新疆推动城乡融合发展促进共同富裕的实践思考

○陈飞 马召伟

（塔里木大学马克思主义学院，新疆 阿拉尔 843300）

实现全体人民的共同富裕，是社会主义的本质要求，也是社会主义现代化的重要目标和人民群众的共同期盼。新时代新征程深入推进共同富裕，必须要消除城乡发展过程中不平衡不充分的因素，通过以人为核心的新型城镇化促进城乡发展融合，必然会极大地促进全体人民的共同富裕，加快我国社会主义现代化进程；新疆在推动城乡融合发展中促进共同富裕不仅关乎广大民生，更关系着国家统一、国家安全、民族团结，事关实现民族复兴的伟大事业。

一、新疆推动城乡融合发展促进共同富裕的实践基础

在新型城镇化和乡村振兴战略的背景下，新疆围绕新型城镇化和城乡融合高质量发展，大力引导资金、人力、物力等资源有序向农村转移和流动，城乡融合发展取得了积极进展：城乡要素配置不断合理化，城乡居民收入差距出现积极变化，城乡基础设施一体化建设加快推进，城乡基层治理能力逐渐提升，为新疆推动城乡融合发展促进共同富裕的实践奠定了坚实基础。

（一）城乡要素配置合理化不断推进

在推动实施新型城镇化的实践中，新疆城乡要素流动和配置更加频繁有效，土地、人才、资金下乡也取得了积极进展。首先，土地制度改革不断深化。自治区根据《中华人民共和国农村土地承包法》并结合实际情况制定土地承包办法，积极引导土地经营权流转行为，2021 年自治区家庭承包地流转占比达36.50%，还通过跨省域调剂土地流转，稳定农村收入，为乡村振兴提供资金支持。其次，财政资金的投入持续深化。在“十三五”期间，新疆财政支农资金达4 174.5亿元，年均增长超过10%，2021 年筹集资金388.22 亿元支持衔接推进乡村振兴，新发放小额信贷32.62 亿元、覆盖10.19 万农户[1]。2023年全区财政为保障乡村振兴稳步推进，其补助资金达20亿元。最后，城镇化率逐步提高。近年来，新疆城镇人口呈增长趋势，农村人口与之相反呈下降趋势，2020年新疆城镇人口1 461.36万人，乡村人口1 123.87 万人，分别占总人口的56.53%、43.37%[2]。新疆2015 年到2022 年常住人口城镇化率由47.23%提高到57.89%，城镇综合承载能力进一步增强。新疆城乡资源配置的不断优化，使得土地、资金、人才等要素合理有序地在城乡之间流动，城镇化率不断提高，形成了城乡互助、城乡共兴的新型城乡关系新局面，进而为新疆推动城乡融合发展促进共同富裕提供了动力之源。

（二）城乡基本公共服务逐渐均等化

“十三五”期间，新疆城乡一体化的公共服务机制不断完善，城乡公共服务均等化水平不断提高，城乡之间公共服务差距逐渐缩小，公共服务的均等化稳步推进。首先，城乡教育质量不断提升。五年来，自治区实现学龄儿童和青少年上学全覆盖、国家通用语言文字教育教学全覆盖、家庭经济困难学生资助全覆盖，年全域通过国家义务教育基本均衡评估认定，义务教育由基本均衡向优质均衡推进[3]。其次，医疗和社会保障不断完善。持续开展城乡居民免费健康体检，全面落实结核病“应查尽查、应治尽治”，乡镇卫生院和村卫生室标准化率达到100%；三项社会保险参保人数达到2 082.36 万人次、增长31.95%[3]。最后，五级公共文化设施网络基本形成。截至2022 年10 月，全疆建成各级美术馆57 个、公共图书馆117 个、博物馆63 个、文化站1 130 个，乡村两级综合性文化服务中心12 913个，县级公共图书馆、文化馆分馆1 998 个[4]。区、市、县、乡、村五级公共文化服务设施网络基本形成。新疆通过以人为核心的新型城镇化，在城乡教育、医疗保障和文化服务上不断增强基本公共服务能力，基本公共服务逐渐均等化，为新疆推动城乡融合发展促进共同富裕奠定了坚实基础。

（三）城乡产业融合发展不断推进

新疆立足于特色农业资源、援疆优势以及旅游资源，不断推进城乡产业融合，推动具有新疆特色的农业跨界融合，互补互促，现代农业根基进一步巩固。首先，大力发展产业化现代化农业。深入推进稳粮、优棉、强果、兴畜、促特色，实施农业产业化发展三年行动，截至2021 年底，共培育国家、区、地、县四级农业产业化龙头企业1 151家，自治区级557 家，以上龙头企业辐射带动各类经营主体32.4万个[5]。其次，积极发展劳动密集型产业。以南疆四地州脱贫市县为重点，充分发挥对口援疆优势，积极承接东部产业转移，建设卫星工厂及扶贫产业园区，大力发展劳动密集型产业，解决就业民生问题。最后，大力发展乡村休闲旅游业。围绕旅游兴疆战略，推动农业与文化、旅游、教育、康养、民宿等产业融合发展，打造休闲农业和乡旅精品工程。截至2022年6月，自治区有国家级休闲农业与乡旅示范县11个，国家级休闲农业与乡旅示范点19个，全国乡旅重点村39 个，全国乡旅重点镇（乡）3 个，自治区乡旅重点村114 个。新疆通过多要素和多产业的特色产业融合，培育出大批休闲农业、体验农业等新兴产业，实现了农业的全面转型，为新疆推进城乡融合发展促进共同富裕提供了重要支撑。

（四）城乡基层治理能力不断提升

十八大以来，新疆不断完善城乡基层治理体系，建立健全党组织领导的自治、德治、法治相结合的基层治理共同体，社会治理重心下移，基层社会治理现代化水平不断提高。首先，农村基层组织建设不断加强。新疆各级党委在高质量完成乡镇、村“两委”换届选举的同时，还坚持择优选派基层干部任村级党组织书记，坚持开展“访惠聚”驻村帮扶工作，并且还在793 个村（社区）开展“三资”①“三资”：资金、资产、资源。提级监督试点。其次，社会大局持续和谐稳定。全区始终坚持社会稳定和长久治安总目标，坚持依法治疆、团结稳疆，深入开展平安新疆建设并出台建设条例，打造共建共享共治的社会治理格局，公众安全感由2012 年的87.58%提高到2021 年的99.14%[6]。最后，乡村自治德治法治结合取得新进展。2021年高质量完成8898 个村民委员会换届选举，积极推进“四议两公开”民主决策机制，大力实施农村“法律明白人”培养工程，推进“一村（社区）一法律顾问”全覆盖。积极引导群众移风易俗，在乡村开展“听党话、感党恩、跟党走”主题宣讲活动。新疆基层治理能力强不强、基层治理的好不好直接关系到城乡融合发展政策的落地生根，新疆治理能力和治理体系的现代化为推进城乡融合发展促进共同富裕提供了根本保证。

二、新疆推动城乡融合发展促进共同富裕的实践挑战

实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务在农村。虽然近年来新疆城乡差距呈不断缩小趋势，但“三农”问题依然是制约共同富裕的最大短板。总体上看，新疆推动城乡融合发展已经探索出了一些适合自身发展的好经验好做法，但受经济水平、区位条件、产业基础等方面的影响，新疆推进城乡融合发展促进共同富裕的实践仍面临着以下严峻挑战。

（一）城乡发展不平衡不充分矛盾仍然尖锐

当前，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而城乡差距则是经济社会发展进程中最大的短板。首先，城乡居民收入差距仍然较大。尽管新疆城乡差距呈缩小趋势，但城乡发展差距绝对值不仅长期处于高位水平，而且城乡差距缩小进程较为缓慢，2021 年全区城乡居民人均可支配收入比虽由上一年的2.48∶1缩小到2.42∶1，虽然低于2021年全国城乡居民人居可支配收入比2.50∶1，但只下降了0.06 个点[7]，与发达国家接近1 的比例水平相比仍有巨大差距。其次，县域消费不均衡问题突出。喀什市、阿克苏市、昌吉市、伊宁市、库尔勒市等新疆县域社会消费品零售额前十名城市累计占社会消费品零售额的一半以上，而同期伊吾县、且末县等排名末尾的10个县市累计占比仅有1.16%，疆内各区域间消费市场发展不均衡矛盾突出，区域间城乡融合发展差距大[8]。最后，县域综合消费网络不完善。县域农产品生产和市场销售之间仍然缺乏有效的衔接，难以满足城乡居民对高质量农产品的需求，特别是南疆脱贫市县的基础设施相对落后，物流配送受时效、服务、成本等制约，城乡产品配送体系建设亟待完善。

（二）城乡以城带乡互补互促作用发挥不够

由于新疆地域面积辽阔，人口居住较为分散，尚未形成多点有效支撑格局，城市群和区域中心城市的辐射带动能力仍然有限，较大程度上影响了以城带乡的实际效果。首先，城镇化率偏低。2022年末全区常住人口2 587 万人，其中城镇常住人口1 498 万人，城镇化率为57.89%，比全国城镇化率65.22%低7.33 个百分点。南疆地区城镇化率更低，城镇化进程也相对缓慢，2000年南疆五地州平均城镇化率为19.46%，至2018 年仅提高9.53 个百分点[9]。其次，工业化程度不高。第一产业多数还处于提供原材料阶段，缺乏新兴产业和高新技术产业，规模以上的企业偏少，2020年第一产业总产值只占全区生产总值的14.36%，占人均生产总值的3.70%，对GDP 的拉动作用不明显[10]。最后，二、三产业推动农民就业不充分。虽然新疆二、三产业产值占比大，但是县域二、三产业发展水平不高，吸纳农民就业能力弱，企业稳岗就业压力大，加上南疆四地州农民“季节性”流动人口基数大，稳定就业的基础仍然薄弱。

（三）县域优势产业规模和效益有待提升

推动县域经济高质量发展可以在很大程度上消除城乡经济发展差距，并充分激活当地的发展资源[11]。但由于新疆县域经济发展模式的单一，缺少龙头企业带动，县域经济产业规模和经济效益一直不高。首先，行业强势企业少。2022 年全区四级龙头企业达1 440 家，只有6 个优势独特产业群产值突破百亿元，以农业企业为例，全区农产品加工龙头企业普遍规模小、实力不强，缺少行业领军型企业，与中东部龙头企业实力存在明显差距。其次，农业对区域经济贡献有限。2020 年全区第一产业对新疆经济贡献率仅为18.0%，拉动地区生产总值增长0.6个点[12]。作为全区最大的商品粮生产基地奇台县，2022年农林牧渔业产值22.2亿元，也仅占全县地区生产总值的8.65%。最后，县域经济发展及不平衡。受地理位置、交通条件、社会历史等因素的影响，新疆县域城镇的分布分散，大多数县（市）经济处于工业化初级阶段，县域经济发展不平衡性问题十分突出。

（四）城乡之间要素双向流动存在壁垒

改革开放以来，由于要素市场改革没有跟上产品市场化改革，导致新疆城乡之间土地、劳动、资本等要素的流动受阻，农村要素资源也随之沉淀，并没有得到有效利用。首先，土地要素交易存在壁垒。城乡之间不同的土地配置方式以及土地和房屋等产权交易制度的差异直接导致新疆农村地区闲置土地、宅基地、房屋等资源难以充分盘活，土地要素交易的不平衡制度也限制了农村土地要素的价值实现。其次，乡村人才资源短缺。农村大量人口涌入城市一定程度上促进了新疆城镇化率，但也不可避免地导致乡村人才的外流，农村人才和技术管理人员长时间短缺。如巴州每万亩耕地有农业技术人员3.6 名，略高于全疆3.1 名的平均水平，但远低于全国10.9名的平均水平[13]。最后，资本下乡存在严重藩篱。在新疆很多县城内金融服务产品少、形式单一，很多商业银行在县城内没有网点，导致农村经营主体与金融机构放款贷款难问题并存，加上资本的逐利性，一定程度上还会滋生资本下乡挤压农业经营空间等问题。

三、新疆推动城乡融合发展促进共同富裕的实践进路

推动城乡融合发展促进共同富裕，其根本目的就是缩小城市和农村这两个地域的发展差距，构建交错相容、功能互补、利益协调、和谐共生的地域共同体，彻底消除城乡工农关系的分割与对立[14]。新疆推动城乡融合发展促进共同富裕必须立足于新型城镇化和乡村振兴两大战略，充分发挥新型城镇化后半段发展拉力和农业农村现代化政策推力，推动城乡融合机制体制改革，进而实现高质量的城乡融合发展和城乡地区的共同富裕。

（一）创新城乡融合体制机制

创新城乡融合机制体制是破除城乡之间制度壁垒的关键，以体制机制创新推动城乡融合发展、以改革赋能农村新发展[15]。城乡融合体制机制创新必须要进行系统考虑，尽量避免改革的“单兵突进”，探索集成化的改革方式，创新城乡融合体制机制，形成促进共同富裕的强大体制机制合力。一是深化农村产权制度改革。建立健全农村土地经营权流转管理服务制度，支持农村土地经营权依法合规进行抵押，推动成立自治区农村综合产权交易中心，指导各地农村产权交易规范进行。二是建立健全农业经营体系。加快培育壮大新型农业经营主体，强化企农利益联结，大力发展多种形式适度规模的农业经营，建立健全支持新型经营主体的政策体系，引领小农户融入现代农业发展体系。三是持续推动兵地融合发展。统筹兵地重大区域战略，加强在基础设施、产业转型、环境保护等方面的兵地协调联动，消除兵地融合制度性障碍，实现兵地要素共享、流动自主有序、配置高效公平。

（二）以县城为载体推进新型城镇化

县（市）是城乡融合发展的基本单元，截至2021年，新疆地级区划一共14个，但是县（市）级区划数达106 个，县域经济在新疆经济社会发展、社会稳定方面起到了不可替代的作用。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，关键在于破解县域发展重难点问题，做大做强县域经济，构建城乡均衡发展的共同富裕格局。一是深化供给侧结构性改革。持续落实稳粮、优棉、强果、兴畜、促特色，保障粮食和重要农产品供给，支持各地积极构建乡村产业集聚发展平台载体，以加工农产品为引领，加快建设现代农业产业园。二是做大做强县级区域经济。立足各地县域特色产业基础优势，围绕传统农业产业提档升级、新兴特色产业创新发展、区域特色产业链集群化发展，打造更高水平的县域特色发展群，为促进县域经济发展、提高一产发展质量赋能。三是加大县级城镇建设力度。以县为单位对所有小城镇进行规划，加大小城镇建设力度，支持发展国家特色城镇，规范发展特色小镇。优化园区生活空间布局，推动园区生活服务区与县城统筹规划建设，形成产业聚人、城市留人的发展格局[16]。

（三）推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

脱贫攻坚取得全面胜利后需要建立一个长效稳定的机制来巩固脱贫攻坚成果，而乡村振兴战略正是对脱贫攻坚成果进行有效巩固的一个重要战略。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是实现共同富裕的基本前提，共同富裕一定是建立在脱贫基础之上的，推动城乡融合发展必须坚持把脱贫成果与乡村振兴相衔接，拓宽农民增收渠道，增强城乡居民实现共同富裕的信心。一是加大就业帮扶力度。优化职业技能培训，提升劳务输出组织化程度，加强与区外省市和区内县市劳务协作，拓展就近就业渠道，扩大乡村公益性岗位，鼓励脱贫人口积极创业就业，促进农村劳动力多形式转移就业。二是优化农村产业结构。积极培育新型特色产业，走“人无我有、人有我优、人优我专”的特色产业发展路径，促进特色产业融合发展、增收惠民；支持龙头企业发展“公司+农户”模式，增加农民经营性收入。三是完善集体产权权能。推进农村集体资产股份制改革，创新集体经济运行机制，实施“政经分离”，支持集体经济发展壮大；开展股份合作制，释放集体资产股份权能；建立健全新的农村经济与股份管理平台，加强对农村集体财务与资产的管理。

（四）构建农村农业全产业链

加快构建农业全产业链，推动城乡产业融合发展是实现共同富裕的物质基础，要立足于城乡产业的差异性特征和独特性优势，推动农业产业链拓展延伸、跨界融合，进而拓展农业的利益空间、挖掘农产品的潜在附加值和提升农业在产业价值链上的价值。一是加快农产品产地初加工技术研究、引进和示范推广，强化标准引领和技术指导。引导鼓励企业加强技术改造和结构升级，不断提高产品科技含量和附加值；支持新型农业经营主体对现有各类农产品加工企业设施装备的升级改造，提高机器设备利用率。二是推动农产品精深加工产能向区域中心城市近郊、工业园区和物流节点城市布局，打造一批农产品精深加工示范基地；支持企业牵头成立科技创新联盟，创建一批国家级、自治区级农产品加工技术研发中心。三是增强龙头企业辐射带动能力，把城市与乡村纳入产业链，提高产业质量，带动农民增收；通过县乡产业发展充分发挥县乡产业的主导、带动和链接作用，不断激发乡村活力，用特色产业有效推进县域城乡融合发展。

（五）补齐城乡融合发展短板

补齐发展短板是城乡融合发展的重要一环，旨在实现城乡基本公共服务的均等化。当前农村地区日益呈现开放发展的态势，城乡之间交流日益频繁，形成了城乡经济社会空间结构的重新组合，使城乡居民能够享受到差不多平等水平的公共服务权益，共同富裕的品质逐渐提升。一是促进基础设施向农村延伸。按照《城镇基础设施向农村（连队）延伸导则》要求和方法，规范和引导城镇（团场）各类基础设施向周边临近农村（连队）区域延伸，推动基础设施共建共享，实现城乡基础设施一体化发展。二是促进公共服务向农村拓展。促进县域城乡义务教育一体化改革，统筹“紧密型”医共体建设，完善基层医疗卫生服务体系，全面建设多层次社会保障体系，提升农村基本公共服务水平。三是促进各类人才向农村流动。推进户籍制度改革，实现农业转移人口在城乡之间自由流动；积极探索返乡下乡就业创业人员在当地落户并依法享受相关权益的具体办法，确保返乡下乡人员留得住、干得好、进得来[17]。