民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策研究

张旭辉,房 红

(攀枝花学院 经济与管理学院,四川 攀枝花 617000)

2020年我国脱贫攻坚战取得全面胜利。2020年12月的《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确提出,到2025年,要持续推动脱贫地区发展和实现乡村振兴。因此,实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接成为我国“十四五”时期的重点工作,也关系到2035年愿景以及“两个一百年奋斗目标”的实现。习近平总书记指出“巩固和拓展脱贫攻坚成果,全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化,是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题”,并要求“坚决守住脱贫攻坚成果,做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,工作不留空档、政策不留空白”。基于财政政策的资源配置与公平分配职能,在支持脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的各项政策中,财政政策是非常重要的一项政策。另一方面,长期以来,囿于自然条件恶劣、交通基础薄弱、社会发育程度低等现状,民族地区经济发展水平普遍较低,存在不少深度贫困的地区,因此,相对于其他地区,民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的难度更大、任务更重,需要财政政策在其中发挥更大的,更加积极的作用。

一、文献综述

国外学者对于“农村减贫”与“乡村振兴”开展了比较详实的研究,研究数量呈现上升趋势。[1]从研究内容上看,国外学者对于乡村振兴的发展模式开展了大量的研究,提出了比较成熟而发达的乡村振兴发展模式,但对于脱贫攻坚与乡村振兴如何实现融合发展开展的研究较少。“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接”仍是一个具有中国特色的学术话语,因此,尚没有国外学者直接涉及这一研究主题,也没有关于这个主题的直接研究成果[2]。

国内学者对于脱贫攻坚与乡村振兴的研究起于2017年,大致可以划分为三个研究阶段,首先是2017年的早期探索阶段,其次是2018—2019年的迅速发展阶段,最后是2020年至今的突破创新阶段[3]。2020年至今,随着我国衔接实践的持续开展,学者们围绕着两者衔接的意义、内生机制、路径选择等几个方面开展了大量研究,取得了丰硕的研究成果。在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的意义与内生逻辑方面,习近平总书记(2020)指出,要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接,推动建立长短结合、标本兼治、有效衔接的体制机制[4];涂圣伟(2020)认为两者存在着以内容共融、作用互构和主体一致为表征的互涵式关联[5];贾晋等(2020)认为两者有着共同的理论渊源、深刻的内在联系和基层实践需求等内在逻辑[6];豆书龙等(2019)认为乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚的有效经验实现稳健推进,脱贫攻坚也能够利用乡村振兴机遇实现成果巩固和纵深发展[7]。在脱贫攻坚与乡村振兴衔接困境方面,曹立等(2020)认为精准扶贫与乡村振兴衔接面临着诸多困难,在主体维度上存在着个体性与整体性衔接的困难,在时间维度上存在着短期性与长期性衔接的困难,在目标维度上存在着绝对性与相对性衔接的困难[8];岳国芳(2020)认为两者衔接面临着扶贫对象与乡村振兴对象、乡村产业扶贫与乡村产业振兴及工作系统衔接等困境[9];刘焕等(2020)认为两者衔接在思想、政策、规划等方面存在不足[10]。在脱贫攻坚与乡村振兴衔接路径方面,章文光(2019)认为推进两者的有效衔接,不仅需要充分利用行政力量,实现政府和农村贫困人口的对接,还需要广泛吸收社会力量,发挥市场机制的作用[11];孙馨月等(2020)认为应该在补齐脱贫攻坚短板的过程中提升有机衔接的实践成效[12];冯丹萌(2019)认为应理清“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等几项重要发展内核之间的主次关系与科学发展顺序[13]。

一些学者对于民族地区脱贫攻坚与乡村振兴衔接问题进行了专门研究。骆行等(2018)指出,对于贫困人口庞大的民族地区,其脱贫攻坚与乡村振兴战略相互融合的任务尤其紧迫,需要通过政策利用、人才引进、基础设施建设、产业转型等促进精准脱贫战略与乡村振兴战略相互融合[14];凉山州决策咨询委员会(2021)立足凉山州实际情况,提出乡村振兴发展的具体路径及其配套机制的构建[15];白雪军(2022)认为民族地区要探索建立实现“有效衔接”的长效机制[16];马仲荣(2022)认为民族地区实现两大战略的有效衔接,要因时因地因人制宜,坚持农村农民的主体地位,创新性转化乡土文化潜能,实现从后脱贫时代向全面乡村振兴阶段的平稳过渡[17];马伟华等(2022)认为民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的核心在于因地制宜构建符合地方特色的产业结构[18]。

在财政政策支持脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接方面,王春城等(2021)认为财政政策是脱贫攻坚与乡村振兴战略的关键性支撑力量。适应脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的需要[19];于树一等(2022)认为适应脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的需要,需要为财政资金构建起“双框架”的监管体系[20];石化清(2020)认为通过强化资金投入管理、优化转移支付结构、发挥财政资金引导作用、全面实施预算绩效管理等,可以优化脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政支持力度[21];王长松等(2020)提出推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的财政政策建议,包括保留财政专项扶贫资金、探索建立涉农资金统筹整合长效机制等[22]。

综上所述,脱贫攻坚与乡村振兴的衔接是近年来国内的研究热点,相关研究成果也比较丰硕。一些学者对于两者衔接的财政支持问题开展了一定的研究,但总体上研究成果较少。而着眼于民族地区,专门研究民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政支持方面的文献更是尚付阙如。

二、民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中实施财政政策的必要性

(一)筑牢新时代中华民族共同体意识的客观要求

在2021年8月的中央民族工作会议上,习近平总书记指出“支持民族地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”“赋予民族地区乡村振兴各项政策举措以彰显中华民族共同体意识的意义”。“筑牢新时代中华民族共同体意识”成为新时代党在开展各项民族工作中必须要坚持的核心和主线。这就要求我们在开展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的具体工作中,必须在坚持普惠性原则的基础上,突出区域化和精准性,更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化的区域支持政策[23]。在以上差别化的区域支持政策中,财政政策自然是其中非常重要的组成部分。

(二)在民族地区建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制的必然选择

民族地区因其发展的特殊性和现实性,政府在民族地区经济社会发展中扮演着十分重要的角色[16]。整体上看,我国民族地区与深度贫困区域高度耦合,具有经济基础薄弱、城乡发展不均衡、生态承载力弱、族际关系复杂、文化观念保守、城镇化动能不足、教育条件落后等特征[18]。因此,相对于其他地区,在民族地区建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制显得更加急迫。而在民族地区建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制的过程中,财政政策需要发挥的作用更加特殊,也更加重要。首先,根据财政政策的资源配置职能,民族地区具有的深度贫困特征,要求民族地区在巩固拓展脱贫攻坚成果的过程中,必须配合实施更加积极的财政政策,将资源更多地、更好地配置到民族地区的经济发展和建设中。同时,通过更好地发挥政府在资源配置中的带动和引领作用,使得市场向民族地区配置更多的资源,推动民族地区的经济实现更好的发展,巩固拓展脱贫攻坚成果;其次,根据财政政策的公平分配职能,财政政策在实施的过程中要体现公平原则。考虑到不同区域经济发展水平之间的差距,对于民族地区应采取差别性的财政政策,对于民族地区更加倾斜,只有这样才能在民族地区防止出现大规模返贫现象,巩固拓展脱贫攻坚成果。

(三)在民族地区全面推进乡村振兴的重要保障

民族地区因资源禀赋、区位条件、治理能力、发展水平等条件的制约,以及科技、人才等因素的影响,乡村振兴在推进中仍然面临一定的困难[16]。在民族地区实现乡村振兴是共同富裕的本质要求。2022年11月,国家民委等九部门联合印发《关于铸牢中华民族共同体意识 扎实推进民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,要求“协调各方力量,统筹各类资源,加大支持力度”。实现乡村振兴,就要在民族地区加快推进实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等发展目标,这些目标是多维的、系统的发展目标。财政作为国家治理的基石和重要支柱,必须在民族地区全面推进乡村振兴的过程中,更加积极有为,通过提前做好政策谋划,对民族地区全面推进乡村振兴提出一揽子“财政方案”的设计及政策建议,并进行有效的实施,才能促进民族地区全面完善经济社会等各方面发展,不断提升社会治理水平,真正实现乡村振兴。

三、我国民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策现状

《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》对于促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策做出了具体规定,提出在2021—2025年的五年过渡期里,加强财政政策的有效衔接,确保乡村振兴所需的资金需求。一是保留并调整优化原财政专项扶贫资金,适当向国家乡村振兴重点帮扶县进行资金倾斜的支持,逐步提高对于产业发展的资金支持;二是继续发挥再贷款的作用,现存的对于脱贫攻坚的再贷款政策在过渡期内继续执行;三是对教育、医疗、住房、饮水等民生保障领域的兜底救助类财政政策继续保持稳定,同时根据脱贫人口的实际困难进行适度的政策倾斜。通过以上财政政策满足脱贫人群的基础民生需求;四是提出对于乡村振兴重点帮扶县实行财政集中支持的政策。在西部地区确定一批重点帮扶县,通过财政政策等政策进行重点支持;五是提出在过渡期内继续实施脱贫攻坚相关的税收优惠政策。目前实施的脱贫攻坚相关的税收优惠政策主要为涉农方面的税收优惠政策。在增值税方面,对农业生产者销售的自产农产品实行法定免税,对从事蔬菜批发、零售的纳税人等情形实行特定免税。对于农产品的生产者执行9%的低税率,对纳税人购进农产品的,准予从销项税额中抵扣相应的进项税额。对纳税人购进用于生产销售或委托(受托)加工13%税率货物的农产品的,实行加计扣除政策,以更好地保护农产品深加工企业的利益;在城市维护建设税、教育费附加方面,当主税(增值税)发生减免时,城市维护建设税、教育费附加也相应发生税收减免;在企业所得税方面,对从事农、林、牧、渔业项目的所得可以实行企业所得税的减免;在资源税方面,对规定限额内的农业生产取用水免征水资源税;在环境保护税方面,对于农业生产(不包括规模化养殖)排放应税污染物的,暂予免征环境保护税;在城镇土地使用税方面,对直接用于农、林、牧、渔业的生产用地的,免缴土地使用税;在耕地占用税方面,对于农村居民在规定用地标准以内占用耕地新建自用住宅的,按照当地适用的税额减半征收耕地占用税;其中,农村居民经批准搬迁,新建自用住宅占用耕地不超过原宅基地面积的部分,免征耕地占用税;农村烈士遗属、因公牺牲军人遗属、残疾军人以及符合农村最低生活保障条件的农村居民,在规定用地标准以内新建自用住宅,免征耕地占用税。

对于民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策,2020年12月,中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,提出支持民族地区、革命老区、边疆地区巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。但并没有进行具体实施细则的规定。目前我国税法对于民族地区的优惠仅仅体现在企业所得税方面。具体而言,民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分,可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的,须报省、自治区、直辖市人民政府批准。对民族自治地区内国家限制和禁止行业的企业,不得减征或者免征企业所得税;其次,在鼓励西部大开发的优惠中,其适用范围也明确规定包括西藏自治区、宁夏回族自治区新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区和广西壮族自治区、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州等民族地区。从上述分析可以看出,目前对于民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策的制度设计在很大程度上仍然是停留在宏观层面上,比较缺少具有操作性的细则规定,另外在税收方面的政策规定也不够全面。为保证民族地区脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接,亟需构建专门针对民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策。

四、我国民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策的构建

鉴于民族地区实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接过程中对于财政政策的客观需求,应从资金投入机制、产业扶持机制、税收优惠机制等方面推出具体的具有可操作性的财政政策,加快构建我国民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的财政政策体系框架。

(一)民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的资金投入机制的构建

坚持民族地区资金投入“优先保障”的原则,在民族地区加快构建巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有限衔接的资金投入机制,最大程度地保障民族地区发展的资金需求。一是足额落实“托底”衔接资金。目前一些民族地区脱贫基础并不稳固,自我发展能力不足,这就需要财政在资金投入方面对于民族地区持续发挥扶持保障作用,保持财政资金投入的连续性和稳定性。对于民族地区的教育、医疗卫生、住房、社会福利等民生保障领域,实行财政资金兜底性保障;二是根据现阶段民族地区实施乡村振兴的需要,设立民族地区乡村振兴财政专项资金。区分不同民族地区的实际情况进行不同资金规模的设定,并根据地方财政变化情况进行逐年调整;三是多渠道筹集民族地区乡村振兴资金,拓宽社会资本进入民族地区的渠道路径,形成多元化的民族地区乡村振兴资金筹集渠道。采用财政金融联动、财政担保贴息、农业保险保证等方式,鼓励金融资本和市场主体进入民族地区。进一步发展政府与社会资本合作(PPP)、政府购买服务、产业发展基金等方式,加大对于社会资本的激励力度,引导社会资本积极投入民族地区经济发展;四是在《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》的基础上,依据民族地区具体实践情况,制定并实施符合各民族地区具体情况的涉农资金统筹整合长效机制。将涉农资金统筹的具体标准等权利下放到地方政府,扩大民族地区地方政府的涉农资金使用自主权,提高民族地区涉农资金使用效率。

(二)民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的产业扶持机制的构建

产业兴旺是乡村振兴的基础与保障。2022年11月国家民委等九部门联合印发的《关于铸牢中华民族共同体意识,扎实推进民族地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出要“坚持产业驱动,增强发展内生动力”。推动民族地区实现产业兴旺,需要结合民族地区产业发展实际,通过系统可行的财政支持政策,帮助民族地区不断夯实产业发展的基础、完善产业发展的条件、培育优势特色产业集群。持续加大对于民族地区基础设施建设的财政资金保障力度,补齐民族地区在水利设施、机械装备、科技创新等方面的产业发展短板;通过产业发展基金、产业引导基金、小额信贷等方式,支持民族地区发展有机农业、康养旅游等优势特色产业;对民族地区产业发展的财政资金投入要保持持续稳定,并向产业主体培养、产业扶贫基地建设等方面进行适度倾斜。

(三)民族地区脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的税收优惠机制的构建

一是将对于民族地区的税收优惠政策从企业所得税扩展到其他税种,包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、契税、耕地占用税等,不断拓宽民族地区税收优惠政策的覆盖范围;二是对于生产、委托加工、批发和零售民族地区特色产品的,在征收增值税、消费税时,给予特殊的优惠。要精准确定“民族地区特色产品”的范围,不断提高民族地区税收优惠政策的精准度;三是目前对于民族地区的企业在企业所得税征收方面的优惠规定,即“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分,可以决定减征或者免征”还没有出台比较具体的实施细则,不同民族地区在实施层面存在较大差距。要做好此项政策实施方面的调查研究,推广成熟的经验做法;四是对于民族地区居民在个人所得税征收方面给予特殊优惠,进一步提高民族地区居民的收入水平;五是加大民族地区信贷投放的税收支持力度,引导金融资金投入民族地区。金融机构和小额信贷公司对民族地区企业发放贷款的,其相应的利息收入实行增值税免征;六是对于向民族地区提供捐赠的企业和个人,在征收企业所得税和个人所得税给予额外优惠,从而进一步激励对于民族地区的捐赠行为。