浅论林火管理发展的三个阶段及工作重心

2023-02-27高发兴

森林防火 2023年2期

高发兴

（云南省开远市林业和草原局，云南开远 661699）

客观事物的发展都是由低级阶段向高级阶段不断的演替进化，从不完善到完善的发展过程，林火管理的发展也不例外地遵循这个规律。本文旨在通过分析影响林火管理因素（主要是人为因素），将林火管理划分为行政管火、依法治火、全民防火三个发展阶段，阐述三个阶段的特征，提出不同阶段的工作重心，以期对林火管理者在工作中能有所借鉴。

1 影响林火管理因素

1.1 社会治理水平

2017 年5 月发生在内蒙古毕拉河特大森林火灾是近年来我国发生的最大森林火灾，火场面积逾1.15 万hm2，危急时刻，国家森防指调集9 000 名扑火队伍在5 天内将火扑灭。这说明了我国的社会治理水平高，林火管理机制健全，组织管理有力，火灾扑救及时。同时，社会治理水平越高，公众参与防火程度越高、林火管理的法治保障越完善，专业化水平越加得到提升，社会合力越加得到迭加，智能化水平越加得到发展。

1.2 经济发展水平

当前，经济社会发展为林火管理提供了有力支撑，根据《全国森林防火规划（2016-2025 年）》，我国在此期间将投资450.95 亿元实施信息化和基础建设，为开展科学防火提供了前提保障[1]。但各地区因经济发展水平的不同林火管理水平也存在一定的差距，根据《中国林业和草原统计年鉴》数据显示，2010—2019年间，湖南、广西、贵州等中南部经济发展水平低的地区要比江苏、浙江、福建经济发展水平高的地区发生的森林火灾次数要多[2]，虽然不同地区在地形、气候等自然条件存在差异导致火灾的发生概率会存在地域性差异，但经济发展水平高的一些省份由于投入森林防火资金充裕，林火管理的治理体系和治理能力相比经济发展水平不高的省份要强。因此，经济发展水平在一定程度上影响林火管理水平，经济发展水平越高，森林防火人才队伍越加强大、宣传教育越加广泛、基础设施越加完善、预警监测越加发达、应急通信越加完备、指挥扑救越加科学，林火管理水平越加先进。

1.3 科技发展水平

科学技术是第一生产力，森林火灾防范的复杂性和扑救的危险性决定了林火管理需要科学技术的支撑，科技发展水平越高，森林火灾发生概率越低，扑救的伤亡率也越低。经过多年的努力，我国森林防火工作初步实现了从单一的经验型防火向经验型与科学技术防火并重的转变，森林防火科技含量呈现逐年提升的趋势[3]。但我国森林防火科技水平仍存在可提升空间。在防火管理方面，指挥系统还不能完全实现对火场现地的辅助扑救决策；在卫星监测方面，火点发生定位和精度与实际发生位置还有一定的偏移；在扑救手段方面，缺乏大型灭火飞机和高效灭火装备[4]；在信息化建设方面，数据库的信息还不完善，应急通信还不规范统一；在防火科研转化率方面，科研成果转化率有待提高；在基础研究方面，研究深度不够，缺乏野外试验基地和协作机制。我国森林防火科技工作的发展还需进一步完善。

1.4 全民素质水平

诱发森林火灾的原因分为人为因素和自然因素，根据《中国林业和草原统计年鉴》数据显示，2010—2019年间，我国由人为因素引发的森林火灾占比较大，自然火引发的火灾比例较小。其中，烧荒烧炭、上坟烧纸、野外吸烟、炼山造林、儿童玩火这五类原因相加的占比达到已查明火源57.91%[5]。如广大群众的防火意识有所提高，相当一部分灾害是可以避免的。偏远林区居民由于文化程度不高，法制观念淡泊，在生产、生活用火上还存在侥幸心理，防火意识不强，普遍存在刀耕火种和上坟烧纸烧香等用火现象[6-7]，这导致了森林火灾的发生。全民素质越高，林火管理水平越加有力，群防群治水平越加强化，科学防火的技术支撑越紧密，社会越加和谐有序，人为火灾发生的概率越低。

2 各阶段基本特征

2.1 行政管火阶段基本特征

2.1.1 森林防火体制机制不健全

预防和扑救的系统性、整体性、协同性不足，政策、部门、资源、信息、队伍还未全面整合。在综合统筹方面，应急管理、林草、公安三个部门在森林火灾“防”和“救”的责任链条仍未理顺，指挥联动机制还不完善；责任落实上，基层防火责任、网格化管理责任体系有待全面压实；在经费保障方面，防扑火队伍经费、基础设施建设、预警监测和信息化投入不足，多元化投入机制尚未建立；制度管理上，指挥扑救、信息共享、联防联控、工作运行等机制还不规范；在火灾预防方面，森林火灾隐患治理、风险管控、火险预警响应预案等机制尚未健全。

2.1.2 参与防火力量较薄弱

参与防火的主要力量是编制内各级森林防火部门管理人员和编制外的广大护林员。基层防火力量较为薄弱，基层林业站编制不足，护林员较少且大多为兼职，地方性扑火队伍严重不足且大多为季节性临聘人员，村组义务扑火队人员不足。大多数林区群众因森林旅游和林产业发展的滞后，生态文明意识不强，森林防火与自身的经济利益关系不大没有参与到森林火灾防治工作中来，全社会参与防火的力量还较薄弱。

2.1.3 野外火源管理较为困难

很多林区林农、林牧交错，入山进行生产生活的人员较多，主要承担野外火源管理的护林员人员较少，管辖面积较大，难以全面管理到每一个火源点。农事用火报告登记制度、监烧制度、防火村规民约还不能得到严格执行，而很多林农存在侥幸心理，仍然承袭烧荒耕种的旧习，护林员和村组干部又碍于都是本地乡亲的情面，不能严格执行野外火源管理制度。加之基层林政执法队伍人员偏少，严格执法存在一定的困难，对野外违规用火行为大多是批评教育，联合执法机制还不顺畅，疏堵结合的用火制度还不完善，对违法行为打击还不严历，责任追究机制还不健全，震慑和警示作用还明显，依法治火力度不强。

2.1.4 科学防火能力不足

受经济发展水平不高的影响，森林防火新技术研究能力与创新意识不足，现代化管理理念与水平相对落后[8]。林火管理的智能化水平不高，大数据、无人机、红外探测、卫星监测等新技术应用能力不强，防灭火一体化建设滞后，指挥扑救专业化水平不高。护林员工资较低，林火管理队伍人才素质不高，新装备应用水平较低。林火监测、防火通道、阻隔系统等基础设施建设滞后，基层村组扑火装备较差、数量不足，以水灭火设施设备匮乏。

2.2 依法治火阶段基本特征

2.2.1 森林防火体制机制进一步健全

基层县、乡、村、组防火主体责任、护林员、网格化管理责任得到层层压实，基本实现山有人管、林有人护、火有人扑。火险预警响应和火灾扑救预案进一步健全，森林防灭火一体化建设得到进一步加强，火灾风险管控水平得到进一步提高，火灾初期处置“打早、打小、打了”的目标基本上可以实现。森林火灾制度和火灾风险分担机制进一步完善，森林火灾保险覆盖面进一步加大。

2.2.2 生态文明意识进一步提高

“绿水青山就是金山银山”理念进一步深入人心，“生态补偿”机制进一步完善，绿色经济得到进一步发展，群众从林产业发展中得到实惠，生态文明意识进一步提高。防扑火队伍经费得到保障，地方性扑火队伍经费得到补充，护林员工资得到提高，护林积极性增强。社会力量参与防灾减灾的政策制度进一步健全，防灾减灾救灾由专业化向全民化推进，群防群治水平得到进一步提高。

2.2.3 依法治火能力得到全面加强

野外火源管理制度得到严格执行，疏堵结合用火制度得到进一步完善，责任追究机制进一步建立，火灾失职、渎职责任人和肇事者得到严格追究，依法治火力度全面加强。群众知法、懂法、守法水平提高，野外规范用火的自觉性增强，用火审批、监烧制度全面得到执行，发现火情后立即报告的主动意识提高，群防群治的格局初步形成。

2.2.4 科学防火能力进一步加强

森林防火经费进一步增加，基础设施进一步完善，新技术新装备的运用力度不断加大，卫星监测和视频监控系统的运用逐步成熟，林火管理智能化和信息化水平进一步提高，营造林技术与生物防火林带建设进一步融合，指挥扑救专业化水平进一步提高，森林草原防灭火治理能力进一步增强，基层村组扑火装备得到进一步加强。森林火灾受害面积、火灾损失、人员伤亡进一步逐年递减。

2.3 全民防火阶段基本特征

2.3.1 林火治理体系进入现代化

林火管理体制机制更加完备、成熟、定型，森林火灾预防、扑救各项工作走上制度化、规范化、程序化的治理方式。森林火灾预防、扑救、保障三大体系建设更加完善，预警响应规范化、火源管理法治化、火灾扑救科学化、队伍建设专业化、装备建设机械化、基础工作信息化建设基本实现，森林火灾风险控制能力全面加强，林火治理体系和治理能力进入现代化。

2.3.2 生态文明意识全面树立

绿色创新得到进一步发展，绿色产业规模进一步扩大，绿色消费逐渐形成，碳汇交易机制趋于完善。防灾减灾社会志愿组织进一步增多，社会公益捐赠意识进一步增强。广大群众思想和行动都统一到“护绿爱绿”的目标上来，主动参与森林防火意识提高，生态文明意识全面树立，全民防火社会的合力初步形成。

2.3.3 生态保护体系更加规范和完善

林火管理的法律、规章、制度、管理办法更具系统性和协同性，森林防火系统治理、依法治理、综合治理、源头治理统筹推进，火灾防范化解风险体制机制不断健全，应急处置能力和防御水平全面提升。“双碳”评估指标体系不断完善，人民群众从绿色发展中得到了更多实惠，舒适优美的生态环境成为人们的追求，全社会关注、支持、参与生态保护积极性日益高涨，保护生态成为每一个人的自觉行动。

2.3.4 科学防火能力全面加强

国家、地方一体化林火管理基础数据和指挥管理系统全面建立，大数据、云计算充分应用，林火管理智能化和信息化水平全面提高。遥感技术、定位导航、大数据、无人机、大型灭火飞机、智能灭火机器人等新技术新装备的研究运用力度不断加大，卫星监测、雷电监测、远程视频监控、飞机巡护、人工降雨等高科技手段在基层得到全面应用，生物防火林带、应急道路建设科学合理。

3 不同阶段工作重心

3.1 行政管火阶段工作重心

3.1.1 统筹落实责任机制

坚持党政同责的管理机制，严格履行行政领导是森林草原防灭火第一责任人的责任，层层把领导责任、部门责任、包片责任和地块责任落实到基层，把各项防火措施落实到山头地块和防火一线，实现群防群治局面。统筹优化责任体系，强化部门协同，严格部门责任分工，健全“防”和“救”有效衔接的责任链条，真正形成一级抓一级，一级查一级，一级对一级负责的防火责任体系。

3.1.2 广泛开展好宣传教育

强化全民的防火意识，是实现群防群治的基础，通过农村广播、短信、微信公众号、抖音短视频等群众喜闻乐见的形式，深入开展防火宣传，采取发放宣传资料、粘贴悬挂宣传标语、口头讲解等群众通俗易懂的方式将森林草原防火宣传到村民小组，推进宣传进课堂、进社区、进林区、进景区、进家庭，做到森林草原防火知识家喻户晓，营造“森林防火，人人有责”的良好氛围，让广大群众遵章用火，将森林草原防灭火工作转化成全民的自觉行动。

3.1.3 严格野外火源管控

坚持依法治火，综合治理方针，严格执行野外火源管理制度，加强野外火审批监烧，“疏”“堵”结合，既为合理的生产用火提供方便，又把违规用火坚决堵死。认真做好入山登记和宣传，加强对护林员巡山工作的检查，确保巡查工作的落实[9]，严厉打击野外违规用火和故意纵火违法犯罪行为，公开通报一些典型案例，发挥警示教育作用。

3.1.4 加强基础保障能力建设

建立稳定的防火投入机制，落实防火基础设施建设纳入地方国民经济和社会发展规划保障制度，加大防火经费投入，确保基层专项编制，组建专业扑火队伍，提高扑火队员和护林工资待遇，优化救灾物资储备布局，配齐配强基层防火装备，加强队伍培训管理，保证专业的队伍有专业的水平。科学规划林区路网、防火通道、通信网络、防火隔离带等基础设施建设，加强火灾易发多发区以水灭火系统的设施设备建设，形成以水灭火网格[10]。合理布局生物防火林带建设，推广先进技术和新型装备在防火工作的应用。

3.2 依法治火阶段工作重心

3.2.1 健全防灭火体制机制

加强森林防灭火顶层设计，建立健全森林防灭火责任、保障、监督、管理制度。理顺应急管理、林草、公安三个部门在森林火灾“防”和“救”的具体职责，强化县-乡-村-组-护林员五级网格化管理责任，落实隐患治理、风险管控、预警响应、信息共享、联防联控、火情研判、指挥扑救等工作运行机制，完善和强化防火工作考核制度，严格责任追究[11]，确保各项工作措施得到有效落实，逐步形成了“政府全面负责，部门齐抓共管，群众广泛参与，社会积极支持”的工作格局。

3.2.2 强化灾前预防预警

加强森林火灾预警预报体系建设，建立健全预测预报系统、观测嘹望系统、林火阻隔系统、科学研究与标准化系统。全面摸清森林火灾风险隐患底数，建立地区森林火灾风险模型，做好地区火灾风险评估和区划，针对性开展火灾隐患排查整治，因险设防、因害施策消除火灾隐患。完善森林火灾应急处置预案，明确响应级别，规范指挥程序，科学制定扑救措施，确保火灾发生时拥有一套系统高效的运行机制。

3.2.3 严格依法治火管火

建立健全依法治火工作机制，全面推进依法治火进程，进一步完善“立法、执法、监督、保障”四位一体的森林防火法治体系[12]。坚持有法可依，在严格执行《森林法》和《森林防火条例》的同时，也要根据地方实际制定易于执法和遵守的防火管理制度和村规民约。坚持有法必依，对发生的森林火灾要坚持火灾原因没有查清不放过、火灾责任者没有受到处理不放过、火灾隐患整治措施没有落实不放过、有关人员没有受到教育不放过等“四不放过”原则。

坚持执法必严，统一执法标准，对在林区内禁止区域吸烟、野炊、烧纸、炼山、烧荒、燃放烟花爆竹等违法违规行为，一律历严格处罚。坚持违法必究，要加大森林火灾案件查处力度，从严、从重、从快查处违规用火和故意纵火行为，对森林火灾肇事者不仅要追究刑事责任，也要追究民事赔偿责任，确保严管重罚起到警示和震慑作用。

3.2.4 加强消防队伍建设

健全“以专为主、专群结合”的森林防火巡护队伍建设机制，并把队伍建设落实情况纳入地方政府考核体系[13]。建立以专业队为主、半专业和群众扑火队为辅的森林消防体系。加强体制创新、机制创新、模式创新，推动森林消防专业队伍“专业化、职业化、规范化”建设，按照“一专多能”的要求，建立以森林消防为主，兼顾防汛抗旱、民政救灾等任务的综合性队伍。统筹规划、立足实际，全力保障森林消防队伍经费投入，逐步将专业森林消防队伍纳入事业编制序列，实行聘用制等动态管理，建立比较完善的扑火队员进出机制。坚持标准化建设、实战化训练、规范化管理，建立应急值守、指挥调度、作战训练、行政管理、综合保障等相关制度，着力提高专业队的扑救能力。

3.3 全民防火阶段工作重心

3.3.1 提高综合协调能力

强化顶层设计，坚持责权对等原则，加强统筹协调，创新综合林火管理体制，整合应急、消防、公安、林草、通信等多部门资源，建立协调有序、运转高效的灾害应急救助工作机制，构建统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制和协调有序、运转高效的运行机制[14]。完善政府与社会力量协同救灾联动机制，搭建救灾捐赠、需求导向、协调服务和信息导向平台，落实对社会救援团体的支持措施，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。

3.3.2 建立一体化管理平台

应用大数据、云计算、物联网等科技手段，按照全面覆盖、资源互补、避免重复、联动共享原则，整合各部门管理救援信息资源，制定信息共享目录，明确共享渠道方式，实现数据资源的融合共享。建立统一协调的国家、省、市、县、乡五级一体化数字化管理救援信息平台，推动大数据挖掘、分析、应用和服务，提升林火治理智能化水平。

3.3.3 强化林火管理专业化水平

加强林火科学管理研究，以先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升林火管理专业化水平，在预警预报、隐患治理、火源管理、风险防控、应急管理、指挥救援等方面提供精细化的专业服务，满足现代化防灾救灾要求。建立各级专家委员会，提高应对重大火灾的科学决策水平。制定国家、省、市、县、乡五级指挥员等级林火职业资格认证，实行各级火灾的专业化指挥。建立林火管理培训体系，完善专业技术岗位设置，推行森林消防专业队员持证上岗制度，提高各级林火管理和救援人员的职业素质和业务技能水平，构建林火管理专业化发展格局。

3.3.4 提升科技支撑水平

加强林火管理理论研究，提高防火科技成果转化率和推广应用。强化科技创新，加强大载量无人机、大型灭火飞机、远程灭火设备以及适用于特殊地形的特种设备研究。构建集卫星遥感、高山视频监控、飞机巡航和地面巡护等天、空、塔、地四位一体互通互联的林火监测体系[15]。推广“互联网+”、大数据、物联网、云计算、遥感等新技术新方法应用，提高灾害信息获取、模拟仿真、预报预测、风险评估技术水平。强化卫星监测、雷电监测、远程视频监控、飞机巡护等高科技手段应用，提升林火管理科技支撑水平。