21 万hm2，有效灌溉面积0.10万hm2。

1.2 工程概况

青塔水库灌区地处深山区，地下水埋深多在200～400 m，开采不易且使用费用较高，可利用的水源主要是青塔水库。水库地处海河流域子牙河系南洺河上游[2]，控制流域面积76 km2，总库容1350 万m3，兴利库容1056 万m3，是一座以防洪、灌溉为主的中型水库，也是海河流域海拔最高的中型水库。水库防洪标准为50 a 一遇洪水设计，500 a 一遇洪水校核。大坝为浆砌石单曲拱坝，最大坝高61.6 m，坝顶高程727.6 m，坝顶长度157 m[3]。水库年均蓄水量608.9万m3。

青塔水库灌区有总干渠1 条，首起青塔水库，尾止尖饼窑八十亩脑，全长38 km，断面型式为浆砌块石矩型；分干渠2 条，共长19.5 km，其中西马分干长10 km、偏龙分干长9.5 km；支渠17条，总长164.5 km。干渠主要建筑物有渡槽17 座，其中U 形薄壳渡槽3座、其余为石拱渡槽，隧洞17处，倒虹吸1处，泄洪口12处，防洪桥27座，路桥61座，涵洞12处，放水口62处，跌水1处。分干渠有渡槽2座，闸门7座，防洪桥1座，路桥40座，涵洞4处，放水口59处，跌水4处。

依托近期实施的青塔水库灌区续建配套及节水改造项目，灌区设置自动化量水设施共计5套，其中干渠量水设施3 套，负责总干渠各段的水量平衡或各干渠的水量调度，为各管理处的供水计量点（配水点）；分干渠量水设施2 套，负责干渠各段的水量平衡或分干渠的水量调度，是管理处内部各灌溉站的供水计量点（配水点）。其中，干渠测站设置在渠首、西马分干渠进口上游处及偏龙分干渠进口上游处，分干渠测站设置在西马分干渠进口处及偏龙分干渠进口处。

1.3 社会经济

涉县行政区域土地面积1509 km2，辖17个乡镇308 个村民委员会。2019年末总人口43 万人，其中农业人口37.35 万人、非农业人口5.65 万人。根据《2019年河北省经济统计年鉴》，该县全年谷物播种面积1.65 万hm2，其中夏粮播种面积0.50 万hm2。全年谷物总产量70513 t，较上年增加11770 t，增长20.0%；其中，夏粮产量20238 t，较上年减产6738 t，下降25.0%。全县城镇居民人均可支配收入18678元，增长9.4%；城镇居民人均生活消费支出13110元；农村居民人均可支配收入12087 元，增长9.2%；农村居民人均生活消费支出10357元。

青塔水库灌区覆盖涉县木井乡、西戌镇、偏店乡、龙虎乡4 个乡镇41 个村庄，2019年人口7.8 万人，以种植业为主，兼有经济作物，作物种植比例为夏玉米占45%、春玉米占25%、经济作物占30%，复种指数1.00。夏玉米常年种植面积0.17万hm2，平均亩产245 kg，总产0.62 万t；春玉米常年种植面积0.09万hm2，平均亩产293 kg，总产0.41万t。

1.4 现状问题

（1）水费征收难度大。用水户接受水价的提高需要一定的时间。粮食种植周期长、自然灾害多、收种条件差、价格低而不稳，水价的提高意味着灌溉用水户灌溉同样的水量需要付出更多的现金成本，用水户需要通过节约或者其他方式找到能够替代水价成本的来源，才能从心理上接受水价的提高并缴费。

2008年至今，近14 a 灌区未征收水费，若实行计量收费，可能会影响用水户使用地表水的积极性，或者收费无法保证。

（2）合理的农业水价形成机制尚未建立。目前，青塔水库灌区实行免收农业用水水费的惠民政策，主要依靠财政补贴，但资金额度距离达到灌区正常运行成本存在较大差距，水价“市场化”和杠杆调节的作用没有得到发挥，农业水价形成机制有待健全。

（3）农田水利设施运行管护不到位。青塔水库灌区工程点多线长面广，存在日常管护不到位、重建轻管等现象；灌区支斗渠工程配套不完善，自动化控制设施、量水设施普遍匮乏，造成运行管理不便，灌区信息化水平不高，对农业水价综合改革实施的支撑力度不足。

（4）农业节水激励机制尚不健全。青塔水库灌区现状量水设施极不完善，水资源尚未确权，加之用水计量不计价，农业节水技术和资金投入不足，农民节水的内生动力不足、节水积极性较低，未实行节水优惠政策，缺乏有力的农业节水奖励机制。

2 目的意义

我国是一个农业大国，人多、地少、水资源短缺，降水时空分布不均，水土资源地域不匹配，特殊的自然地理条件和经济社会结构决定了我国农业生产必须高度依赖灌溉[4]。农业灌溉是用水大户，占全国现状总用水量的54.9%，用水效率总体不高，与发达国家的农业节水水平还有一定差距，节水潜力仍然很大。

党和国家历来高度重视农业节水工作。2014年3 月，习近平总书记发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，将水安全保障上升为国家战略。2016年1 月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号），提出用10 a 左右时间完成全国农业水价综合改革任务。2017年，中央1 号文件提出要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，全面推进农业水价综合改革，落实地方政府主体责任，加快建立合理水价形成机制和节水激励机制。

为积极践行习近平总书记提出的新时期治水思路，认真落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号），国家发改委、财政部、水利部、农业农村部四部委连续在2017、2018、2019、2020、2021年联合发文部署开展农业水价综合改革实施任务。推进农业水价综合改革已列入国家“十四五”规划纲要以及京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略有关文件。

推进农业水价综合改革，是落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的必然要求，是促进水资源优化配置、推动节水农业高质量发展的重要途径[5]，是利用价格杠杆促进绿色发展、提升农业用水效率、降低农业用水总量和强度的实践抓手，有助于优化调整农业种植结构、推动农业供给侧结构性改革，有利于保障国家水安全、粮食安全。

2021年3月，河北省水利厅印发《关于扎实推进地表水灌区农业水价综合改革工作的通知》，部署安排全省地表水灌区农业水价综合改革工作。

本次实施方案的编制将坚持目标导向和问题导向相结合，统筹推进农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制4 项机制协同落地，推动农业用水方式由粗放向节约集约转变，提高水资源承载能力，为涉县经济社会高质量发展提供有力支撑。

3 工作思路

3.1 指导思想

全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照“四个全面”战略布局要求，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕保障国家粮食安全和水安全，落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，政府和市场协同发力，以计量手段现代化为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，提高农业用水效率，促进农业节水。

3.2 基本原则

坚持“两手发力”。市场手段与政府导向相结合，提高价格与精准补贴并行，通过提高供水价格，深化水是宝贵资源的认识，促进灌区农业结构调整和农业灌溉节水。

坚持“系统治理”。灌区农业水价改革是一项系统工程。灌区输配水工程是水价改革载体，计量是收费依据，服务组织是收费保证，灌区农业水价综合改革需要灌溉服务组织、输配水工程、灌区计量收费现代化设施建设同步推进、协调进行。

坚持因地制宜。根据灌区水资源状况、经济社会发展水平、农田水利工程条件，用水户经济承受能力、心理接受能力合理选择农业水价综合改革模式。

坚持积极稳妥。正确处理灌区当前的经济效益和长远的社会效益、水价改革的深度和用水户稳定缴费的接受程度的关系，用好水价杠杆的调节作用，发挥财政补贴的平衡作用，积极探索可操作、可持续的水价改革方法，以稳定为主，分步实施，逐步到位。

3.3 任务目标

（1）分析农业生产成本收益及水价最大承受能力，在农民可承受的前提下，把握好水价调整的时机，积极稳妥做好水价调整工作，建立合理反映供水成本的水价形成机制，2024年达到物价局监审的灌区计量水价。

（2）多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金，加大改革支持力度，进一步完善奖补机制设计，采取“一提一补”的方式，在合理调整水价的同时，对定额内用水提价部分向用水主体发放补贴，并对节水的部分以资金奖励、节水设施购置奖补等多种形式给予奖励，调动农民节水积极性，建立有利于促进节水的精准补贴和奖励机制。

（3）规范用水户协会建设，创新工程设施管护模式，压实管护责任、降低管护成本、提升管护水平，建立有效的工程管护机制。

（4）建立以用水计量为主的用水管理机制，促进灌区良性运行。以建立健全供水计量体系建设为基础，进一步合理细化计量单元，探索以互联网、远程传输、电子计量、收费交费一体化的水价改革管理平台，为按水量计收水费创造条件。

4 实施过程和步骤

4.1 实施过程

（1）编制并审批实施方案。编制青塔水库灌区农业水价综合改革实施方案，通过邯郸市水利局技术审查，由县政府批复实施方案。

（2）开展农业水价成本监审。配合县物价局进行青塔水库灌区农业水价成本监审，核定人员经费和工程维养经费，确定农业水价，并提请县政府审批。

（3）开展农业水权分配。基于青塔水库灌区现有的取水许可水量和有效灌溉面积，参照《河北省农业水权交易办法》的规定，将灌区可用地表水灌溉水量分配到以家庭为单位的农户，颁发农业用水权证书。

（4）健全工程管护机制。优化提升农民用水户协会，按照干支渠、群管工程，分别健全工程管护机制，探索实施群管工程的“物业化”管理模式。

（5）安装计量设施。按照计量设施安装计划，购置设备设施并安装调试，购置管理系统平台软件，具备使用条件。

（6）调整农业水价。基于县政府审批的农业水价，按照调价计划分期调整水价。

（7）优化提升效果。调研实施效果，征求相关部门和用水户意见建议，总结改革成效，梳理问题和不足，提出优化提升措施。

（8）评估验收。接受河北省水利厅、邯郸市水利局等上级水行政主管部门对青塔水库灌区农业水价综合改革工作的评估验收。

4.2 实施步骤

4.2.1 改革动员

（1）县水利局召开由灌区范围内主要行政负责人参加的动员会，重点讲解灌区农业水价综合改革的意义、改革政策和改革模式，特别是对群众关心的“一提”和“一补”的内容意义讲清楚，让负责人理解水价改革的内容，支持水价改革的工作，保证水价改革工作顺利进行。

（2）发布实施农业水价改革公告。县政府发布灌区水价改革公告，公告要张贴到灌区范围内所有乡村，内容应包括农业水价改革意义和模式、提高水价意义、财政补贴标准、保障措施和实施步骤等。

4.2.2 基数统计

青塔水库灌区灌溉范围内有关的基础数据是水价改革的基础信息，也是信息化建设的基础资料，包括灌溉耕地面积（地块尺寸）、种植结构（作物种类），户主姓名、银行卡号，所在斗渠、计量方式、灌溉方式等内容。灌区管理处组织管辖范围内村级用水服务组织对用水户耕地面积及其控制范围内的水计量设施底数等进行统计造册，核实无异议后存档；并登记户主银行卡号，用于发放补贴。

4.2.3 水费征缴

水量水费一体化平台建设完成后，由灌区管理处通过用水计量收费管理平台，对用水户水量及水费进行统计汇总。没有开通水量水费一体化平台的乡村，用水户协会按照原来的收费计量方式进行。

实施斗口计量，按量计收水费，计量水费按照本方案水价标准收取。基本水费由用水户协会向农户收费，水量水费一体化平台覆盖的乡村鼓励实行网上缴费。

4.2.4 补贴资金发放

在当次灌溉结束后，用水户协会及时统计汇总当次灌溉耕地面积、用水量和缴费凭证，用水户签字公示7 d 无异议后，向灌区管理处提出申请；灌区管理处收到申请后，统计计算补贴标准和用水户补贴资金，在各村公示7 d 无意见后，于每年8 月底前将各用水户补贴资金拨付用水户账号。冬灌补贴资金下年度结算。

5 结语

涉县青塔水库灌区是典型的以山区水库为灌溉水源的山丘区中型灌区，通过实施农业水价综合改革措施，结合续建配套与节水改造工程的进一步实施，可健全灌溉水价形成机制和有关奖补机制，逐步将农业灌溉水价提高到运行成本水价，弥补灌区维修养护经费不足，可提高灌区水量监测计量现代化水平、促进灌溉用水户节水意识提升、提高农业水资源利用效率，实现灌区灌溉效率、效益双提升。