高校内部经济责任审计现状、对策及未来展望

杨银开

（云南旅游职业学院，昆明 650221）

经济责任审计在我国审计制度中具有重要的地位，是中国特色社会主义审计制度中不可或缺的一环。近年来，党和国家对于经济责任审计越发重视，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019 年新修订了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称新《规定》），中央审计委员会办公室、审计署于2021 年印发了《关于进一步规范经济责任审计工作有关事项的通知》，进一步明确了经济责任审计的有关事项和要求，高校党政领导干部履行经济责任情况的内部审计逐步走入了规范化。高校内部经济责任审计在加强对高校领导干部的管理和监督方面发挥了重要作用，已成为高校内部治理体系中不可缺少的重要组成部分。

一、当前高校内部经济责任审计的现状

（一）高校内部经济责任审计发挥了积极的作用

随着党和国家对审计工作重视程度的提高，以及社会各界对审计的逐步认可，对领导干部开展经济责任审计所起到的作用愈发显现。全国高等院校基本都设立内部审计机构，大部分高等院校还成立党委领导下的审计委员会，开展高校内部经济责任审计工作成了高校内部审计工作最主要的职责之一〔1〕。通过对中层领导干部履行经济责任工作情况的审计，对相关领导干部在任职期间履职及廉政情况作出客观有效的审核评价，评价结果已经逐渐成为组织部门、人力资源部门对领导进行考核、选拔和监督的重要参考依据。有效严谨的经济责任审计往往能提供有参考价值的信息，这些信息对于经济责任履行人本身的各方面能力都能做出客观反映，从工作作风到决策能力以及理财水平和依法行政能力等，相对于传统的干部考察形式，经济责任审计能给出更有说服力的答案。对于被审计对象来说，及时的信息反馈也能督促其在日常的管理行为中规范自身活动，及时发现问题并立行立改，不断提升自身各方面能力水平〔1-2〕。

（二）高校内部经济责任审计相关要求标准较高

2019 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅通过了新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，与2010 年修订的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》相比，做出了一些实质性的修改和补充。新《规定》更加明确了“习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位”，新《规定》所称经济责任是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源、防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。新《规定》将经济责任审计的目标明确指向促进完善组织治理，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。强调了履行经济责任情况审计要按照“三个区分开”来看待和评价领导干部在改革发展中的过错、失误，强调了经济责任审计结果的运用。提出了更高的要求和标准，为高校内部经济责任审计提供了较好的工作指导，进一步明确了经济责任审计的目标、范围和内容，以及开展评价的要求，更加有利于高校内部审计工作的开展。

（三）高校内部经济责任审计面临较大的压力

根据《教育系统内部审计工作规定》第三十二条的规定，内部审计机构进行经济责任审计时，应当参照并执行国家有关领导干部经济责任审计的规定。根据新《规定》，高等学校内部审计机构在对本单位中层领导干部履行经济责任进行审计时，需要关注被审计对象在任职期间履行经济权责方面的问题，围绕贯彻落实经济政策、经济决策、经济管理和监督等方面的真实性、合法性进行审核，特别是审查现行党和国家的大政方针、教育部门、学校相关政策措施等落实情况；学校内部“三重一大”的执行情况，即重大决策、重大人事任免、重大项目安排和大额度资金使用是否经过集体决策，其决策程序是否合法真实有效；财务收支和单位预算涉及的预算编制是否合规，财政资金、专项资金使用是否合法等情况；国有资产管理、国有资源使用及重大风险防范化解情况；对下属有关单位的监督管理情况；领导干部个人收入、出国出境、廉洁从业等情况。通过全面的经济责任履行情况审计，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观、公平、合理的评价。可见，高校内部经济责任审计与其他审计相比较而言，面临着更大的压力和挑战〔3〕。

（四）高校内部经济责任审计任务与审计人力资源不匹配

《教育部经济责任审计规定》：“坚持党政同责、同责同审，做到应审尽审、凡审必严、严肃追责。”但是，各高校中层领导干部数量较多，一个任期一般为五年，大多数高校因工作需要存在中层干部在任期内转岗的情况也多，部分高校集中调整中层领导干部的人数达到二三十人。部分高校对“党政同责、同责同审”“逢离必审”的理解有误，存在“必须对所有审计对象开展审计”的误解，因此，大部分高校内部审计机构一般对所有集中调整的中层干部同时进行经济责任审计，存在为审而审，造成审计任务繁重、审计质量不高的现象。高校的内部审计机构审计人力资源严重不足，尤其是高职院校审计机构审计人员2～3 人，本科院校6 人左右。审计人员专业胜任能力和综合素质薄弱，每年还要完成预算执行决算草案及财务收支审计、其他专项资金等审计项目，审计人力资源不足和审计任务繁重，导致高校内部审计机构审计任务与审计力量严重不匹配〔4〕。高校应尽快配强、配优审计人员，以更好地推动高校内部审计工作高质量发展，是当下高校经济责任审计工作中急需解决的一个难题。

二、当前高校内部经济责任审计面临的困难

（一）高校内部经济责任审计的制度机制不完善

一方面，系统内部缺乏统一的制度规定。新《规定》对经济责任审计的范围、内容、评价和审计结果的应用等方面作出了更加明确、详细、严格的要求，但一直以来教育系统内部没有统一的、具体的、行业性的操作规定，大家对如何开展高校内部经济责任审计莫衷一是、各执一词〔5〕。部分高校在理解和贯彻新《规定》的过程中，由于片面理解经济责任审计要求，导致经济责任审计走入了误区。误区一：“逢离必审”。目前，政府审计主要以任中审计为主，但部分高校内审没有及时跟进调整，仍把经济责任审计等同于离任审计，同时，对审计“全覆盖”要求的理解和把握也不准确。狭隘地理解了经济责任审计的范围，认为所有离任的中层干部都属于经济责任审计的范围，导致仍以离任审计为主，而任中审计的比例相对较低。而且，在审计资源严重不足的情况下，仍安排大量的离任审计项目，或者在中层干部换届时临时追加大量的离任审计项目，用离任审计的最终监督代替了任中经常性审计监督。审计监督关口前移不够，问题没有及时发现和解决，及早预警、及早处置不够，没有做到防患于未然，审计过程监督优势没有得到充分地发挥。误区二：“面面俱到”。经济责任审计内涵丰富、涵盖面广，是一种以“人”为中心兼顾“事”的专项审计，通过“事”的审核情况来评价“人”的履职情况，审计的过程就是一个由事及人的过程。部分高校内审错误地认为经济责任审计可以“包揽一切”，使得经济责任审计在相关制度设计中被泛化，甚至滥用，错误地将经济责任审计视为一个“大篮子”，把各种内容的审计、监督都放入其中。审计没有明确的界线，思路不清、工作发散，“捡芝麻丢西瓜”；审计报告的评价一概而论、以偏概全，千篇一律、千人一面，经济责任审计偏离了既定审计目标，直接影响审计的质量和效果。

另一方面，学校内部相关制度机制不健全。部分高等院校，尤其是高职院校，虽然已经开展经济责任审计多年，但是一直未建立和持续完善经济责任审计的相关制度，缺乏科学、合理的审计评价体系和审计评价标准。虽然新《规定》明确了建立审计评价标准的要求，但部分高校的审计评价标准仍然照搬国家层面的相关审计制度规定，没有以《审计署关于内部审计工作的规定》《教育系统内部审计工作规定》及本单位制定的内部审计工作规定作为评价依据，结合高校自身实际进行细化、具体化，造成在实际工作中缺乏定性与定量相结合、财务指标与非财务指标相结合的工作指导性依据；部分高校没有建立经济责任审计联席会议制度，在很大程度上影响了各部门之间的沟通、协同，部门之间未能协调配合开展工作，导致审计的质量和效率降低，制约了高校经济责任审计工作的顺利进行；经济责任审计整改机制是保障审计结果有效运用的重要条件，是解决问题、预防问题的重要途径，是审计结果运用最直接的方式，但是部分高校没有建立健全审计整改机制，审计整改仅仅限于会议、通知和通报等形式来督促开展，整改监督方法单一，整改的深度和力度不够，未能发挥审计整改应有的作用，严重影响审计效果；部分高校认为对中层以上干部追究责任难度较大，碍于各种情面和关系，没有建立责任追究制度机制，责任追究只是“走过场”，为了整改而整改，直接影响了整改效果，弱化了领导干部经济责任审计的价值〔6〕。

（二）高校内部经济责任审计的质量较难得到保证

一是审计的独立性难以实现。独立性是审计的生命和灵魂。开展高校内部经济责任审计工作，确保审计独立性和权威性是顺利推进高校内部经济责任审计的前提和基础，也是审计质量的重要保障。但是，高校经济责任审计本质上是一种内部审计监督，受制于内部审计监督的局限性，很难以独立的身份超脱性地开展审计工作。审计部门和被审计对象所在的部门同属于学校的内设机构，审计部门领导和被审计对象在学校是同僚关系，部门之间、人员之间关系往来密切，大家都是“低头不见抬头见”的同事，这就在一定程度上导致审计工作会从实质偏向形式〔7〕。尤其是内部审计人员与被审计对象或部门存在经济利益关系时，存在工作上、业务上的依赖或者相互制约，审计的独立性、评价的客观性更加难以把握，常常导致审计结果的无效化。另外，在高校内部经济责任审计过程中，高校领导和部门领导对于开展审计活动的支持力度，以及对于审计资源提供的数量和质量，也是制约内部审计工作独立性的重要方面。

二是经济责任审计的范围过宽。国家审计管理体制改革提出了实现审计“全覆盖”的要求，国家审计和内部审计积极响应，力求做到“应审尽审”。但各地各单位对于审计“全覆盖”的理解不一，在国家审计部门对审计“全覆盖”的把握尚存一定争议的情况下，高校内部审计机构对于“全覆盖”的理解则会出现较大的偏差。如有的高校审计部门将审计“全覆盖”理解为要对高校所有的部门、所有的业务都进行审计，而开展经济责任审计时，需要对所有部门的主要领导干部在其全部任期内的活动进行审计。经济责任审计的对象、时间、空间范围过于宽泛，会导致盲目追求数量，忽视审计的质量和深度。在具体审计过程中也因为审计范围太宽，不同的职能部门、二级单位堆积了大量的财务和非财务的资料，涉及被审计对象的经济责任事项纷繁复杂，对审计“全覆盖”提出的“应审尽审”任务提出了挑战〔4〕。

三是经济责任审计的内容过多。相比较财务收支、专项资金、基本建设等其他类型的审计，经济责任审计的内涵更丰富，审计的范围更广、力度更大、时间跨度更长，通常涉及被审计对象执行经济政策、经济决策、经济管理、经济监督、个人廉洁自律等方方面面内容，而审计的时限往往会涵盖被审计对象整个履职期间，审计时不仅要看财务资料、业务资料和实施的建设项目等，还要看重大决策的相关会议记录，与领导班子成员进行谈话等等。这样，部分高校审计部门及审计人员就片面地认为内部经济责任审计无所不能，可以“包打天下”，甚至可以“审天审地审空气”，如有的高校经济责任审计对领导干部履行政治责任情况进行了审计，导致了经济责任审计内容包罗万象、面面俱到，超出了围绕经济责任履行情况的限制进行审核和评价，放大了审计权限，降低了审计质量，增加了审计风险。

（三）高校内部经济责任审计作用未能充分发挥

一是经济责任审计较难作出客观评价。高校内部设置有一系列教辅服务部门、实体教学部门（各不同专业学院）以及党政管理部门，其侧重点各有不同，这给经济责任审计的评价带来了较大的难度。尤其是在开展“党政同责，同责同审”时，部分审计人员更是感到困惑，对高校内部的党委和行政领导人按照同一标准进行审计，并未按照各自工作侧重点的不同进行审计和评价，常常是千人一面，难以做到精准“画像”。如果高校内部经济责任审计中依然一成不变地考察传统经济活动的各项内容，未将高校背景下的环境因素加入其中考量，经济责任审计最终得出来的结果就会失去真实性、客观性和可靠性〔8〕。例如当被审计对象为党委书记时，由于党委书记的职责特殊性，其所肩负的责任范围较宽，如果依然仅仅按照单一固定的标准对其进行经济责任审计，难免出现经济责任认定界限模糊，从而影响最终的评价结果，对党委书记本身的履职结果评价的真实性和客观性有较大的影响，甚至可能出现“做多错多，不做少做反而评价良好”的奇怪现象。这样一来，经济责任审计的作用未能得到充分的体现，同时也会对被审计对象的工作积极性造成负面的影响。

二是经济责任审计时效常常滞后。对于部分高校来说，往往将经济责任审计等同于“离任审计”，对于领导干部的经济责任审计常常是在其正式离任之后才开始。按照这种方式进行的离任经济责任审计，更多成了“事后诸葛亮”式经济责任审计。一方面，造成审计结果流于形式。在领导干部离任离职后开展审计，尤其是在退休后开展审计，审计结果往往缺乏时效性，会导致审计结果失去应有的监督和预警作用，审计整改也很难落到实处，经济责任审计的效果大打折扣，开展经济责任审计的预期目标很难实现。另一方面，给审计工作开展带来一定难度。经济责任审计在被审计对象离任之后进行，经常会出现与被审计对象联系和沟通较为困难、有关工作人员变动以及相关政策的调整变化，甚至重要数据资料丢失等问题，给高校经济责任审计工作的顺利开展带来了一定的难度，同时增加了审计人员本可避免的大量的非必要工作。

（四）高校内部经济责任审计过分依赖社会中介机构

目前，高校审计部门配备的审计人员数量相对较少，大多以财会专业、审计专业和工程技术专业为主，与审计的工作要求严重不匹配。开展内部审计工作时，常常需要依靠社会中介机构的审计人员，通过购买社会中介服务或者审计项目完全外包，开展经济责任审计时也不例外，由社会中介机构制定审计实施方案、组织人员进行审计、出具审计报告或者审计结果报告、归档审计资料等。在开展经济责任审计时，尤其是在中层干部换届导致增加大量的离任审计工作量时，时间紧、任务重、范围广，审计力量和审计工作要求的矛盾愈发凸显。为了缓解高校内部审计人力资源不足的压力，高校经济责任审计也会引入社会中介力量，但会计事务所等中介机构审计人员的综合素质参差不齐，对高校的内部管理、组织架构、运行机制等方面也不太熟悉，审计方向把控不准，审计重点不突出，问题查找深度不够，原因分析不透彻，最终也会对审计质效造成不利影响〔9-11〕。

更有甚者，有的高校会将经济责任审计项目外包给社会中介机构来完成。这种做法不符合中央审计委员会办公室、审计署《关于进一步规范经济责任审计工作有关事项的通知》中“不得将经济责任审计项目整体委托其他组织独立实施”的要求，存在弱化了经济责任审计的权威性和公信力的问题。由社会中介机构主导完成经济责任审计，或者完全由社会中介机构来完成经济责任审计，审计的深度和力度往往达不到要求，特别是在涉及领导干部个人的事项上，例如违反规定发放津补贴、违反中央八项规定等相关制度要求的事项，当被审计对象和部门不积极配合审计时，社会中介审计人员很难取证查实。而当社会中介机构发现上述问题，如何进行有效处理也是一个难题，当涉及审计整改和问责相关领导干部时，社会中介机构更是无从下手。

三、高校内部经济责任审计的对策措施

（一）建立和完善制度机制

一是建立高校经济责任审计相关制度。教育行政主管部门应根据新《规定》要求，结合《教育系统内部审计工作规定》，制定行业系统内部的经济责任审计制度，进一步明确高校审计部门在经济责任审计中的职能、权责和定位，细化经济责任审计的范围、内容、评价和结果的运用等，指导和规范高校内部经济责任审计工作的开展。结合高等院校的行业特点，制定科学、合理的审计评价体系和审计评价标准，进一步完善经济责任审计的相关制度〔12〕。

二是建立和完善经济责任审计相关机制。高校应建立健全经济责任审计联席会议制度，统筹高校内部经济责任审计工作，协调高校内部各部门之间的工作，形成经济责任审计的工作合力。建立健全经济责任审计整改机制，改变通过会议、通知和通报等形式来落实整改的方式，使审计整改真正落到实处，提升审计整改的深度和力度，充分发挥审计整改应有的作用。建立健全经济责任审计责任追究机制，通过人事组织部门、纪检监察部门等强化经济责任审计成果的运用，充分彰显领导干部经济责任审计的价值和意义。

（二）确保审计质量

一是保证审计的独立性。对于高校内部经济责任审计而言，由于其可能涉及的复杂人员关联性和权力制约性，作为实施者的审计部门而言，其独立性必须得到保证。为实现审计的独立性，需要考虑在制度的设计上是否赋予审计人员独立查阅审计资料、独立行使审计职能的权利，同时，审计结果应能及时送达高校党政主要领导。

二是合理界定审计边界。对于审计范围过宽、涉及内容过多的问题，高校应提高政治站位，明确经济责任审计对于高校本身治理的重要意义，对经济责任审计的相关制度及时修订，使经济责任审计流程做到规范化。准确理解和把握审计“全覆盖”的要求，所有行使公权力、履行经济责任的领导干部都要接受审计监督，并形成常态化、制度化。然而，开展经济责任审计必须量力而行、尽力而为，不能为审而审、牺牲质量。对领导干部开展评价时，应围绕领导干部履行经济责任的情况进行，聚焦领导干部任职期间的主业主责，防止审核和评价内容无限扩大。

三是创新审计方式方法。创新经济责任审计的方式方法，加强与组织人事、纪检监察和巡视巡察的协调配合，结合预算执行、专项资金、基本建设等项目一并开展审计，如借鉴、采用当前国家审计部门采用的巡审计同步审计、经济责任审计“1+N”等等，并围绕经济责任履行情况侧重对重点单位、重点部门和重点领导干部进行审计监督〔13〕。

（三）充分发挥审计作用

一是建立健全评价指标体系。科学规范的审计评价指标体系，能够反映当前市场经济环境下的时代特点，适应新形势下对于高校内部经济责任审计的要求，充分体现经济责任审计的作用。高校内部经济责任审计应建立和完善评价指标体系，突出高校经济责任审计特点，采用定性和定量相结合的方法，科学合理地评价领导干部履职的情况。指标体系主要基于以下三个方面：首先，在开展经济责任审计时，高校内部领导干部作为被审计对象，需要充分考察其任职特殊性、责任范围的区别，从而制定科学的评价标准，客观、真实地评价其履行经济责任的情况；其次，对于被审计对象的履职情况，应考虑纳入相应的评价指标，同时指标的考虑不应单一化，而应从定性和定量，财务和非财务等不同维度综合考虑，以期尽量做到客观、真实；第三，建立评价指标体系时，应充分考虑习近平总书记提出的“三个区分开来”以及“四敢”免责要求，做到客观公正、实事求是地评价领导干部。

二是聚焦任中开展审计。针对目前部分高校在领导干部离任后进行审计导致审计时效滞后的问题，考虑到任中经济责任审计比离任经济责任审计更具有时效性、警示性和计划性，故而建议聚焦任中开展更多任中经济责任审计。在任中经济责任审计过程中，审计部门有充足时间来考察跟进被审计对象对于自身经济责任的落实情况，从而起到督促被审计对象尽职履行职责的作用〔14〕。从宏观层面来说，这一举措也可以促使被审计部门的领导干部，在整个任中履行经济责任期间建立有效的管理台账。对于领导干部而言，有效避免了“船到桥头自然直”“安全着陆”等消极的想法，促使其自上任伊始建立起管理台账，对于任期内发生的业务活动进行记录，以便于接下来的经济责任审计提供有效的数据和依据。

（四）合理配置审计力量

高校内部经济责任审计工作，应当在审计部门的主导下开展，科学、合理配置内部审计人员和社会中介审计力量。一方面，要提高审计部门审计人员的职业能力素质。对于高校经济责任审计，相关审计部门工作人员应该充分了解当下的政策法规，对于相关经济政策内容应当熟记于心，牢记审计活动中需要遵循的制度规则。为达到这一目标，要定期组织审计部门人员参与专业培训以及专业知识拓展活动，这些活动可以是不同高校之间内审部门之间的交流学习活动，也可以是审计部门内部组织的交流学习，甚至可以是参加政府审计部门开展的项目审计工作。同时，作为提高审计人员专业素养的重要手段，内部审计部门也可以考虑将专业证书的取得作为考核审计人员的另一个维度。另一方面，合理利用外部审计力量。在以内部审计为主的前提下，可以通过购买社会服务的方式，将外部中介审计力量引入经济责任审计中，充分利用社会中介审计人员对财务报表审计、工程造价审核等方面的专业优势，形成社会审计和内部审计互相补充，从而增强经济审计工作的广度和深度。

四、高校内部经济责任审计的未来机遇

（一）充分利用大数据审计技术

当下大数据分析技术突飞猛进，相应的智能大数据软件和审计程序也慢慢出现。对于高校内部审计来说，充分利用高校的科研优势，探索研究大数据分析技术，可以节约大量的时间成本和人力成本来收集浏览海量的审计数据，同时对于机械性重复性较强的审计环节，例如凭证核查等方面，有望通过智能系统自动进行，在确保效率的基础上也确保了审计成果的精确性和客观性。在人员关联性方面，由于数据的收集以及获取过程都没有过多指向性，审计人员以及被审计对象可以较大程度避免“对号入座”现象干扰审计工作的正常进行〔15〕。

（二）合理利用区块链审计技术

随着区块链技术的发展和运用，区块链技术中特有的几个属性，例如其涉及的时间戳和不可修改的特性，意味着区块链系统中的所有信息都能为审计人员所用，同时，在使用这些信息的时候，审计人员可以专心对数据进行分析，不需要进行采样，同时也不需要担心数据的完整性。传统的经济责任审计由于人员、时间及成本的限制，审计人员很难逐笔核查会计记录，只能退而求其次，采取抽样的方法，这样一来避免不了抽样本身带来的固有的审计风险，从而存在发现不了审计问题的可能，对于得出的审计成果质量也会有一定影响。当引入区块链技术时，这些问题都可以得到有效改善〔16〕。

（三）有效利用巡审协同工作机制

随着高校内部巡视巡察工作力度的加强，内部审计与巡视巡察、纪检监察的配合协作力度也日渐增强，巡审配合协作的工作机制逐步建立。经济责任审计是对部门领导干部的监督，强调对领导干部权力的监督和制约，既涉及部门领导干部的经济业务，也涉及领导干部个人廉洁事项，审计中发现的所有问题都要与领导干部本人挂钩并定责，可以将审计的经济监督与巡视巡察的政治监督有效地结合起来，扩大经济责任审计的成果利用，最大限度体现经济责任审计的成效〔17〕。

综上所述，高校内部经济责任审计工作的顺利实施，对于建设廉洁的行政管理系统、高效的高校制度以及形成廉洁的领导风气起到至关重要的作用。针对当前高校内部经济责任审计面临的困难和问题，需要及时分析形成的原因，采取有效的应对措施，充分、细致、全面做好审前相关准备工作，并依当下高校发展新形势，对审计的内容、范围以及开展形式进行及时调整，为高校内部经济责任审计的有效实施奠定良好基础〔18〕。