伴生城镇的理论建构、形成机理和整合路径研究

王开泳

引言

行政区划是国家权力的空间投影，是中央进行分级管理的基础行政制度。行政区划是国家治理体系和组织结构的基本形式，也是中央政府统治和管理全国各地的有效手段，是事关国家政治、经济和社会发展全局的重大战略问题[1]。行政区划调整就是根据社会、经济、政治、文化的需要，国家对各级行政单元进行适度的变动，主要包括行政区域范围、区域行政级别、行政区划层次和结构的变动等，通常是指行政区域范围的变动[2]。由于中国改革开放政策的实施，使得城镇化进程发展迅速，与之相应伴随的城镇化理论也成为诸多学者近年来关注的焦点。中国对于城镇空间探索起源于20世纪60年代，但是由于各种条件不足，深入探索较少，真正综合全面的著作诞生于20世纪90年代以后。王凯通过对近50年中国城市发展宏观背景的分析，提出了1950年、1960年、1980年和2000年以来是我国城镇空间结构发生变化的四个重要时期[3]。贾百俊等系统分析了丝绸之路沿线城镇空间分布的地域特征，提出了散点型、串珠型和网络型三种基本的空间分布形态和城镇空间演变的三个基本特征，即空间发展的差异性、中心城镇的游移性和城址变迁的宜居性[4]。总的来看，目前学者们对于城镇探讨的方面大多关于城镇结构演变研究[5-9]、城镇空间发展变化类型[10-14]、城镇空间结构演变的动力机制研究和影响因素[15-17]。行政区划设置在完善城市布局、优化城市结构、提高空间治理效率、调节空间发展秩序、促进区域均衡发展和实现区域优化重组等方面发挥重要作用[8,14]。

在构建空间治理体系过程中，应充分考虑行政区划因素对空间治理效率、空间治理安全、空间治理模式等方面的影响[18]。而城镇空间结构中，不少的学者聚焦于城镇区域边界[19]。由于当前的行政体制机制和经济发展之间存在着诸多的差异，导致边界地带矛盾丛生，冲突不断，边界土地权属争议不断、各类资源要素无序开发及利用、区域之间产业雷同、环境恶化以及地方主义等。带着对于城镇区域边界问题的破解和调控机制的研究，专家学者们从地理[20-21]、景观[22]、经济[23-25]、规划[26]等学科视角探讨边界地带存在的发展特征、竞争与合作、地方保护主义等现实问题及解决方法和路径。此外学者们还对省际边界的地区和城市进行了大量的定性和定量研究，比如陈削（1996）、张结魅（1999）和安树伟（2004）等分别阐述了省际交界地区、省际相邻区域、交接地区、接壤地区这些概念[27]。顾朝林通过对北京、上海、广州、南京等大城市调查，在探讨中国城市边缘区划分的基础上，对中国大城市边缘区的人口特性、社会特性、经济特性、土地利用特性以及地域空间特性进行了研究[28]。也有学者通过对德阳市孝德镇和孝泉镇的研究，提出了伴生城镇的概念[14]，但还没有形成理论体系。以上种种极大地推动了行政区划边界治理的理论研究。通过总结各类学科对边界效应的相关研究，可以发现在经济全球化的趋势下，边界的阻碍效应会逐步减弱，边界将会从封闭型向半封闭型、开放型演变。

然而，目前中国国内的区域边界在实际整合过程中却面临着诸多现实问题。这些障碍首先面临的问题就是中国的政治体制下，以行政区为单元的治理方式主宰着整个社会的经济文化发展，行政区划犹如一堵看不见的城墙，各地区既依靠当地资源主导其经济快速发展，又因为受区划利益驱动，出现产业同构、重复建设、地方保护主义等多种负面问题[29]，所以必须考虑如何打破区域间从自我利益出发而造成的地域封锁、市场割裂，使各地区资金、要素实现更加顺畅、有序地流动，打破地方保护主义的桎梏，使其经济结构更趋合理。本文以边缘城镇整合的相关理论为基础，分析城镇边缘区域经济和空间整合的机理，提出伴生城镇理论架构，并对其内涵以及应用方向进行探讨，此举对于理解伴生城镇的产生与发展过程提供了新的视角，对于优化城镇空间布局和优化重组具有参考意义。

1 伴生城镇理论的内涵与发展特征

1.1 内涵

所谓“伴生城镇”，是指两个建制镇（乡）政府驻地连成一片，但属于两个独立的行政建制，一般是隶属于不同的区、县（县级市）或地级市管辖的两个城镇。伴生城镇理论的着眼点是综合行政区划边界效应和城镇空间形态的视角，解释隶属于不同行政区管辖的两个城镇空间相连、产业相近、文化相通的城镇空间布局的基础理论。

1.2 发展特征

伴生城镇的出现，与中国特色的行政管理体制直接相关，是由于行政隶属关系的不同而发现的两个城镇驻地空间相连、相伴而生的现象，其主要特征包括以下几个方面：一是行政边界相连但隶属于不同的上一级政区。这是成为伴生城镇的前提，只有行政边界相连、经济联系密切、交通方便往来，城镇功能互补，才可能相伴出现。如果这两个城镇的上一级政府相同，则基本会实现乡镇合并，因此，出现伴生城镇，肯定隶属于不同的上一级行政区管辖。二是政府驻地相接，连成一片。这是伴生城镇最直接的特征，也是被命名为“伴生城镇”最直接的理由。绝大部分城镇驻地都在辖区接近中心的位置，但伴生城镇的政府驻地肯定是在乡镇边界上，这样才能和其他镇的建成区连成一片。三是历史文化相同。伴生城镇由于长期的交流和合作，已经形成了共同的文化认同感。四是语言民俗相通。主要是因为距离较近，方便往来，且习俗以及饮食习惯大多相似，通过举办相似的文化活动，可以缩短两地人民精神距离，利于双方交流往来。五是产业结构相似。由于具备相似的经济发展基础，在城镇发展过程中互相模仿、借鉴，往往形成竞争和合作并存的产业结构体系。

1.3 典型案例

伴生城镇在山区特别是受地形约束较为明显的高山峡谷地区较为常见。通过实地调研，符合伴生城镇这一社会经济现象的案例非常多，比如四川省德阳市旌阳区的孝泉镇与德阳市绵竹市孝德镇镇区完全集中连片（图1）。德阳市绵竹市的绵远镇和绵阳市安州区的河清镇也已经完全连成一片，实现了一体化发展（图2）。德阳市中江县的石笋乡和金堂县的金龙镇（图3）、德阳市广汉市向阳镇和成都市青白江区弥牟镇（图4）也完全符合伴生城镇的特征。另外，浙江省温州市龙港镇和鳌江镇也属于伴生城镇的范畴，但由于龙港镇已经设市，未来如何推进鳌江镇和龙港市的同城化发展，成为推进温州市区域空间整合、优化区域城镇体系的一个重要选择。

图1 德阳市孝德镇孝泉镇位置

图2 德阳市绵远镇和绵阳市河清镇位置

图3 德阳市中江县的石笋乡和金堂县的金龙镇位置

图4 德阳市广汉市向阳镇和成都市青白江区弥牟镇位置

2 伴生城镇的形成机理

2.1 地形和区位条件是形成的基础

乡镇的空间布局和管辖范围受地形影响较大，总体上表现平原地区城镇密集，管辖面积较小，而山区的城镇较为稀疏，管辖面积较大。而伴生城镇在平原地区出现的机会很小，因为乡镇政府驻地的选择，受地形的约束基本没有，一般都倾向于乡镇地域的中心作为政府驻地，以方便为周边行政村提供较为便利的服务和管理，因此，很少看到平原地区两个乡镇政府驻地相邻近的情况。即使原来一个时期存在，在推进乡镇撤并整合的过程中也是被优先合并的对象。而山区的地形较为复杂，特别是一些高山峡谷地区，适合开展城镇建设的平地较为稀缺，因此在乡镇政府进行驻地选择的时候，优先考虑的是保障较为充足的平坦的发展空间，这样在河谷地区就容易成为政府驻地，容易发展成为乡镇人口和产业的集聚区。当相邻的乡镇也没有其他合适的发展空间，也会倾向于选择在河谷较为平坦的地区。也就是说，建设用地较为紧缺的高山峡谷地区，更容易产生伴生城镇，这是伴生城镇形成和发展的自然基础。

2.2 行政区划的分割是形成的必要条件

政府驻地相邻城镇的形成、发展和空间融合是城镇化发展的历史规律。特别是随着村村通的建设和交通条件的不断改善，乡镇政府和各个行政村的联系越来越便捷，因此当两个乡镇的政府驻地距离较近时，上级政府很容易实施乡镇撤并整合，这样不仅可以减少编制，降低行政成本，提高效率，还可以培育中心镇，形成区域增长极。而伴生城镇的产生并能保留下来，基本上都是由于两个乡镇隶属于不同的上级政府造成的。当两个相邻的乡镇驻地隶属于不同的上级政府管辖时，由于行政区经济和干部政绩考核制度等因素的影响，其中任何一个县级政府都不可能推动这两个伴生城镇的撤并，因为涉及到撤并后的归属和相关利益，都不会做出让步。另外就是两个乡镇在历史发展过程中，尽管地域相邻，由于分属不同的上级政府管辖，有不同的地域归属感，当地干部群众也基本会反对实现撤并，基于以上原因，伴生城镇就会持续存在发展下去。因此，由于行政边界的分割造成的隶属关系不同，是伴生城镇存在的必要条件。

2.3 竞争与合作关系是伴生城镇成长的动力

在相邻的地域范围内，具有相似的自然环境、资源本底和民俗习惯，因此伴生城镇在产业结构上一般具有相似性，由此也造成了伴生城镇的竞争与合作关系，相互竞争，形成较有竞争力和发展活力的产业体系。比如德阳市孝德镇和孝泉镇，都是文化旅游名镇，主打孝文化，均已经形成了较大规模的旅游经济区。再如温州市的龙港市，在2019年设市以前为龙港镇，和鳌江镇的主导产业均为印刷业，特别是龙港，被授予中国印刷城、中国礼品城的称号，而鳌江镇和龙港仅有一江之隔，相距仅有400 m，在产业结构上基本上与龙港同构，印刷业为主导产业，在技术创新、人员共享、品牌共创方面，一直与龙港镇保持良好的竞争合作关系。在龙港撤镇设市过程中，比较科学的设置是将龙港镇和鳌江镇合并设立一个县级市，将成为人口规模超过60万的中等城市，由于龙港镇属于苍南县管辖，鳌江镇属于平阳县管辖，难以实现有效整合，出现了龙港单独设市的情况。

3 伴生城镇的突出问题与区域整合路径

3.1 突出问题

3.1.1 行政机构重叠，造成行政资源浪费

由于不同的行政区域获得的权力大小不等，因此各地的发展速度参差不齐，城镇边缘地带这种差别尤其显著。行政区划界线如同一堵看不见的墙，各级政府都不愿意将资金资源、政策优待往边界交汇处实施；其次，在边界的影响下，由于行政边界的存在使得当地政府各自管辖当地社区，体系自成一派，造成政府机构人员工作内容重复，人力、物力被大量浪费，效率低下。不同城镇间经济发展受到严重的阻碍，会有意识地对边界地带的管理有所限制，涉及大都市区范围的产业发展政策和公用基础设施建设都难以统筹部署、有效落实，城市政府间的相互合作十分困难。因此“边界隔离”不断被强化，伴生城镇所在的两个镇政府都是各自为政，竞相发展，不仅造成重复建设，也造成了恶性竞争，使得边界地区矛盾重重，摩擦不断。

3.1.2 镇驻地建成区空间连为一体，但规划建设混乱

由于相邻城镇属于不同政府，因此他们对其管辖领域进行各自规划，在城镇交界处建筑景观不统一，建筑设计风格差别较大，分界比较明显。此外，沿区域边界地带还存在许多的断头路、T形路、宽窄路，影响城镇之间的道路连通性，同时也给居民的出行带来了不便，阻碍了城镇之间的相互交流。另外，伴生城镇的两个镇政府的规划建设标准不同，景观风貌也各不相同，房屋高度和形式也有差异，道路质量和维护水平差异大，影响了道路体系的完整性和车辆行驶的顺达度。

以鳌江镇和龙港镇为例，边界滨水景观由于分属不同的行政区内，楼房高度和景观风貌具有较大的差异，城镇灯光夜景差别更大。虽然位于鳌江两侧，由于分别归平阳县和苍南县管辖，在环境污染管控和水质监管方面也有较大的差别，导致鳌江入海口管控不到位，河水质量严重下降，与城镇中心地带的良好的水质形成强烈的反差。

3.1.3 产业结构相似，造成同质竞争较大

在城镇建设过程中，城镇发展片面追求自身发展速度而忽略了“因地制宜、和谐发展”的原则，以孝德镇和孝泉镇为例，本是拥有“二十四孝”之首故事的悠久历史之地，是德孝文化的典范之地，但是却由于争抢旅游资源，明为纷纷标榜德孝之名，实则暗中进行旅游客源的分流，且其开发建设投入不足，使得众多景区的基础设施建设落后，各景区规模很小，建筑风格雷同，造成视觉疲劳。再加上区域边界属于不同行政区管辖，导致各景点管理归属不同，各自为政，为了抢占客源纷纷压价，降低租金，缺乏统一的规划和建设标准。这样的情况下，当地旅游收入基本上靠景点门票收入，住宿、餐饮以及购物等占比重较少，无论是游客量、GDP，还是环境效益，均未达到理想状态。风貌建设混乱、无序，德孝特色文化逐步丧失，长此以往，将对以旅游业为主的城镇经济发展造成恶劣影响，进而影响整个区域旅游业的发展。

3.1.4 社会治安缺少协同机制，社会管理较为混乱

因为分属不同政府管辖，所以对于区界地带各个政府部门的法律法规不尽相同。由于都是镇政府，因此伴生城镇的镇区基本上同时设置了两个镇派出所，一方面造成了警力资源的浪费与重复设置，另一方面也造成了在行政执法过程中的纠纷和矛盾。比如，突发抢劫，犯罪嫌疑人从一个街道跑到另一个街道，该案件可能就属于另一个派出所管辖，如何协同执法成为难题。另外，由于镇区相连，行政边界有可能是道路中心线，当在道路的中心线附近发生车祸，到底归哪边来执法处理，也会经常造成推诿扯皮的局面，不仅造成道路堵塞，也会降低当地政府的行政管理效率。以上种种使得政府管理刑事案件较为困难，办事效率得不到提升，种种问题难以根治。

3.2 整合路径

3.2.1 组合设市

边界地带面临着各乡镇发展境遇不同、空间资源配置差异、区界两侧利益冲突、产业同构、各区规划独立和不协调、社会管理混乱等问题。因此，可以根据边缘地带的发展特征，有针对性地组合设市，以 龙港市和鳌江镇为例，龙港市在升格为市之前，光是 龙港镇一个镇总人口已经达到50万，发展较为成熟稳定，根据城市等级标准，已经有资格撤县设市，且鳌江镇和龙港镇只有一江之隔，距离较近，目前区内已经建立三座跨江大桥沟通两岸，交通方便，若把鳌江镇与龙港市合并成市，就可以实现资源的优化配置，两个镇区实现统一的规划管理，建设温州市的次中心城市，提高中心城市的综合承载能力和辐射带动能力。另一方面，在鳌江镇和龙港市实现撤并整合后，将进一步拓展龙港市的发展空间，优化产业布局，加强区域分工与合作，减少内耗和重复建设，推动产业转型升级，特别是印刷业、礼品包装业能够加快整合联动发展，共同打造中国印刷城的品牌形象。试图将其打造成为一个具有体系完整、分工明确、定位清晰的城市，未尝不是一种构建区域发展新格局的重要途径。

3.2.2 组合设立管委会

在合并设市难以推进的情况下，由两个伴生城镇的共同政府牵头，设立一个管委会对该区域进行联合管理，也是解决伴生城镇发展矛盾的重要选择。也就是说，这两个伴生城镇脱离原来所属的区县，由共同的上级政府（地级市或省政府）牵头，设立一个高等级的管委会，来统一规划建设伴生城镇，设立开发区和文化产业园区，所得收益由两个伴生城镇和上级政府分享，这是解决当前各自冲突、实现联动协作发展的另一个解决思路。设立管委会，一般以托管形式开展工作，最重要的职责就是发展当地经济，减少内耗，共同打造产业集群或旅游品牌形象。以德阳市的孝德镇和孝泉镇为例，双方拥有共同的文化底蕴，受德孝文化影响，若建立统一的政府派出机构——管理委员会，对中国孝文化产业可以统一引资、统一领导，从而使得双方共同发展。由于孝德镇和孝泉镇隶属于不同的区县管辖，这个管委会应该由2个区县共同的上级政府德阳市派出，才可以实现有效的资源整合和统一规划管理。在规划过程中，打造德孝文化独占鳌头的局面，以历史背景为依托，以产业扩张为增长极，建立旅游门票一卡通的旅游体系，明码标价，对于店家虚高物价、偷梁换柱等行为进行严厉惩罚，完善法律体系，完善农家乐休闲旅游模式。融观光、体验、科普、休闲、度假等多元产品于一体化，以旅游文化策动市场，以中华民族传统品德彰显品位。

3.2.3 撤并整合，合二为一

边界地带由于远离城市核心区，受到行政监管的影响较小，所获得的政策的扶持力度也远不及市中心。要想缩小边界地带与核心区之间的差距，促进边界地带更快更好地发展，要从各方面加大对边界地带的关注力度，以石笋乡和金龙镇为例，可以合二为一设立一个镇。

撤并整合，将伴生城镇合并为一个乡镇，是解决伴生城镇面临问题的一个重要途径，但也是实现难度较大的一个途径。主要问题是两个伴生城镇分属不同的区县政府，不论将哪一个撤并，都会受到所在的区县政府的强烈反对。为了实现区域整合发展，合二为一，顺利实现行政区划调整，制定合理的工作实施方案，做好相关政策、资源和收益的安排尤为重要。尤其是收益方面，应该是在两个伴生城镇现状的基础上，确定各自的财政贡献，未来合并后的上级区县政府，应该向放弃管辖权的区县政府，按照协商好的比例每年转移一部分财政收益，这样才能保证双方政府都能实现合作共赢和支持合并。在撤并后要优化产业分工协作，同时要避免区内产业单一与区间产业雷同、重复建设、资源浪费等发展问题。但是在执行过程中肯定会出现由于相邻交界地带各方资本差异，收益存在着一定的差距，所以可以在当地建立利益补偿机制，对于相对利益较弱的地区实行弥补政策，让利益受损的一方得到及时补偿。在最大化相邻城镇双方的区域共同利益的同时保障各方利益不受损，实现双方共赢的局面，充分发挥双方各自的优势，互惠互利，相互促进，实现共生发展。

4 结语

伴生城镇是城市发展过程中一种由于行政区域边界效应产生的两个城镇相伴而生的现象，作者根据实地的调研和研究，创新性地提出了“伴生城镇理论”，这个理论可以很好地解释为什么会出现两个城镇镇区相连而独立发展的社会经济现象。总体而言，行政区划隶属关系的分割是出现伴生城镇现象的制度基础，各区域各自为政为追求当地政绩、城镇GDP发展、提高城镇竞争力是动力，因此产生了一系列问题，比如：行政机构重叠，行政资源浪费；镇区空间规划建设混乱；产业结构相似；社会治安缺少协同机制，秩序管理较为混乱等。本文针对以上现象，依据不同伴生城镇形成机理以及特点提出了相应的整合路径：针对自身条件优越，发展空间较好，人口基数较多的城镇区域，进行组合设市，合二为一；对具有共同产业以及类型相似，文化风俗相同的城镇，进行区域整合，通过设立管委会的形式，加强区域产业的分工协作与优化布局，实现基础设施的一体化布局和公共服务设施的均等化布局。这样可以为边界区域经济社会整体发展创造有利条件，实现合作共赢机制。

边界地带独特的发展特征导致完整的城镇空间形态被分割，城市区域发展困难重重，但是万物都有两面性，是困难，同时也意味着挑战与机遇。在推进城乡治理现代化的过程中，伴生城镇的未来发展方向和规划布局尤其值得重视。从长远来看，进行撤并整合和优化重组肯定是伴生城镇的发展方向，不仅能解决城市发展边缘地区的问题，而且会给城镇体系的规划带来活力与创新，因此如何充分体现行政区边缘地带的价值，值得做更深入的研究。本文率先提出“伴生城镇理论”，由于不同地区形成机理与其发展体系关系不尽相同，在城市发展过程中如何应对这种现象还需商榷，此外随着GIS、遥感等大数据收集技术的提高，研究边缘地带可以借助这些新兴科技，定性与定量分析相结合，进一步丰富完善边缘城镇体系的探讨，为更深入的探索和更完善的城镇管理奠定基础。