地质项目预算绩效管理机制研究--以安徽省地质项目管理为例

■ 江硕远/王东利

（安徽省地质调查院（安徽省地质科学研究所），合肥 230001）

0 引言

“预算绩效”理念起源于美国。1949年美国胡佛委员会首次提出了绩效预算改革的建议，将预算和绩效紧密联系在一起，形成了预算绩效的基本框架，此后，预算绩效管理在经济合作与发展组织（OECD）成员国及其他国家推广。预算绩效强调责任和效率，关注财政支出的产出结果，是新公共管理理论、委托-代理理论、公共产品理论等在公共财政管理上的具体运用。当前，预算绩效管理的重点已从财政收支情况扩展到财政资金的使用效果，将资源分配、预算安排围绕支出和绩效来进行，通过讲成本、重结果、可问责，提高资金使用效率、改进政府管理、实现资源优化配置，是国家治理现代化的重要标志[1]。

地质项目是自然资源工作的主要形式之一，开展地质项目预算绩效管理有助于提高自然资源工作质量，在政府带头过紧日子的背景下，做好地质项目预算绩效管理能够切实发挥财政资金的使用效益。然而，随着财政预算一体化改革的深入，项目绩效管理工作逐渐细化，基层单位的项目绩效管理实践尚存在一些问题。目前，关于项目预算绩效的研究主要集中于指标设定和绩效评价方面，如何在基层工作中开展全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理仍需进一步研究。本文通过制度解读和现状调研，分析当前地质项目预算绩效管理存在的问题，探讨地质项目预算绩效管理流程优化措施，以期为基层单位做好地质项目管理等相关工作提供参考。

1 研究背景

1.1 制度背景

党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，2014年通过的《中华人民共和国预算法》以法律形式将预算绩效管理确定了下来。党的十九大又进一步提出关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求，在此背景下，中共中央、国务院于2018年下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出完善预算绩效管理顶层设计，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。针对财政项目支出，财政部于2020年印发《项目支出绩效评价管理办法》，要求对纳入政府预算管理的所有项目支出进行绩效评价。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，提出要加强预算监督，推进全面实施预算绩效管理。预算绩效管理强调预算支出的结果导向，要求政府部门在预算资金的分配和使用过程中更关注产出、效果和公众满意度，有助于政府更多地了解其政策目标的实现程度。加强预算绩效管理是现代预算管理制度的发展方向[1]。

安徽省为贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的重大战略部署，印发《中共安徽省委 安徽省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（皖发〔2019〕11号），深化预算绩效管理改革。针对项目支出预算绩效管理，安徽省财政厅下发《安徽省省级项目支出绩效单位自评操作规程》《安徽省省级项目支出绩效财政评价和部门评价操作规程》《安徽省省级政策和项目事前绩效评估工作规程（试行）》等一系列规程指引，指导和规范安徽省项目支出绩效管理工作。

1.2 行业背景

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。2021年12月，中央政治局在审议国家安全战略时提出要确保能源矿产安全，意味着能源矿产安全已上升为国家战略。党的二十大报告提出要确保能源资源安全，明确将确保能源资源安全作为维护国家安全能力的重要内容。2022年10月，习近平给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者的回信中强调，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。在此背景下，自然资源部于2023年初全面启动战略性矿产找矿行动，安徽省自然资源工作会议也明确实施新一轮战略性矿产找矿行动。当前我国的地质工作主要以各类型地质项目的形式展开，地勘单位基于自身职能，承担了大量地质找矿和资源调查工作。基础性、公益性、探索性地质项目的实施效果影响着关键能源矿产资源的开发及其他重要自然资源工作的开展。新一轮战略性矿产找矿行动需要财政资金的大量投入，加强地质项目预算绩效管理有助于提升财政资金的使用效率和效益，将地质项目支出绩效评价结果与预算安排挂钩，打破原有的资金分配格局，提高财政资金的配置效率，保障自然资源政策目标的实现和经济社会发展[2]。

1.3 研究现状

自然资源部作为国家机关开展政府绩效管理的试点单位，制定了《中国地质调查局地质调查项目绩效评价管理办法》，并针对预算绩效管理开展了一系列研究工作。吕晓岚、王文等总结了地质调查项目绩效管理存在的问题，提出建立以绩效管理为核心的地质调查项目管理新型制度体系[3]。吕晓岚等尝试构建了包含3个一级指标、8个二级指标、24个三级指标的地质调查项目绩效评价指标体系[4]。王国丰、高永臻指出，要将绩效理念和方法融入预算管理全过程，提出进一步推进国土资源预算绩效管理工作的主要任务[5]。随着《意见》的下发，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理要求进一步规范项目绩效评价工作。瞿永泽等分析了2016年后的地质调查项目预算绩效目标编制、自评和评价有关数据，发现缺乏定量考核指标且定性指标可考核性较低，部分项目实际完成值与目标值误差过大；绩效指标注重形式上的合规，而未体现真实效益[6]。姚震、马伯永总结了2019年之前的中央财政地质调查项目绩效评价工作进展，指出了存在的问题并提出了改进建议[7]。赵晶晶等比较了2011年印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和2020年印发的《项目支出绩效评价管理办法》（以下简称《办法》），指出《办法》拓宽了绩效评价的范围，明确了项目绩效评价的期限，评价内容更加全面，且要求评价结果要在一定范围内公开等，并指出地质调查绩效管理仍存在一些不足，绩效指标需要进一步完善[8]。杨赟基于平衡记分卡构建了以基础性公益地质调查项目为例的绩效评价体系[9]。这些研究工作为安徽省地质行业预算绩效管理提供了理论和实践基础。

2 地质项目预算绩效管理存在的问题

2.1 绩效管理自评主体责任的确定和衔接问题

安徽省地质项目由安徽省自然资源厅根据每年工作计划向安徽省财政厅申报预算，包括省公益性地质项目、省自然资源科技项目等。申报时按一个总项目申报，覆盖全年计划内的地质项目。项目预算经批复下达后，安徽省自然资源厅相关处室开展项目立项工作，公开发布立项课题表，各地勘单位、高校、科研院所等针对各课题提交立项设计书。立项部门组织专家对立项设计书进行设计审查，确定项目承担单位和项目预算。在与项目承担单位签订合同后，安徽省自然资源厅和省财政厅联合下发资金拨付文件，根据项目预算和合同约定的资金拨付方式，由省财政厅负责项目资金拨付。

在立项过程中，安徽省自然资源厅向财政申报的总项目被分解为数个子项目，资金发生了转移。按照“谁支出，谁自评”原则，绩效自评的主体由安徽省自然资源厅转移至项目承担单位，项目资金的支出单位承担项目支出绩效自评的主体责任。根据《办法》的要求，单位自评的内容主要是项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况及预算执行情况，单位自评指标是指预算批复时确定的绩效指标。然而，项目承担单位在编制部门（单位）预算时未申报此类项目，在本单位的预算批复里不包含此类项目的绩效指标。近年来，预算绩效管理改革持续深化，安徽省绩效管理逐渐做深做实，2022年在预算一体化系统中上线“预算绩效”管理模块，根据预算绩效管理的要求，对部门整体预算绩效和项目支出预算绩效进行规范化管理。安徽省地质项目的承担单位主要为二级预算单位，在项目支出预算绩效自评的工作中，由于“预算批复时确定的绩效指标”缺失，给预算绩效管理工作造成一定程度的影响。对于有多个子项目构成的财政预算项目，要将项目绩效目标分解到子项目[10]。朱冬燕等也指出，要明确项目组、项目承担单位在绩效评价工作中的责任[11]，如何建立总项目立项部门和子项目承担单位绩效管理评价主体责任的衔接，是健全项目预算绩效管理机制的核心问题。

2.2 地质项目原有管理流程和绩效管理机制的融合问题

在长期开展地质项目过程中，从中央到地方已经形成了一套适用于地质工作特点的项目管理模式。地质项目以地质实物工作量为项目管理的基础，包括地质测量、物化探、钻探、岩矿测试等工作手段。项目立项审查分为技术审查和预算审查。技术审查是对项目立项设计书中设计的各工作量进行审查，评价工作量的合理性和必要性，出具技术审查意见并确定项目最终的工作量。预算审查以技术审查意见为基础，根据各工作量预算标准核定项目总预算。在项目实施过程中，项目监管部门根据项目周期按时间节点开展中期评估、野外验收和成果验收。中期评估在项目完成工作量达到一半时开展，项目监管部门组织专家对已完成工作量进行评估，并对项目后续工作的开展提出建议。因地质项目具有不确定性，可能在项目实施过程中根据工作情况对原技术审查意见中的工作量进行调整，如钻孔数、钻探深度等，因此在中期评估时可申请调整后续工作量，但这种情况较少发生。对于实物工作量较多的甲类项目，在野外工作量全部完成后需进行野外验收，由技术专家对所有野外工作量进行认定，并出具野外验收意见书。在项目工作全部完成后，监管部门组织专家对项目进行成果验收，主要是对项目的工作量完成情况、目标任务实现程度进行评价。

全过程预算绩效管理贯穿项目始终，包括事前绩效评估、事中绩效评价、事后绩效评价和评价结果的运用等。根据目前项目绩效管理流程，除去项目立项前的事前绩效评估、项目绩效目标和绩效指标的填报等工作，项目的绩效管理工作主要以绩效评价工作体现，项目支出的绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后。与现有地质项目管理流程相比，项目支出绩效的中期评价与项目中期评估相对应，项目支出的实施期结束后评价与项目成果验收相对应。但除此之外，项目支出的绩效评价还有年度评价，项目支出的年度自评与部门（单位）整体预算绩效评价密切相关。绩效管理是对财政资金使用效益的评价，预算单位按年编制预算、决算。

基于以上分析可以看出，现有地质项目管理模式和项目支出绩效管理有交叉的环节，也各自有所侧重。目前，项目负责人普遍对项目绩效管理缺乏充分的了解，认为绩效管理是财务工作。绩效管理是财政部门对财政资金使用提出的要求，但无论是事前绩效评估、绩效目标和绩效指标的设定，以及绩效自评等都需要项目负责人承担主要责任。项目支出预算绩效管理基于项目人员和财务人员的充分沟通，是业财融合的高度体现。但在实际工作中，地质项目的管理和预算绩效管理仍部分脱节，管理机制尚需进一步梳理和优化。

2.3 地质项目绩效指标的设定问题

绩效目标和绩效指标表贯穿于项目绩效管理的始终，一张能够合理、规范反映项目技术路线和预期成果的绩效目标表是绩效管理的核心。安徽省自然资源厅自2021年起要求新立项项目填报绩效指标，并在2023年的立项工作中将绩效目标表格式调整至标准的绩效目标表。自《办法》印发后，第一批实施预算绩效管理的地质项目尚未结题验收，预算绩效管理闭环还未形成，项目负责人和基层地勘单位项目管理人员、财务人员对地质项目绩效管理处于边学边做阶段，部分项目负责人尚未完全掌握绩效目标表的填报方法，尤其对效益指标的内涵理解不到位，由此也影响了后期的绩效自评工作。

在经济和科技高速发展的背景下，新一轮战略性矿产找矿行动和新形势下的自然资源工作所包含的项目类型逐渐多元化，地质工作的范围逐渐外延。目前，除传统的基础性地质调查项目、地勘基金项目外，还有与农业和地方经济结合紧密的农业地质项目、与生态环境结合紧密的生态地质调查项目、偏向于科研和科技成果转化的自然资源科技项目、支撑地质工作高质量发展的一些软科学课题项目，如规范、标准的制定等。不同类型项目的目标任务不同，项目成果的体现也不同，反映到绩效指标中，产出指标和效益指标相差较大，其权重也应有所不同。

3 地质项目预算绩效管理流程优化措施

基于对目前地质项目预算绩效管理中存在问题的梳理，本文以项目为绩效管理的基本单元，以项目的全生命周期作为绩效管理的周期，探讨地质项目预算绩效管理流程的优化措施。

3.1 立项阶段

目前，安徽省地质项目立项工作分为两个部分，即立项建议的提出和针对发布的项目开展竞争性立项工作。立项建议主要是在安徽省自然资源厅给定的范围内提出，项目人员提交立项建议书。安徽省自然资源厅组织专家对立项建议书进行评审，选择合适的项目开展立项工作。在这个过程中，安徽省自然资源厅可以引入事前绩效评估，尤其是对重大项目课题的确定。

在项目竞争性立项阶段，项目申请人应随立项设计书填报标准化的项目绩效目标申报表。按照“谁分配资金，谁审核目标”原则，安徽省自然资源厅在组织技术审查专家审查项目设计时同步审查项目绩效目标申报表，考察绩效指标能否完全反映项目的目标任务和成果，以及指标权重设置是否合理。在项目立项完成后，项目负责人根据技术审查意见修改项目设计书，同时调整项目绩效目标申报表，包括总体绩效目标、指标和中期绩效目标、指标，附在最终版设计书后，提交到项目监管部门。这张绩效目标申报表作为项目绩效管理的基础和核心，贯穿于绩效管理始终。

3.2 项目实施阶段

在项目实施阶段，安徽省自然资源厅根据合同约定拨付项目资金。自项目首次拨款，项目负责人应根据项目设计书和项目当年预计工作量完成情况填报“项目年度绩效目标申报表”，以此作为项目年度绩效管理的基础。根据目前安徽省绩效自评工作流程，各财政项目在当年9月份和次年5月份前分别填报项目1-8月份绩效自评表和项目绩效年度自评表。各项目承担单位应组织相关部门检查和分析项目负责人填报的项目绩效自评表，对绩效指标完成度和预算执行率偏差较大的项目及时了解偏差原因，采取措施保证项目按质按量序时开展工作。各项目的绩效自评表可汇总至安徽省自然资源厅，作为安徽省自然资源厅相关处室填报总项目绩效自评表的依据，同时，安徽省自然资源厅也可将绩效自评情况作为项目后续拨款的考量因素。

在年度绩效自评工作开展过程中，一个值得讨论的问题是，在未拨款年度是否需要填报项目绩效年度目标表和自评表。目前，项目拨款方式主要分两次按各占50%的比例拨付，而工作周期两年的项目往往跨三个自然年，造成某一个自然年无项目资金拨付，对工作周期在两年以上的项目则可能有两个自然年无项目资金拨付。尽管近年来安徽省自然资源厅已经根据项目实施周期调整拨付方式，但由于项目数量众多、类型各不相同，野外工作量较多的项目可能前期支出较大，测试工作较多的项目可能后期支出较大，难以根据每一个项目每年的具体情况序时拨付经费。然而，考虑到项目工作的连续性及对项目管理的需要，在项目首次拨款后的每一个自然年都应进行绩效目标的申报和自评工作。

项目工作量完成一半时，项目负责人向监管部门申请中期检查。在开展中期检查时，项目负责人对照项目设计中的中期绩效目标、指标填报项目中期绩效自评表。专家在进行中期检查时，应同时核定中期绩效目标完成情况。

项目主要工作量全部完成后，向监管部门申请成果验收。项目负责人对照项目设计中的总体绩效目标填报项目绩效自评表并撰写项目绩效自评报告，在成果验收时提交给专家审查。

由此，构成了一个相对完善的项目绩效管理流程，并且将项目绩效管理的要求嵌入到现有地质项目管理流程中，减少项目负责人的重复工作量。同时，绩效自评表以一张表格的形式，简洁且直观地反映了项目各年度、各阶段完成情况，有助于项目立项部门和监管部门提高管理效率。

3.3 绩效自评结果运用

项目绩效自评的目的不仅仅是对项目过程的监管和控制，绩效自评结果的运用是绩效管理的重要方面。各项目承担单位和项目主管部门应健全绩效评价反馈制度，对与绩效目标偏离较大的项目，应引入问题整改责任制和结果通报制，对评价较差的项目负责人和承担单位进行约谈。同时，应将绩效评价结果与项目后续资金拨付及项目负责人后续申报项目等挂钩，充分发挥绩效管理的激励约束作用。

3.4 各阶段绩效评价主体责任的确定

目前，由于各地勘单位从事的地质工作手段各有侧重，地质项目大部分由多个单位共同承担，即一个牵头单位和数个合作单位。项目资金拨付时，由安徽省财政厅直接将项目资金划转至各承担单位。按照“谁支出，谁自评”原则，项目绩效年度自评的主体责任由收到项目资金的各单位承担。

项目的中期评估和成果验收由项目牵头单位负主要责任，因此，项目的中期绩效自评和项目结束后绩效自评的主体责任由项目牵头单位承担。项目牵头单位在申请中期评估和成果验收时，要求各项目合作单位按照本单位承担的工作量和预算填报项目中期绩效自评表和项目绩效自评表，经检查后汇总为一张项目绩效自评总表，接受专家审查。

子项目的绩效评价工作由各承担单位的上级主管部门负责。安徽省自然资源厅作为总项目的申报单位，承担总项目绩效评价工作的主体责任。安徽省自然资源厅已制定绩效监控管理的实施方案和实施细则，各子项目的绩效目标自评表可作为绩效评价的底表，支撑总项目绩效评价工作。

3.5 绩效指标的填报

《中国地质调查局地质调查项目绩效评价管理办法》对绩效指标的填报做出了指导，即在标准的项目绩效目标表的基础上，将产出指标分解为工作量指标和成果指标，并给出了数个参考性指标。然而，在实务工作中，项目人员往往直接根据项目设计工作量填写，导致产出指标条数很多，一些大型项目产出指标多达几十条，不仅不符合精简实用的原则，也增加了确定各指标权重的难度。项目负责人应对项目设计完成工作量进行分析和整理，突出核心工作量，整合关联工作量，单纯的辅助性工作量可不填报。

效益指标的填报难度更大，尤其是难以形成可量化的效益指标。新立项项目负责人普遍表示除可持续影响指标外，对经济效益指标、社会效益指标和生态效益指标不知如何填报，只能形成一些定性的描述，而在自评工作中难以对这些定性描述的指标完成情况进行考核。高永臻指出，地质工作的特点决定了效益指标难以量化、效益难以评价[12]。地质项目是一种探索性较强的工作，具有较大的不确定性和延续性，项目的远期效益难以在项目立项时被充分估计，往往很难用具体的量化指标衡量。以基础性地质调查工作为例，项目基本的任务目标是完成对一定区域的地质调查，获得基础性地质数据。面积性的调查工作丰富了该区域的地质资料，在这个过程中，可能会发现一些异常现象，这些异常现象会成为后续地质工作的基础资料和立项依据，这体现了地质工作的可持续影响性。但是，这种效益在立项阶段难以被评估，也难以用可量化的效益指标去考核。而对于农业地质类项目，可能会与农业经济相结合，产生一定的经济效益，但这种经济效益也很难用“带动多少投资”等量化指标来描述。周璞、刘天科探索性地构建了自然资源高质量发展绩效评价指标体系，给出了27个量化绩效评价指标，为量化效益指标的设定提供了思路[13]。但地质项目类型多样，既有广度也有深度，在实际工作中效益指标的设定仍具有一定难度。目前，安徽省财政厅对于效益指标的要求是不必全部填报。考虑到地质项目的特殊性，可向财政部门建议适当调整产出指标和效益指标所占权重。例如，对于主要为获取基础地质数据的项目，可提高产出指标权重，降低效益指标权重；对于综合研究类项目，项目负责人可根据具体项目工作内容，选择填报定量或定性的效益指标，对于定性效益指标的评价可在项目负责人自我认定的基础上，结合专家评价开展。

4 结论

目前，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的政策目标已经初步实现，但具体到基层单位的项目绩效管理，其系统性、整体性和协同性还有待加强。本文基于对地质项目全周期的梳理，分析项目各环节的绩效主体责任，理顺绩效管理机制的内在逻辑，有助于提高地质工作绩效管理的可操作性，提升项目绩效管理水平，硬化预算绩效管理监督和约束，进而提升地质项目的成果产出和资金使用效率。