协作治理目标演化的微观过程——基于两个中央环保督察典型案例的比较

孙 岩，张 备

（1.大连理工大学公共管理学院，辽宁 大连 116024；2.大连理工大学经济管理学院，辽宁 大连 116024）

生态环境部提出“十四五”期间要在水环境治理的目标设置上有所突破，在“水环境质量改善”的基础上更加突出“水生态”的重要性，实现“有河有水，有鱼有草，人水和谐”。为此，地方政府要进行水环境治理目标的合理变革。而水环境治理的复杂性特征使得问题的解决依赖于跨部门、跨机构、跨组织之间的协作，协作治理逐渐成为地方政府水环境治理的重要模式［1］。在其中，目标对协作治理而言具有指导作用，协作治理往往是基于公共目标而发起的［2-3］，科学合理的目标是实现协作治理优势的关键［4］，同时各组织对协作目标的承诺是实现协作治理可持续性至关重要的一环［5］。但现有关于协作治理目标的研究侧重于探讨目标的结构性分类［4，6］，难以解释协作治理目标如何演化这一问题。因此，无法科学指导现实中的地方政府在协作环境治理中进行有效的目标变革。基于此，本研究以中央环保督察期间贵州省贵阳市南明河和云南省玉溪市杞麓湖治理中的协作治理目标演化过程为研究对象，两个案例具有相似的初始整改目标，但最终形成了截然不同的治理目标。通过运用比较案例研究的方法，主要解决以下两个研究问题：①协作治理目标演化是一个什么样的过程？②什么因素决定了目标演化的方向性差异？本研究为协作治理目标的研究提供了“横向过程”维度，指明了目标演化的关键影响因素，并对于“十四五”期间地方政府科学合理推动治水目标变革提供实践指导。

1 文献回顾与理论背景

协作治理被视为解决棘手环境问题的重要模式［1］，目标对于协作治理而言是极其重要的，被视为协作治理原则的体现，清晰明确的目标往往有利于提升协作治理绩效［7-8］。然而协作治理的目标管理却是极其复杂的，区别于对单个组织内部目标管理的探讨［9-10］，协作治理是涵盖了多主体的网络，不同主体往往携带差异化甚至冲突的目标参与协作治理之中［6，11］，通过不同主体频繁的沟通、协调进而实现目标一致性。因此，协作治理的目标也应该呈现出一种网络结构，正如目标网络理论指出，协作治理的目标是一个纠缠的、动态的、层次模糊的网络，涵盖水平、来源、真实性、相关性、内容和完整性等6 个维度［6］。Bryson 等［4］对其进行了更进一步的区分，提出协作治理的目标系统包括：核心目标、跨组织共享的核心目标、超越核心目标的公共价值目标、负面回避目标、超越共同核心目标的负面公共价值目标以及非我目标等6 类目标，协作主体可以通过清晰识别不同目标来理解协作治理的优势。总而言之，目标网络理论从结构性的视角出发认为协作治理目标具有层次性和主体异质性，形成了一个包括组织个体层面、协作网络层面和公共价值层面在内的涵盖不同主体的目标网络系统。但随着协作治理进程的推进，各个组织也在不断改变自身的目标，协作治理的目标也在不断演化。然而，现有对这种目标演化动态性的研究尚处于起步阶段。

本研究将协作治理目标演化的起点称为“初始协作目标”，而将演化后的目标称为“重塑协作目标”，从初始协作目标到重塑协作目标就是协作治理目标演化的过程。“初始协作目标”是当治理主体为了解决棘手问题而开展协作之初所形成的目标，“重塑协作目标”则是随着棘手问题治理进程的推进而产生的新的协作治理目标，两者均属于协作治理所要实现的共同目标。“重塑协作目标”受到协作治理过程的影响，往往将过程中产生的新要素融入治理目标中，不断更新现有的目标系统。当然协作治理目标演化的过程并不是一个简单的、线性的过程：首先，协作治理所呈现的多主体参与的特征使得协作治理目标存在显著的层次性和异质性，不同层次、不同主体的目标往往形成了一个复杂的目标系统［4，6］，尤其是对于解决政府参与的协作治理而言还需要进一步考虑公共价值的实现［12］；其次，协作治理是一个费时费力的过程，组织间承诺的达成并非单一因素导致的，目标的演化呈现一种循环、迭代的状态。正如很多学者指出的，协作治理不是静态的而是动态的［2-3］，因此治理目标不是静态的，而是具有延展性，这就要求我们从长期性、过程性的视角出发，不仅需要关注初始目标，而且也要考虑目标的合理变化，并结合时间维度以及多种视角［13］。

然而这个变化过程具体是什么，受到哪些因素的影响，现有研究尚未充分探讨。但学者较为一致的观点是，网络目标是在协作过程中形成和变化的［14-15］，因此影响协作治理过程的研究为本研究提供了理论基础。现有研究呈现了影响协作治理过程的大量因素，如Ansell等［2］总结了初始条件、内部和外部等因素，Emerson 等［3］指出了系统因素、驱动因素、协作动力等因素。学者在分析中也指出这些因素会影响协作治理的目标建构，如领导力在协作治理的各个阶段都发挥重要作用，可以协调目标分歧、促进各方交流、创造共识［16-17］；权力不对称会造成强势主体主导目标建构［18］；资源的互补性会影响协作的战略设计等［14］。Hysing［13］从激励、结构、程序和公共管理的视角出发分析了不同的协作治理战略目标如何与各种制度设计相匹配，但并未解释同一网络中目标是何以演化的这一问题。虽然，协作治理过程的研究对分析目标演化具有洞察力，但这一视角的局限性在于，其关注的重点是如何通过协作过程实现协作治理的高绩效［19-22］，缺乏对影响目标变化因素的直接考察，不能清晰揭示其对协作治理目标演化的作用，同时也未深入考虑主体异质性对治理目标的影响。因此对于协作治理目标演化具体过程以及其受到哪些因素影响依然是模糊的。

为了科学、合理地探索、描述和归纳协作治理目标演化的微观过程，本研究采用双案例比较研究的方法，以中央环保督察期间贵州省贵阳市南明河和云南省玉溪市杞麓湖治理为例开展研究。

2 研究设计

本研究运用归纳性的案例研究方法进行分析，主要原因如下：①现有文献无法有效解释协作治理目标演化的微观过程，这一新兴领域需要通过归纳式理论建构的方式进行探索［23］。②本研究的核心问题在于“协作治理目标演化的微观过程”，属于“怎么样”的研究问题，因此非常适合采用案例研究的方法。③本研究采用双案例比较研究的方式进行，遵循“差别复制”的原则［23］，选择两个相反的案例，通过对案例间的相似性和差异性进行比较，实现对研究问题的探索，也可以提升案例研究结论的外部效度。

2.1 案例选择

本研究立足于中央环保督察制度下地方政府水环境治理实践，收集自2017 年以来中央环保督察发布的数十个水环境治理的典型案例，构建水环境治理的案例库。根据理论抽样原则，最终选择贵阳市南明河治理和玉溪市杞麓湖治理两个案例。

首先，具有典型性和特殊性。两个案例均在中央环保督察期间被指出存在严重的水环境污染问题，中央环保督察所带来外部政治生态的急剧变革，从而引发了两地不断调整自己的治理目标，进而产生了差异显著的治理绩效。南明河治理被生态环境部作为水环境治理的典型优秀案例加以推广，治理经验多次被人民日报、新华社等官方媒体报道。杞麓湖治理中地方政府为了应付督察的考核，修建了治标不治本的“三大工程”，被生态环境部多次通报批评。

其次，遵循聚焦和极化类型原则［24］。聚焦原则体现在两个案例均采取了协作治理的方式进行水环境治理，并且南明河和杞麓湖为当地的母亲河、母亲湖，当地居民对其持有强烈的归属感，有长期治理的历史。同时，将案例研究的时间跨度置于第一轮中央环保督察到第二轮中央环保督察期间，两个案例均在第一轮督察中被明确指出存在严峻的环境问题，初始协作目标较为相似，这样就可以控制相关因素的影响进而将注意力聚焦于分析协作治理目标演化这一过程。极化类型原则体现在，在两轮中央环保督察期间，两地协作治理过程中产生了截然不同的重塑协作目标，通过对比分析能够探寻出目标演化背后的过程和规律。

最后，在中国协作环境治理的研究中，层级控制往往被视为核心治理特征［25］，这就意味着政府在环境治理中扮演着重要且独特的角色［26］。考虑到中国协作环境治理的现实，本研究分析的案例均为政府部门发起并参与的协作治理，其中政府主体在目标和任务设定、成员准入、程序设置方面起着重要作用，以此区别参与者治理的网络以及网络行政组织（NAO）［27］。同时，这一模式在中国环境治理中较为普遍，也进一步提升了研究结论的可推广性。

2.2 数据收集

本研究的数据主要来源为两地的政府官网、主流媒体报道、生态环境部网站以及相关文献，搜集到的资料包括政策文件、新闻报道、访谈资料等。资料的质量、可信度以及丰富程度较高，适合回答本文的研究问题［28］。

第一是文件类资料。基于中央环保督察的要求，在环保督察指明相关环境问题后，各地政府须及时向社会公布相关问题的治理情况，因此两个案例有非常丰富的政府治理资料，包括政策文件和政府治理相关信息。

第二是新闻报道类资料。由于两个案例是生态环境部主推的典型案例，中央环保督察发布了大量关于两地政府环境治理的相关信息，制作了相应的警示视频，大量媒体也相继进行了报道，本研究依据报道的时间节点对不同报道进行了归类。

第三是访谈类资料。得益于案例的典型性，我们可以获得大量官方公布的对政府内部核心官员、参与治理的核心利益相关者的访谈资料，如云南省纪委监委制作的《杞麓湖的呐喊》专题视频，对环保督察期间参与杞麓湖治理的相关人员进行了深度访谈，包括：行政部门和党委部门的核心负责人、参与治理的大学、企业、研究院的专家、环境治理领域的知名学者和教授等。南明河治理中焦点访谈等相关媒体平台也对其进行了深度报道。这些优质的访谈资料有助于深入洞悉政府核心官员的治理态度以及更为微观的治理细节，由于访谈均以视频的形式呈现，本研究将所有视频资料进行了文字转译。经过三种类型资料的循环验证，增强了数据的严谨性，进一步确保了研究效度。相关资料见表1。

表1 主要资料来源

2.3 质性资料分析与编码

本研究采用Gioia 等［29］提出的数据分析和呈现方法，具体分析和编码策略如下：首先，本研究的两位作者对中央环保督察以及协作治理目标的相关文献进行深入阅读，使得对整个研究有一定的整体把握；其次，由两位作者共同编码，在最初编码阶段，按照时间顺序对所有资料进行了排序，分析了两个案例中地方政府在第一轮和第二轮环保督察前后对水环境治理目标的表述具有何种差异，这样就明晰了“初始协作目标”和“重塑协作目标”这两个核心主题。进而本研究采取了“从前到后”和“从后到前”并行的编码策略，“从前到后”是指：在确定初始协作目标后，协作治理具体发生了什么变化？“从后到前”是指：重塑协作目标是受到哪些因素的影响？通过“从前到后”和“从后到前”这一双向的编码过程，进一步明晰了每个编码以及由编码形成的主题、构念之间的边界。在编码过程中，对于有歧义的地方进行探讨同时也参考一些PPP 领域、环境治理领域专家的意见，最终达到一致性。本研究不断重复这一过程，直到达到饱和：①编码足够丰富以至于解释事件全貌；②重复抽样不会产生新的概念［30］。为了方便编码工作，编码在Nvivo11软件中进行。

上述分析策略为本研究形成了一个由“一阶概念”“二阶主题”“聚合构念”组成的三级数据结构图，如图1所示。首先，在编码前明确了研究主题为探究协作治理目标演化的微观过程，因此编码的过程重点放在了目标演化的过程和影响因素上，大量的编码涌现出来，通过详细的类比和归纳，将这些编码进一步合并，最终得到了28个一阶概念。

图1 数据结构

其次，站在理论的视角对这些概念进行深入思考，重点关注那些最频繁、最重要的概念，将其抽象化为二阶主题。如“记忆中的景象”“我们的母亲河”这些概念强调了河湖在当地居民心中神圣的地位，本研究运用了“符号”的概念去进行抽象。这个过程同样由两个编码者深入讨论，并同现有理论进行不断比较。

最后，将这些二阶主题与现有研究提到的相关表述进行反复比较［31］，对具有相似性的二阶主题进行整合、凝练，最终形成了聚合构念。然而这一数据结构图只是一个个静态的“照片”，并不能揭示其背后的动态过程以及机制［32］，因此在构建理论框架过程中，本研究通过遵循严格的时序客观顺序、与现有理论进行探讨等方法进一步明确了理论维度之间的箭头关系，如：“阶段性绩效”影响“目标重塑”的过程是通过“降维”问题和“回应”压力进行的，本研究将这一过程归纳为“外反馈”（见后文的分析）。

3 案例分析

3.1 初始协作目标确立：棘手问题与初始压力的驱动

3.1.1 棘手问题

凭借其悠久的历史以及独特的自然景观，南明河和杞麓湖均被当地居民视为“母亲河”“母亲湖”，在当地居民心中成为一种具有特殊意义的“符号”。然而随着经济增长引发的生产方式变革，农业污染、工业污染加剧，大量未经有效处理的污水涌入河湖，给河湖环境带来了巨大污染。南明河的环境污染主要是受到两个因素的影响：一是特殊的地理环境（如喀斯特地貌）所带来的污水处理难度增加；二是生产方式变革所带来的大量“缺水”以及“污水”问题。杞麓湖的环境污染则主要是由当地的核心产业蔬菜种植业所造成的，农业污染是入湖污染物的主要来源。对于两地而言，彻底解决这一问题需要不断调整产业结构、与各方利益相关者进行协商、同时积极进行治污技术升级。依据DeFries 等［33］的观点，人类无序地发展导致自然生态系统的自然调节遭到破坏，问题的棘手程度日益增加，难以单纯通过技术手段去有效解决此类问题。因此，两地均面临着棘手的水环境问题。

3.1.2 初始压力

当然，考虑到压力型体制以及晋升锦标赛对地方政府治理行为的影响，棘手的环境问题本身并不能够引起政府的重视［34-35］。为了扭转地方政府环境治理惰性，中央政府运用了大量自上而下的、强制的、运动式的方式去迫使地方政府关注环境问题，进而推动环境问题的解决［36-38］，在此背景下中央环保督察应运而生，成为近年来影响地方政府治理环境问题的重要制度措施。从两个案例中可以发现，两地均以中央环保督察为契机开启整改工作，中央环保督察所传递的政治压力有效影响了两地政府的环境治理行为，如在两地发布的大量文件中均出现以“中央环保督察反馈问题整改为契机”“依据督查组提出的问题”等。受到中央环保督察制度规范的要求，两省均出台了督察整改方案，推动环境问题的解决。

3.1.3 初始协作目标

在棘手环境问题以及中央环保督察所给予的外部压力影响下，两地政府设置了较为相似的初始协作目标，进而发起协作治理网络以解决督察所提出的环境问题。两地的初始目标可以概括为：加强环境基础设施建设，进一步提升水质。这一部分的代表性数据示例详见表2。

表2 确立阶段的代表性数据示例

命题1：初始协作目标的确立是政府主体选择的结果，受到棘手问题和外部压力的影响。

3.2 个体目标调适：协作程序、协作模式以及领导力的推动

对于两地而言，由于初始协作目标是政府主体确立的，因此在协作治理过程中往往会存在较为严重的主体间目标冲突问题，即这一初始目标与各个主体的目标不一致，而进一步随着协作治理进程的推进，不同主体会进一步进行目标调适，从而明确自身核心目标。本研究发现这一影响目标调适的协作过程包含三个具体要素：协作程序（实质/形式）、协作模式（包容/排他）以及领导力（高效/低效）。协作程序是推动协作环境治理的相关政策工具和制度安排，协作模式则是网络所呈现的独特结构以及特征，领导力则是协作网络中领导者发挥的作用。

3.2.1 南明河治理的过程

第一，实质程序。在初始协作目标引导下，贵阳市政府出台了大量的政策文件去推动南明河治理工作。在“完善治理程序”上：一方面，贵阳市政府通过合理分解治理子目标，划定治理的责任主体，实现对环境问题治理责任的精准分解；在此基础上，不断优化管理制度，建立了生态补偿和考核机制以及相应的监督问责机制，使得治理过程更加精细和严格。另一方面，贵阳市政府积极创新治理模式，在整改期间大量引入了PPP 模式进行环境治理，相应地，政府为PPP 项目有效落地以及运营提供了大量的支持，包括主要领导亲自视察项目、大量的政府资金支持、出台政策文件明确规定政府在项目建设的作用等，从而构建了较为完善的项目管理体系，同时贵阳市积极为公民和志愿者提供制度化和便捷的参与渠道。在“解决环境问题”上：政府运用了大量的实质性政策工具，区别于对程序性工具的关注，实质性工具直接作用于环境问题本身［39］。贵阳市政府运用了搬迁污染企业、加强生态环境监测和巡查力度、加大对违规行为的惩处力度、不断完善检测设施等政策工具去治理南明河问题。

第二，包容模式。南明河治理整体呈现一种政府、企业、公民等利益相关者之间的良性互动状态，为了破解政府内部九龙治水、上下分治的碎片化问题，贵阳市出台相关政策明确了各主体之间的职责分工以及部门之间的协作范围和程度，牵头成立南明河指挥部负责统一协调和调度。为了有效解决城市内河治理这一世界性难题，在前期充分调研的基础上，贵阳市政府选择了与中国水环境集团进行合作，在后续治理中又引进了中国节能环保集团。作为水环境治理领域的佼佼者，这些企业具备核心技术以及雄厚的资金，在治水领域具有较强的合法性。同时，贵阳市也形成了一种“不做旁观者，要做参与者”的社会氛围，积极动员群众、志愿者不断参与到治理中，先后发起了“行走南明河”等多项行动，保护南明河已经嵌入到了居民的日常行动之中。可见，贵阳市政府建立了较完备的跨部门、跨层级、跨边界的协作体系，动员多方力量有效参与协作，网络呈现一种包容模式。

第三，高效领导力。现有研究指出公共部门领导在协作治理过程中往往发挥着重要作用［40］，南明河治理的案例凸显了这一点。南明河问题得到了贵阳市政府以及贵州省政府的高度重视，在督察指出环境问题后，贵阳市政府第一时间成立了南明河除臭变清攻坚工作领导小组，市委书记和市长亲自挂帅，并多次深入治理一线参与调研，省委书记、省长也多次调研南明河治理。并且，相关领导还对参与南明河治理的企业以及PPP 项目进行调研督导，并对相关工作进行肯定。同时，各级领导具备较高的政治素养和责任意识，坚持贯彻落实习近平生态文明思想，始终将南明河治理问题作为一个“政治问题”和“人民问题”，把持着“发展”和“生态”这两条底线。此外，参与南明河治理的相关企业也展示了较强的企业社会责任，相关企业负责人介绍：“作为中央企业，时刻把群众需求作为第一考量。”因此在南明河治理中整体呈现出一种高效的领导力。

3.2.2 杞麓湖治理的过程

第一，形式程序。在初始目标引导下，玉溪市和通海县开展了杞麓湖治理工作，在“完善治理程序”上，地方政府部门也出台了大量的政策文件，进一步完善河湖长制度，配合建立了部门联动执法机制，牵头成立了“杞麓湖生态修复研究中心”，同时在治理中也引入了PPP 模式。在“解决环境问题”上，包括搬迁相关企业、加大执法力度以及对违规行为的惩罚力度、发起“清河行动”“雷霆行动”等多项专项行动、分阶段进行湖体打捞工作等实质性工具都得到了运用。然而，在具体的决策中，政府部门并未认真吸纳各方意见，或是不按照规定程序进行决策，或是注重形式主义走过场，导致上述卓有成效的制度安排难以发挥其应有的价值，带来了一系列问题，如：虽然申请到了大量治理资金，但并未真正落实到位；政府强行变更工程实施主体，相关核心工程的建设进展缓慢且难以真正提升水质；对于能够短期提升政绩的项目会得到政府的大力支持，但对于费时费力的农业面源污染问题却迟迟得不到解决。

第二，排他模式。虽然多元主体均参与到杞麓湖治理中，但这一协作模式具有典型的排他性特征。首先，协作网络呈现密闭性，相关参与人员之间形成了紧密的关系网络，专家之间具有特定的“小圈子”，政府核心官员与企业之间也具有利益输送关系，存在明显的排外特征；其次，网络为特定利益服务，专家为了谋取自身利益，会迎合政府、企业的不合理的要求，企业为了实现自身利益往往与政府官员进行合谋，政府为了提升水质进一步调动各部门共同参与到造假进程中；第三，网络中权力不对称程度较高，其中政府部门在网络中充当着绝对核心，单方面控制了网络的运转，相关决策、规划、项目审批、建设等均受到政府部门的主导，参与治理的专家表示：“提前已经上过他们党组会了，专家签不签字，这个项目其实已然立项了。”

第三，低效领导力。杞麓湖治理问题刚开始并未得到政府领导的高度重视，地方政府仍然注重经济发展而忽视环境治理，存在盲目乐观的心理，参与杞麓湖治理的核心领导表示：“觉得不用太多努力就能达到目标”“对三湖的保护治理都是说在嘴上”，一直未将农业面源污染问题作为治理的核心，直到2020 年才召开第一次专题会议进行研究。同时地方核心领导长期与企业存在不正当的利益关系，借助项目实施来寻租。因此在杞麓湖治理中，政府领导存在严重的政绩观扭曲、形式主义的问题，上级领导的心思不正也进一步影响了下级领导的治理理念，各种项目的违规建设实际上得到了上级领导的批准。

3.2.3 个体目标调适

个体目标调适是指协作治理的不同主体不断将个体目标与协作目标协同的过程，不同主体往往在协作过程中发生频繁的互动，从而进一步推动目标调适。本研究认为，影响各主体目标调适的协作过程具体包括：协作程序、协作模式和领导力三个要素，其中“实质程序”“包容模式”以及“高效领导力”为各主体不断与政府主体进行信息交流提供了制度空间，各主体能够真正平等地参与到协作治理进程中，表达自身的利益诉求，使得各主体能够将自身目标与政府的环境治理目标对齐，为解决“核心问题”而发力，实现了个体目标与协作目标的协同。而“形式程序”“排他模式”以及“低效领导力”往往限制了各主体平等的参与机会，进一步固化已有的协作网络，导致相关主体围绕自身利益去协作，关注“边缘问题”，难以实现个体目标与协作目标的协同。这一部分的代表性数据示例详见表3。

表3 调适阶段的代表性数据示例

命题2：协作程序、协作模式以及领导力是影响个体目标调适的核心要素，推动个体目标与协作目标的协同。

3.3 个体目标强化：阶段性绩效的内反馈

阶段性绩效是协作过程的中间结果，绩效往往会对协作产生反馈效应［2］，从而强化治理主体对个体目标和协作目标的认知。本研究发现了阶段性绩效包括：技术变革（增值/锁定）、环境质量（提升/下降）和利益相关者评价（正向/负向）三个维度。

3.3.1 南明河治理的阶段性绩效

在南明河治理中，阶段性绩效具体表现为“技术增值”“环境质量提升”和“利益相关者正向评价”。技术增值是指通过协作过程进而推动了技术创新，这一发现也得到了现有研究的支持，如Torfing 等［40］发现制度设计和领导力的有效匹配能够带来协作创新。

南明河治理中的技术增值主要体现在三个方面：管理技术创新、治水技术创新以及技术产生的外部性。首先，贵阳市依托大数据平台，建立了特有的河湖大数据管理信息系统，同时开发了“河长APP”“百姓拍APP”等，通过技术创新，使得河流治理信息可以随时随地进行互联互通，这种管理技术创新不但便利了公众的环境参与行为，而且通过数据支撑，政府的治理决策将更加精确。其次，贵阳市政府通过运用PPP 模式，在环境基础设施建设领域也催生了大量的技术创新，中国水环境集团在南明河治理中研发了分布式下沉再生水生态系统；中国节能环保集团在全国率先建设超大型综合体深基坑地埋式再生水厂，这些水务领域的突破性创新为破解城市内河治理难题提供了技术支撑。最后，得益于技术创新，贵阳市将再生水厂和文化资源、商业资源进行了有效结合，形成了融合生态、公共和商业服务的创新发展模式，进一步放大了技术创新的外部效应，催生公共价值的实现［41］，实现了生态价值、文化价值和商业价值的有机统一。

良好的协作过程以及技术增值使得南明河的“环境质量”不断提升，南明河流域的黑臭水体得以全部消除，水质不断提升、水生态系统也得到恢复，“除臭变清”目标已经基本实现，同时环境质量的提升也进一步带动了当地的农业、旅游业的整体发展，实现了“发展”和“保护”的协同。为此，贵阳市成为了城市内河治理的典型城市，其独特的治理模式、治理技术等均荣获多项全国第一，并在其他城市得到扩散，得到了上级政府、企业、群众和主流媒体的认可，获得了“利益相关者的正向评价”。

3.3.2 杞麓湖治理的阶段性绩效

在杞麓湖治理中，阶段性绩效具体表现为“技术锁定”“环境质量下降”和“利益相关者负向评价”。杞麓湖治理中也进行了相应的技术创新，如“以渔净水”生态治理项目取得了显著的治理成效、分阶段打捞技术有效适应了杞麓湖的水质状况、产业园区内建设巨型发酵池能够将农业废料进行二次加工实现商业价值。然而这些技术手段往往只能产生短期的治理绩效，迎合地方政府的短期政绩需要，而并不能够解决农业面源污染这一核心问题。对于能够有效解决污染问题的一些核心工程项目，不但建设滞后，而且存在严重质量问题，因此建成后也并不具备治污、降污的功能。并且受制于治水技术能力的不足，政府官员被迫不断上马治标不治本的工程。所以，杞麓湖治理中的技术变革整体呈现一种“技术锁定”的状态。

因此，在整个治理期间，杞麓湖水质虽然偶有提升，但整体而言呈下降趋势，污水直排问题并未得到有效解决，环境质量不断下降。尽管在治理期间杞麓湖成功获批了“国家湿地公园”“以渔净水”等项目，但相关环境污染问题一直被居民举报，同时由于相关工程建设滞后、水质不断恶化也被生态环境部领导现场督察，被中央环保督察“回头看”视为典型反面案例。因此，杞麓湖治理整体呈现出“利益相关者负向评价”。

3.3.3 个体目标强化

个体目标强化是治理主体强化对个体目标和协作目标的认知。“技术增值”“环境质量改善”和“利益相关者正向评价”使得治理主体得到了对协作目标认同的正向反馈，从而进一步强化自身对现有目标的认同，同时会在此基础上进一步更新对个体目标的认知，以期实现未来可持续性的绩效反馈。而“技术锁定”“环境质量下降”和“利益相关者负向评价”表现为一种负向绩效，会加剧治理主体对协作目标的怀疑，转而追求自身利益和短期利益的实现，关注如何通过协作来尽快实现自身目标，治理网络呈现出“工具主义”特征。这一部分的代表性数据示例详见表4。

表4 强化和重塑阶段的代表性数据示例

命题3：阶段性绩效通过“技术变革”“环境质量”和“利益相关者评价”三个方面对协作主体产生内反馈，推动个体目标强化。

3.4 重塑协作目标：阶段性绩效外反馈导致棘手问题与过程压力的再次驱动

得益于技术增值，南明河治理问题有了更加科学的解决方案，使其从一个棘手问题转变为一个可以通过技术手段解决的驯良问题［33，42］，实现了对棘手问题的降维。正如相关政府官员表示：“把污水处理厂修在地下，这是之前不敢想象的。”同时，得益于环境质量的改善以及利益相关者正向评价，贵阳市政府得到了上级政府的认可，其所面临的外部压力逐渐降低。综上，阶段性绩效通过外反馈进一步降低了贵阳市政府面临的环境问题的棘手程度以及外部压力，贵阳市政府将“在巩固治理成效的基础上进一步提升环境治理的可持续性”确立为新的协作治理核心目标，进而实现了目标重塑。

而在杞麓湖治理中，技术锁定导致污染问题并未从根本上解决，农业面源污染问题依旧严峻，而持续不断的水质下降以及负面评价进一步加剧了玉溪市和通海县政府所面临的外部压力，临近督察考核却找不到有效的治理方法。因此，玉溪市和通海县政府将“加快形式主义和造假工程建设，尽快完成水质考核的政治任务”确立为新的协作治理目标，实现了目标重塑。这一部分的代表性数据示例详见表4。

命题4：重塑协作目标也是政府主体选择的，阶段性绩效的外反馈影响了政府所面临的棘手问题和外部压力，使政府主体在考虑协作治理过程的基础上进一步确定新的协作目标。

4 案例发现

本研究通过分析中央环保督察期间南明河治理和杞麓湖治理两个案例，剖析了协作治理目标演化的微观过程，详细论述了包括棘手问题、外部压力、目标、协作过程、阶段性绩效等构念的内涵，比较了其在两个案例中的差异，进一步勾勒出了构念之间的动态关系，进而打开了协作治理目标演化的黑箱。首先，揭示了协作治理目标演化的微观过程；其次，解释了造成协作治理目标演化差异的原因；第三，归纳了中国情境下协作治理目标管理的独特性。

4.1 协作治理目标演化的微观过程

（1）协作治理目标演化包括目标确立、调适、强化和重塑四个阶段。区别于现有研究关注协作治理目标结构性的视角［4，6］，本研究指出协作治理目标演化是一个从确立到重塑的连续的、动态的过程，经历了确立、调适、强化和重塑四个阶段。目标确立是政府根据外部压力和棘手问题去设定协作目标；目标调适是治理主体不断将个体目标与协作目标协同；目标强化是治理主体不断强化和更新对个体目标的认知；目标重塑则是政府主体根据新的情境重新设定协作目标。

（2）棘手问题和外部压力推动着“协作目标”的确立和重塑，协作过程以及产生的阶段性绩效推动着“个体目标”的调适和强化。从过程观的视角出发，本研究发现初始协作目标的确立是政府在其所面临的棘手问题与外部压力之间权衡的结果，这一过程往往缺乏必要的协作主体参与，因此协作治理的初始目标往往是政府选择的。在初始目标确立之后，各主体在政府推动下开启协作治理工作，通过协作程序、协作模式以及领导力，使得各个主体参与到协作过程之中实现个体目标与协作目标的调适，而阶段性绩效则通过反馈给治理主体绩效信息，来强化其对个体目标和协作目标的认同度。重塑协作目标则是政府依据新的棘手问题和外部压力而确立的，但相比于初始协作目标，重塑协作目标的设置明显受到了协作过程的影响。

4.2 协作治理目标演化差异的原因

（1）“个体-协作”目标一致性影响了协作治理目标演化的方向。“个体-协作”目标一致性对协作治理而言至关重要［2-3］。在南明河治理中，贵阳市政府通过“实质协作程序”“包容协作模式”以及“高效领导力”，为参与协作的不同主体提供了表达自身诉求的制度空间，使得不同主体得以平等地参与到协作网络之中，不断“调适”自身目标进而与协作目标对齐，实现了“个体-协作”目标一致性。而目标一致性进一步通过阶段性绩效内反馈得以“强化”，使得治理主体在目标一致性的基础上，进一步更新现有的目标系统，探索未来可持续的治理方案。正如Ansell 等［2］指出，阶段性绩效往往反馈于协作治理过程的内部要素，通过阶段性的“小胜利”进一步强化主体间的信任与承诺，进而推动协作治理绩效实现。而“形式协作程序”“排他协作模式”以及“低效领导力”则限制了不同主体有效参与协作治理过程，个体目标与协作目标难以对齐，进而个体目标与协作目标产生了分歧，各个主体开始将如何通过协作实现自身利益作为核心目标，而阶段性绩效所反馈给治理主体的负面信息进一步强化了这一效应，各个主体愈发重视短期利益而忽视环境治理的长期影响。

（2）阶段性绩效外反馈最终决定了协作治理目标演化的差异。Ansell 等［2］对阶段性绩效的观点隐含着：无论阶段性绩效关注的是公共利益还是小团体的私人利益，只要治理主体感知到了“小胜利”就会继续进行协作。显然，阶段性绩效的内反馈只会强化治理主体对现有目标的认同。研究发现，阶段性绩效也会影响协作治理的外部要素，而这种外反馈是造成协作治理目标演化差异的关键。

本研究从“技术变革”“环境质量”和“利益相关者评价”三个维度解构了阶段性绩效，发现了阶段性绩效同时具有外反馈特征，具体体现在两个方面：①实现对棘手问题的降维。治理技术创新为解决棘手问题提供了明确的方案，降低了环境问题的棘手程度，这一发现回应了De-Fries 等［33］对棘手问题降维的相关研究。②回应外部压力。随着中国环境治理逐渐“运动化”，外部政治压力往往是影响政府环境治理目标变革的关键，而环境质量的变化以及利益相关者的评价通过外反馈会进一步加剧或者减轻地方政府所面临的外部政治压力。

在南明河治理中，“技术增值”使得城市内河治理有了明确的、科学的解决方案，对治理主体而言南明河治理问题属于“驯良问题”，而“环境质量持续提升”以及“利益相关者正向评价”进一步降低了南明河治理所面临的外部政治压力。加之前期“个体-协作”目标一致性使得各个主体开始共同追求长期、可持续的治理目标，因此，地方政府将进一步追求可持续性作为新的协作治理目标进而开启下一阶段的协作治理。而杞麓湖治理则出现了“技术锁定”“环境质量下降”以及“利益相关者负向评价”，使得杞麓湖治理问题依然棘手，同时所面临的外部压力逐渐增加。加之前期“个体-协作”目标分歧严重，地方政府将追求形式主义造假作为新的协作治理目标。

4.3 中国情境下协作治理目标演化的独特性

学者指出协作目标的确立往往是各主体共同决策的结果［2-3］，但这些研究根植于西方国家。本研究通过对中国情境下协作治理目标演化的过程和差异进行分析，发现了协作治理目标演化具有独特的制度属性。

（1）控制力与回应力的差异化匹配。初始协作目标的确立是政府选择的结果，这一过程是缺乏各主体参与的，而在目标的调适和强化阶段，政府则通过开放决策过程，频繁的沟通、互动、信息交流，让各主体参与到协作过程中去不断明晰自身目标与协作目标，而在目标重塑阶段，政府在考虑了协作过程的情况之后，再一次调整协作治理目标。因此，本研究进一步明晰了政府与其他主体在协作治理目标演化不同阶段的作用，在目标确立和重塑时期，政府需要对目标管理保持一定的控制力，而在目标调适和强化阶段，政府则需要保持回应性，此时各主体要积极参与到目标管理中。这一发现有别于西方学者认为的协作治理目标设定需要全过程参与的传统观点。

（2）目标演化的制度情景嵌入。相比于治理主体的信任、沟通、互动等内部因素，本研究指出棘手问题和外部压力等制度情境因素对协作目标的影响是极其重要的，这也反映出中国独特制度属性对环境治理的影响。正如Beeson［43］指出在分析东亚环境问题时，西方的一些论断、抽象和假设往往不适用于亚洲情景，需要考虑东亚特殊的制度情景。考虑到近年来政府发起的各种环境治理攻坚战以及制度化的中央环保督察，现有研究分析中国环境治理的核心视角依然强调政府通过强有力的党政动员去引导地方政府关注并解决环境问题，呈现一种运动式的特征，因此包括地方政府内部、政府间以及政府与社会主体的协作也处于控制的影响之下［25，44-46］。该研究的发现也进一步验证了这一观点，在协作治理目标演化过程中，外部的政治压力以及政府主体的控制力发挥了重要且独特的作用。因此，我们不能盲目借鉴西方的协作思维而忽视其在中国背景下的制度情景嵌入。

综上，本研究总结了协作治理目标演化的微观过程，如图2所示。

图2 协作治理目标演化的微观过程

5 结论

5.1 理论贡献

本研究通过对南明河治理和杞麓湖治理进行比较案例研究，揭示了协作治理目标演化的微观过程以及导致目标演化出现方向性差异的具体原因，理论贡献如下。

（1）本研究探寻了协作治理目标演化的微观过程，是对现有关于协作治理目标的研究侧重“纵向切片”的结构性视角、缺乏动态演化分析的有益补充［4，6］。现有研究认为协作治理目标是一个包含不同主体的、涵盖个体、网络和价值不同层次的目标系统，这一视角暗含各主体实现目标一致性将是极其困难的。而大量关于协作治理过程的研究致力于解决“主体的协同”问题，“目标的协同”往往处于边缘地位。鉴于目标对于组织以及协作治理的重要意义，因此，Bryson 等［47］呼吁学者们关注组织目标来源以及演化问题。本研究通过比较案例分析揭示了目标演化包含确立、调适、强化、重塑四个阶段，其中政府与其他利益相关者在目标演化的不同阶段发挥着不同的作用。因此，本研究拓展了协作治理目标管理的研究边界，为其提供了一个“横向过程”的分析视角，结构性和过程性视角的有机结合将使得协作治理目标管理理论更加丰富。

此外，过程性视角的引入对“协作治理往往是基于公共目标”这一观点进行了拓展［2-3］。以往关于协作治理的研究往往都预设协作治理是政府部门基于公共目标而发起的，在随后的协作治理过程中通过主体间不断沟通、互动进而实现目标协同。而公共目标是如何形成和演化的现有研究并未给予清晰阐释。本研究指出在协作治理初期，政府部门往往扮演着公共目标制定者的角色，而这一目标需要在协作治理过程中不断与其他利益相关者进行调适，成功的目标调适则会进一步提升目标的公共性，增强目标在不同利益相关者间的合法性，反之则会降低目标的合法性。因此协作的价值在于，通过各主体之间良性的互动使得政府目标变得越来越具有“公共性”。

（2）本研究明晰了“协作过程影响网络目标”这一模糊论断［14-15］。正如上文指出协作治理过程的研究重点在于如何实现“主体的协同”，其预设通过实现“主体的协同”，“目标的协同”就会自然而然实现。但本研究发现，实现“主体的协同”并不一定会带来“目标的协同”，杞麓湖治理的案例表明即使主体间构成了紧密的协作网络，但他们之间并未达成目标的一致性，因此有必要进一步明晰影响协作治理目标演化的因素。本研究明确指出了影响协作治理目标演化的核心过程性要素：协作程序、协作模式、领导力以及阶段性绩效，并强调了独特的制度属性在其中的作用，为分析协作治理的目标演化提供了一个更为精确的分析框架。在此基础上，本研究进一步拓展和延伸了一些核心构念，发现了：①协作程序是过程导向与结果导向的有效结合，这与新近研究强调对协作治理中程序性工具的关注不谋而合［39］；②突出了政府领导在协作治理中的重要作用，并且指出了领导力应该包括意识理念、对问题的重视以及对其他治理主体的重视三个维度，细化了对协作治理目标管理中领导力作用的研究；③创新性地提出了阶段性绩效这一核心构念同时具有外反馈的作用，进而揭示了协作治理目标演化产生差异的关键原因。

此外本研究发现，当协作过程中主体间的目标分歧未能有效解决时，协作过程就呈现出了明显的工具主义特征，不同主体利用协作来实现自身的目标而非实现公共目标，正如Mountford 等［48］指出，政府通常也会运用网络来实现自身的目标。这进一步凸显了优秀的目标管理在协作治理中的价值［4-5］。

5.2 实践启示

在“十四五”期间着重关注实现“水生态”，推动实现生态环境高质量发展的背景下，本研究对于地方政府的协作治理目标管理具有如下启示：①地方政府在发起协作环境治理时，应该在初始协作目标设置上保持控制性和权威性，而在治理过程中要懂得合理分权，不断开放决策过程，进而实现不同主体间的目标协同。②地方政府水环境治理目标的设置要循序渐进，由易向难。应该首先关注水质的提升，进而在实现水质提升的基础上去追求实现“水生态”。③地方政府在进行治理目标变革时，要考虑自身的治理能力和治理技术，当地方政府具备较强的治理能力和创新性的治理技术时，追求实现生态环境高质量发展的目标将不是空中楼阁。

5.3 研究局限和未来展望

本研究还存在如下不足：①正如案例选择部分的论述，本研究重点分析的是政府发起的协作治理网络，因此可以拓展到与此类似的治理模式中，而另外两种情境，即参与者治理的网络以及网络行政组织（NAO）中目标的演化过程则需要进一步探索。②环境问题往往与棘手问题密切相关，而中国的环境治理也和政治压力紧密结合，这就限制了本研究的具体情境，至于协作治理目标在非环境领域、政治压力影响不足的情境下该如何演化，未来研究可进一步通过跨案例的比较研究去分析这一差异。③受制于研究资料的局限，本研究重点强调了网络层面目标的演化，对个体目标与协作网络目标的协同过程进行了初步分析但仍有不足，如网络中各类主体是如何进行目标调适和强化的？未来应通过访谈、实地调研的方式对这一过程进行更具细粒度的分析，构建个体目标、网络目标、价值目标的耦合分析框架。④Bodin［1］指出分析协作环境治理需要从制度情景和社会生态背景两个角度出发，因此将“中国”本身作为一种方法［49］，去探究中国情境下独特的协作环境治理呼吁更多更为深入的考察。