跨省流域生态补偿制度研究

唐 正

（河海大学法学院，江苏 南京 210098）

在生态文明建设的新时期，生态保护已成为全社会重要的共识。我国流域生态保护区域覆盖面广，水生态的保护与修复需考虑水资源周边的森林、土壤等生态环境要素，因此，流域生态保护是一个综合性较强的工程。跨省流域生态补偿在生态保护的过程中，既保障了生态领域公共产品的供给，又为流域内各省份的生态保护与经济发展提供了有效的手段。

我国的流域生态保护补偿可以依照行政区域划分成省内和跨省流域生态补偿两种模式，其中，跨省流域生态补偿远不及省内流域生态补偿完善。这是因为在区域治理中往往以行政区域为单位，地方政府具有强烈的边界意识，而河流这种具有整体性的自然资源被人为地划分在不同的行政地区，接受不同地域的管辖，导致原本统一的“流域利益”被不同的行政区域分割成了不同的“地方利益”（郭少青,2013），上游地区的发展往往较下游地区落后，在地区之间的利益博弈之中难以对等（徐键,2012），造成了自然界与人类治理区域之间矛盾。

目前，跨省流域生态补偿制度建设仍处于初级阶段，立法碎片化、政府补偿动力不足等问题依旧明显，横向补偿机制建设、补偿市场功能等方面还存在许多空白。本文分析了目前跨省流域生态补偿存在的问题，结合全国范围内的跨省流域生态补偿案例、水资源管理制度及生态保护法律等方面，提出针对跨省流域生态补偿问题的建议和政策措施，以期为相关政策制定和落实提供借鉴和参考，推进我国流域生态保护与建设实现可持续发展。

1 跨省流域生态补偿制度面临的问题

1.1 跨省流域生态补偿立法碎片化

在跨省流域生态补偿方面，相关规范制度多为自上而下的规范性文件，例如《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》等，此类规范性文件一方面效力等级不如法律、行政法规，另一方面也容易产生上下级政府的委托代理关系异化以及执行政策的碎片化等问题。

此外，我国有关流域生态补偿的立法较为分散，还未形成体系，主要分布在水环境、水资源以及水生态等不同领域（汪永福等,2021），“碎片化”特征明显，也使水生态补偿制度没有一份独立、完整的参照文件。现行的流域补偿立法一般属于地方性立法，如《云南省自然资源厅关于长江上游云南洒渔河流域生态补偿示范项目建设用地预审意见》《江西省人民政府关于印发江西省流域生态补偿办法的通知》等，效力仅及于行政边界之内，对于边界范围外的事务难以产生效力，导致原本需统筹安排的流域生态补偿事项被行政区域所分割（李冰强,2020）。

1.2 府际行政协议效力较弱

除《环境保护法》等中央性立法以及地方出台的相关规范性文件外，跨省流域生态补偿也会通过府际行政协议的方式进行。府际行政协议可有效解决在流域生态补偿法律文件缺失时，流域所涉及省份之间如何规范流域补偿的问题，不仅是区域政府间开展合作的法律机制，也是各级各类没有隶属关系的行政机关之间开展合作的法律机制（叶必丰,2006）。实践中省级政府之间因环保问题签订行政协议的情形非常常见，例如《2016-2020 年粤港环保合作协议》《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》等。但府际行政协议的弊端也非常明显，表现在以下几个方面。

1）流域生态补偿的府际协议呈现“项目化”的特点，通常具有时效性，一般为3 年，当协议到期后流域生态补偿也随之结束。相较于长期持续的流域生态治理与补偿工程，府际协议不够稳定，时间较短。

2）府际协议的约束力不足。府际协议在法律上的规定较少，缺乏强制性条款，争议解决机制仍存在大片空白。由于补偿金额、补偿标准和执行程序并无具体的规定，各省级政府能够选择性地参与协议或者将自身利益放在首位，无视协议的约束力，若一方违约，合作便成了一纸空文，不仅要付出大量成本重新协议或解决争议，还有可能导致流域生态治理的停滞，造成流域生态环境的损害。

3）协议过于宏观。各省政府所签订的生态补偿行政协议，针对的是区域范围内的生态保护需求，却未能考虑更细致的保护细节，相应的执行措施也未能得到充分的落实。例如，省政府在协议达成后，缺乏建立生态补偿保障制度的措施，无法确保资金及时到位、专款专用。

4）缺乏监督、评估机制。制定协议后缺失监督、评估机制是影响协议效力的重要原因。生态补偿行政协议中的监督、评估机制主要依靠河道系统和环保机构实现，然而在实际操作中，监管机构审核、管理力量不足，监管措施失灵，协议的执行是否按照规划进行也受到质疑。

5）协议未能引入市场化机制。生态补偿行政协议未能引入市场化机制是导致协议效力偏弱的原因之一。市场化机制能够使协议变得更为具体和明确，可以建立健全的市场化补偿机制和生态保护资产管理机制，吸引更多的市场机构和资本介入协议的实施过程，增加协议的执行力度和有效性。

6）协议层级不高。生态补偿行政协议属于省级政府之间制定的协议，其层级不高，地域范围狭窄，亟需升级到中央层面的协议制定中，才能得到更好的实施，提高生态保护的效益。

综上所述，影响跨省流域生态补偿行政协议效力偏弱的原因不止一个，政府制定协议的过程中，应进一步优化制定程序和优化协议内容，加强社会监督和参与，建立健全的执行机制，以此提高协议的实施效果。

1.3 补偿方式单一

当前，我国生态补偿政策尚处于初级发展阶段，虽然环境保护和生态建设日益受到国内外的重视，但相应的保护和补偿政策还有待进一步完善。由于信息不对称，很多地方政府和企事业单位无法了解区域生态环境的情况，导致政府往往低估了环境损害的成本。不同的地区通常根据自身经济实力制定生态补偿标准，但由于地方财政收入十分有限，生态补偿标准制定不周，导致一些区域无法得到合理的补偿。与此同时，财政制衡以及财政部门的金融监管职能，可能会限制一些具有实质性益处的投资，包括环境保护和生态补偿，这制约了对生态补偿的投入。

我国国家机构的设置呈现横纵向的网格化特征，流域生态补偿的财政支付也可分为横向转移支付和纵向转移支付两种形式（肖爱等,2013）。其中，纵向转移支付是指由中央到地方，省级政府到基层政府的财政支付；横向转移支付主要是调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间生态环境相关利益关系。

在跨省流域生态补偿实践中，横向转移支付最为契合跨地区的特征，也是能够直接连接流域生态保护提供者和受益者之间的资金通道。相较而言，纵向转移支付由于涉及上级政府和下级政府，通常包含政治或行政目的，带有命令的色彩，补偿主体和转移支付主体的关系难以分清，尚未从全流域的角度形成跨越干支流、左右岸、多个多级政府和多个利益主体的流域生态补偿机制。而在横向转移支付中，省际中并没有法定的财政协助义务，通常是借助上级政府或中央政府的财政工具进行处理。因此，横向的转移支付方式缺少制度保障，难以落实（张栋,2022）。尽管横向补偿可以确保环境负载在一个适当的水平上，但由于生态保护标准的不统一以及区域不平等的发展，横向补偿并不公平，易导致不利的分配结果。目前生态补偿标准，包括补偿的方式和数额的制定都较为主观，缺乏科学依据。同时，在每个时期，资金投入有限，优先考虑的是经济增长，而生态保护则处于更低的优先级，因此，跨省流域生态补偿亟需探究多元化的补偿方式。

2 跨省流域生态补偿的典型案例

2.1 汀江—韩江跨省流域生态补偿

汀江—韩江流经福建、广东两省，福建省作为上游地区，为治理水土流失、水生态污染等问题面临着极大的治理和财政压力。在2016 年之前，由于闽粤跨省交界断面水质尚好，处于下游的广东省也并未对汀江—韩江流域的污染给予足够重视。因此，在汀江—韩江流域治理中，福建、广东两省由于缺乏治理动力，治理工作并未取得实际成效，部分河段水质甚至低至劣V 类，给流域生态安全带来了严重威胁。此后，两省同时面临着严重的生态污染，广东省产生极强的治理动力，加强了对流域生态补偿的支付意愿，这也促使上游福建省增强了参与治理的动力。同时，由中央部委牵头，闽粤两省签订了汀江—韩江流域上下游横向生态补偿协议，促进了生态环境保护工作的开展，形成了目标明确的通力合作治理格局（陈冠宇等,2023）。

2.2 新安江—千岛湖湿地流域生态补偿

新安江—千岛湖湿地位置特殊，位于浙皖两省交界地带，省界断面多年平均出境水量占千岛湖年均入湖总水量的60%以上，新安江水质的优劣很大程度决定了千岛湖的水质好坏，关乎长三角生态安全。新安江流域生态保护补偿自2011 年启动实施，成为我国首个跨省流域生态保护补偿试点。在新安江流域生态保护补偿机制酝酿实施的过程中，皖浙两省以生态环境部公布的省界断面监测水质为依据，以协议方式明确流域上下游省份各自的职责和义务。通过试点，新安江流域水质逐年改善，千岛湖营养状态指数呈下降趋势，达到了以生态保护补偿为纽带，促进流域上下游共同保护和协同发展的目的，探索出了一条生态保护、互利共赢之路。

3 跨省流域生态补偿制度的完善路径

3.1 完善流域生态补偿立法

跨省流域生态补偿作为维护省际生态与经济平衡的手段，需要有完整的法律法规进行支撑，引导多省份不同主体规范补偿（江海等,2012）。只有通过法律手段保障跨省流域生态补偿方针政策的贯彻执行，才能保障补偿制度的连续性和流域生态治理的可持续性（幸红,2006）。

首先，对流域生态价值标准体系进行立法，核算流域生态产品价值的存量、流量、增量，以明确体现流域生态系统所带来的生态服务价值。通过建设流域生态补偿标准体系，为流域生态保护成本、机会成本提供统一计算标准，保障生态补偿核算结果可统计、可比较，以推动跨省流域生态受益者与提供生态治理服务者之间的利益协调。此外，相关机构应加强对生态补偿相关数据的常态化检测，为政府间达成横向生态补偿协议提供数据支撑（王敏英等,2023）。

其次，对地方政府不完全履行补偿、迟延补偿等行为加以问责，应在纵向上加强中央对省级政府及其主要领导人的问责，将流域生态治理与生态补偿情况列入考核范围内，在横向上形成生态治理提供方与补偿方之间的问责，通过仲裁、诉讼、提请上级政府裁决等方式落实责任承担。在问责之外，为有效避免地方政府逃避补偿责任等问题，地方政府的职责应重新划分，以推动生态治理和经济发展之间的平衡。

3.2 建立多元化补偿机制

依照《生态文明制度改革总体方案》，完善生态补偿机制应探索建立多元化补偿机制，仅依靠纵向与横向的转移支付难以完全适应众多条件复杂的跨省流域生态补偿情形。多元化的补偿机制除纵向和横向支付以外，还包括生态补偿基金、水权交易、碳排放交易等，运用多元化的补偿机制引导社会资本加入流域生态治理，发挥市场作用，一方面节省政府流域生态治理的成本，另一方面也可提升因流域生态保护取得的收益，满足成本与补偿的平衡。对照《长江保护法》第76 条，2023 年4 月生效的《黄河保护法》第102 条中明确增加了“采用资金补偿、产业扶持等多种形式”和“支持在黄河流域开展用水权市场化交易”等字眼，明确了国家对多元化横向生态补偿和水权交易的支持政策，体现了加快多元化补偿模式建设的决心。

流域生态补偿基金是流域生态补偿的新尝试，也是对合法权益受损人的有效救济。流域生态补偿基金具备专用性和最后救济性的特征，以政府拨款、社会捐赠、基金收益作为筹集资金的手段，通过基金分配实现流域生态区域的分配正义（黄锡生等，2013）。生态补偿基金由中央财政与流域地区政府联合建立，资金一部分由政府财政依照治理成本比例投入，一部分在依托水资源开发利用的经营性项目和水电站以及文旅收入中提取相应比例，通过招标等方式邀请民间企业、社会团体、公民等向流域生态补偿基金捐赠资金，吸纳银行、产业投资基金等金融机构参与流域补偿基金建设，共同保护流域生态环境。

水权交易是流域生态补偿的另一创新模式，在许多行政法规和规章中都有体现，例如国家发展改革委、财政部、自然资源部等部门印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，国家发展改革委《关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见》等。构建水权交易制度，必须建立相应的法律法规体系，明确水权交易的性质、范围、主体、程序以及相应的违约责任和处罚措施。同时，应当加强对水资源的监管与保护，明确各省份的水资源使用原则和标准，规范水权交易的市场行为，制定具有针对性的水资源保护、节约和水污染治理相关法规。

在碳排放交易上，政府可设立碳排放交易中心，用于统一碳排放权交易，提供信息公开、交易撮合、结算等服务，确保市场公正、透明和有效。对于初次分配，可以根据各省的能源消费和经济发展情况制定不同的分配方案。在二次分配方面，配额可按照行政区域内的各种因素，如生态环境状况、产业结构、企业自主降碳能力等进行合理分配，以确保碳排放权在更细分的范围内得到公平分配，也可以刺激企业积极降碳和提高资源利用效率（史歌,2023）。

3.3 设立流域管理机构

跨省流域生态补偿需要监管机构在宏观的视角综合考量跨省流域整体利益的发展、规划以及市场分工（肖建华等,2020），尤其是流域内各类主体的发展权平衡。省级政府在流域生态治理中会更偏向省份内部的利益，同样需要监管机构从中立的角度看待流域涉及省份的利益协调。为保持监管机构中立的公共机构性质，监管机构应独立于地方的其他行政机构，费用由国家和流域中的相关财税中支出，并享有法律赋予的相应执法权、决策权和监督权。监管机构的职责范围应包括制定流域生态补偿标准、引导流域政府间的协作、对有关流域生态补偿的府际行政协议进行备案审查并监督协议的执行等。

此外，流域生态补偿制度往往涉及多个主体，尤其是在不同省（区）之间，不同地区的不同主体对补偿额度、治理要求有着不同的标准，为保障补偿的公平性，必须通过设立中立的评估机构对流域地区政府的补偿标准进行统一认定。通过监测机构和评估机构的相互配合，使流域政府间的合作协议更具有可执行性。例如，新安江流域生态补偿实践中，对水质进行监测的机构是中国环境检测总站，核定完成后监测站将数据提供给财政部以及环保部，保证了数据的公平公正，也有效约束了执行难问题。

4 结论

目前，跨省流域生态补偿的高效运行仍存在诸多障碍，如何协调生态因素和经济发展的关系始终是研究的课题。对于地方政府内部动力不足以及外部保障缺失等问题，中央政府应积极引导，设立管理机构，完善补偿标准，推动出台具体政策支持地方政府开展区域合作并加以监管。地方政府面对跨省流域生态补偿的困难和挑战时，也应审视已出现的问题，发挥市场作用，积极达成区域协议，尝试运用多元化的补偿机制，建立高效稳定的跨省流域生态补偿机制，以平衡生态要素与经济要素，推动流域生态治理建设。政府和社会应更加重视跨省流域生态补偿，在实施跨省流域的生态治理工作中，必须加大政策的支持力度、加强法律的执行力度、推动各方的参与度，使生态补偿工作更具规范化、科学化和有效化。