面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统建构与运行机制研究*——基于创新生态系统的理论分析

孟 雪 郝文强

(1.中国人民大学公共管理学院 北京 100872；2.复旦大学国际关系与公共事务学院 上海 200433)

0 引 言

大数据时代，政府数据开放已成为驱动各国数字经济发展的关键举措。在此背景下，如何通过政府数据开放的价值创造，赋能数字经济新产业、新业态的发展，已成为学界和业界迫切关注的重要命题。既有研究对政府数据开放的价值定位与实现路径进行了广泛讨论，但鲜有学者关注数字经济发展导向下的政府数据开放价值创造机制。有鉴于此，本文聚焦于政府数据开放的数字经济价值创造机制，试图借鉴创新生态系统理论，对数字经济发展导向下的政府数据开放价值创造模型进行理论建构，对其价值创造机制进行系统分析。本文拓展了既有的政府数据开放价值管理研究面向，并从数字经济发展的目标导向为政府数据开放提供了科学建议。

1 政府数据开放的价值管理研究现状

政府数据开放价值创造是通过对政府数据资源的开发利用实现政府数据开放目标和价值的过程[1]。学者们围绕政府数据开放的价值定位与实现路径两个核心问题进行了系列讨论，已初步建立起政府数据开放的价值管理研究体系。

目前，学者们普遍将政府数据开放的价值归纳为政治、经济、社会三类价值[2]。政治价值指涉政府数据开放的公共行政价值，主要包括效率价值与民主价值两个取向[3]。效率方面，学者们认为政府数据开放能够推动政府创新与流程再造[4]，提高政府治理效率与部门合作能力，促进决策科学化与改善服务质量[5]。民主方面的价值主要是指政府数据开放可以减少政府与公民之间的信息不对称，提高政府透明度、公信力、合法性与回应公民需求的能力，促进公民积极参与公共事务[6]。经济价值主要是指政府数据开放为经济领域带来的收益，主要包括微观价值与宏观价值两个层面[7]。微观层面，学者们认为政府数据开放可以帮助企业降低信息获取成本，并通过数据的开发利用优化企业决策[8]，推动新产品或服务的研发创新[9]，开拓新市场，从而提升企业的竞争力[10]。宏观层面，政府数据开放能够为经济数字化转型注入原材料，推动激发大众创业万众创新[11]，创造就业机会，优化经济结构[12]，从而促进经济高质量发展。社会领域，学者们认为政府数据开放的价值主要在于提高资源配置效率、推动生活服务创新[13]、改善公众生活、形成数据文化、提升社会整体福利水平等方面[2]。

如何实现政府数据开放的价值也是学者们讨论的焦点之一，既有研究主要从主体视角、过程视角、环境视角、生态视角等不同角度对政府数据开放的价值实现路径进行了探究。从主体视角出发，学者们强调政府组织、非政府组织、个人以及其他利益相关者的认知、资源以及利益相关者之间的互动合作对政府数据开放价值实现的推动作用[14][15]。从过程视角出发，学者们将政府数据开放的价值实现过程划分为数据开放、数据处理、数据发布、数据使用、数据开发等不同阶段，政府数据在各阶段的流动中实现价值创造与增值[16]。环境视角下，数据属性、平台建设、可视化等数据技术[17]，数据开放准则、数据管理文化、数据管理结构等组织因素[18]，经济基础、法律法规、文化传统等社会环境会对政府数据开放的价值实现产生影响[19]。生态视角下，学者们把政府政府数据开放的价值创造视为一个包含数据开放者、数据开发者、数据消费者等不同行动主体[20]，在政策法规与外部环境的制约下，通过协同合作对数据资源进行开发利用[21]，从而形成的数据、行动者、环境三者相互联系、相互作用的价值创造有机体[1]。

既有研究围绕政府数据开放的价值定位与实现路径进行了大量研究，为我们理解政府数据开放的数字经济价值创造机制提供了有益借鉴，但仍然存在一些不足有待拓展：a.学者们关于政府数据开放的价值管理研究多从政治、经济、社会等整体视角进行较为广泛的分析，而鲜有学者从单一的经济价值视角出发对政府数据开放的价值创造进行深入研究。本文将从数字经济发展的目标导向出发，对政府数据开放的价值创造机制进行深入分析，通过价值定位的进一步聚焦深化既有研究。b.尽管既有研究已经从生态视角对政府数据开放的价值实现进行了探讨，但尚未注意到政府数据开放价值创造的创新导向。本文试图从创新生态系统的理论视角为政府数据开放价值创造提供更为深入的理解，拓展既有的政府数据开放生态系统研究视角。c.既有关于政府数据开放价值实现的研究多聚焦于模型建构与路径分析，而对于相应的政府数据开放价值实现机制缺乏深入分析。特别是生态系统视角下，学者们更加侧重于生态系统模型建构，相对忽视了模型的运作机理与价值创造机制。本文试图在模型建构的基础上，对面向数字经济发展的政府数据开放创新生态系统的运作机制进行详细分析，以此更为完整地刻画政府数据开放的价值创造机制。

2 创新生态系统理论及其适用性

2.1 创新生态系统理论演化

熊彼特认为，所谓创新就是“生产要素的重新组合”，就是要把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系中，以实现对生产要素或生产条件的“新组合”。而所谓“经济发展”就是通过不断地实现这种“新组合”，不断创新的结果[22]。据此，可以推测的是，政府数据开放充分释放了数据资源要素，而社会主体通过将数据要素纳入生产体系带来“生产要素重新组合”，催生新理念、新技术、新模式和新业态，从而实现数字经济蓬勃发展。质言之，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造是通过创新机制实现的。

生态系统原指特定时空范围内，不同生物之间、生物与物理环境之间相互通过物质、能量、信息的流动形成的营养结构和生物多样性的功能单位[23]。后来，随着创新理论与生态研究的深入发展，学者们把“生态系统”的概念引入创新研究，形成了“创新生态系统理论”，描绘了相互关联的创新主体所形成的演化网络如何实现价值共创[24]。Russell等学者将“创新生态系统”描述为“推动企业增长的多元组织、政治、经济、环境和技术等创新要素生态互动的创新系统”[25]。还有学者认为创新生态系统是由相互连接的创新主体所构成的网络，在此基础上各主体通过创新来实现价值创造和共享[26]。

总体而言，创新生态系统强调组织间的相互依赖，聚焦于不同创新主体之间的复杂关联，将创新视为不同主体与生态环境之间相互作用的过程[27]。由此，创新生态系统的实质是在特定的创新环境中，不同的创新主体通过协同互动创造新产品或新服务的过程[28]。首先，创新生态系统包含了用户参与者，覆盖了诸多利益相关者，是一个多元主体共同构成的价值创造网络[24]。其次，创新生态系统内不同主体所形成、维持或面临的生态环境，是促进创新产生、应用与扩散的重要因素[29]。最后，创新过程不仅会受到系统构成要素的影响，还会受到要素之间关系的影响[30]。

2.2 创新生态系统理论的适用性分析

创新生态系统为面向数字经济发展的政府数据开放价值创造机制分析提供了科学的理论视角。一方面，政府数据开放的数字经济价值实现既需要多元主体的参与协同，也需要考虑与之相适应的组织内外部环境，具备典型的“生态系统”特征。政府数据数据开放驱动数字经济发展的过程，需要政府、企业、科研人员、公民等多元主体的协同合作[31]，而组织、技术、政治、经济等创新环境是政府数据开放的数字经济价值实现的重要保障。另一方面，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程，是一个以数据要素为核心的多种生产要素重新组合实现经济增长的“创新”过程，符合创新生态系统理论的应用情景。此外，创新生态系统理论被广泛应用于数字化创新研究[32]，用以探究数据的商业价值实现机理[33]，对本文所试图建构的面向数字经济发展的政府数据开放价值创造机制研究具有较高的应用价值。

但需要注意的是，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造的一个重要前提是数据要素的释放与各种生产要素的重新组合，这也是“创新的本质”。因此，基于创新生态系统的政府数据开放价值创造机制还应考虑生产要素这一关键因素。

3 面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统模型建构

根据创新生态系统理论，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统应包含创新要素、创新主体、创新机制、创新环境四个方面的内容。其中，创新要素是指数据这一新的生产要素的释放；创新主体指涉参与政府数据开放的经济价值创造的多元主体；创新机制则是创新主体之间与多种要素之间的协同联动机制；创新环境是指影响价值创造过程的技术、政治、经济环境。

3.1 释放创新要素

数据是数字经济发展导向下政府数据开放价值实现的核心创新要素，政府数据开放通过释放政府所拥有的海量数据资源，加速原有生产体系的优化重组，推动形成新的生产要素组合与生产函数，继而驱动数字经济发展。数据要素对数字经济发展的影响体现在数字产业化与产业数字化两个方面。一方面，由于数据资源的巨大潜在价值，围绕数据采集、数据存储、数据分析、数据应用等数据处理活动诞生了一大批新企业，催生了大数据、区块链、云计算、物联网等新兴数字化产业。另一方面，数据要素被引入原有的生产体系，通过与资金、技术等其他生产要素协同发酵，助力传统行业升级改造，形成了智慧交通、智慧农业、智慧制造、智慧教育、智慧医疗等一大批产业数字化新模式。政府数据开放极大丰富了生产体系中的数据资源，通过全社会数据资源的科学配置与充分利用，进而推动数字产业化与产业数字化进程，实现数字经济蓬勃发展。

3.2 界定创新主体

从数据生产环节出发，面向数字经济发展的政府数据开放价值实现的创新主体可分为数据供给者、数据开发者与数据消费者三类主体[20]。在政府数据开放驱动数字经济发展的创新过程中，政府是主要的数据供给者，政府的数据供给意愿与供给能力将决定数字经济发展的基础是否牢固。政府开放的数据范围、数据格式、数据质量、数据可得性、易用性等将影响数据要素促进创新转化的难易程度与数字经济发展的质量与速度。数据开发者是数据价值创造的主力军，数据开发者的数据获取能力、数据分析技术与应用创新能力直接影响数据要素能否转化为生产力要素，能否转化为创新产品或服务。政府数据资源向社会开放之后，企业、科研人员、创新创业者如何应用数据资源推进产品或服务创新增值，是数字经济发展的关键。数据消费者是数据价值实现的终端，数据消费者以购买数字化产品或服务的方式完成数据价值的社会认可，并以此作为衡量数字经济发展的核心指标。满足不同数据用户的价值需求是政府数据开放的目的所在，用户价值的实现也是数字经济发展的重要标志。

3.3 建构创新机制

在面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程中，多元主体之间通过协同合作联动数据要素与其他生产要素，形成新的生产要素组合，实现数据的价值创造[34]。而多元主体协同与不同要素融通依托于数字创新平台，并在数据流动过程中实现[35]。数据流动连接着数字经济的各个环节，数据的创建、发布、获取、开发、使用、反馈涉及不同的创新主体，数据通过在不同主体间的流转将多元主体及其所拥有的生产要素吸纳到数据价值创造过程中，实现主体协同与要素融通。平台则是数据流转的场所[11]，一站式创新平台的创建打破了不同创新主体之间的空间距离，能够促进数据要素在不同主体间的自由流转，并使数据、资金、人才、技术等生产要素得到优化配置，进而创造数字化的新产品或服务，驱动数字经济发展。因此，政府数据开放依托于数字创新平台，通过数据在不同创新主体间的流转实现主体协同合作，并促使数据与其他生产要素重新组合，进而实现数字经济发展。

3.4 营造创新环境

创新环境是创新生态系统的重要部分，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程受到不同环境因素的影响。借鉴技术创新采纳理论的TOE分析框架，可将各种影响因素归结为技术层面、组织层面与环境层面[1]。首先，技术支持是数据价值创造的先导因素，也是面向数字经济发展的政府数据开放价值创造的的关键因素。大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术的出现与发展使数据采集、存储、整合、开放、分析、应用的过程更加高效，匿名化、数据脱敏等隐私安全保护技术的进步也消减了数据价值创造的阻力，使政府开放的数据得以顺利转化为用户所需的产品或服务，实现数字经济发展。其次，组织是数字化创新的主要承担者，是释放数据要素价值，驱动数字经济发展的重要推力。无论是作为数据供给者的政府，亦或是作为数据开发者的企业或研发团队，组织的数据创新意识、创新文化、创新能力都将对政府数据开放的数字经济价值创造过程产生重要影响。最后，健全的政策法律制度、完善的要素市场体系、高水平的公民数据素养、开放的数据文化氛围等环境要素是面向数字经济发展的政府数据开放价值实现的重要保障。

3.5 面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统

综上所述，本文建构了由创新要素、创新主体、创新机制与创新环境构成的面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统模型(见图1)。即政府数据开放驱动数字经济发展的创新过程中，数据供给者、数据开发者、数据消费者等多元创新主体依托于数字化创新平台，通过数据创新、数据发布、数据获取、数据开发、数据使用、数据反馈等数据流动环节，实现数据要素与资金要素、技术要素、人才要素的汇聚，形成新的生产要素组合，产生数字化新产品或新服务，实现数字经济发展。同时，这一创新过程受到组织因素、技术因素与政治、经济、社会、文化等环境因素的影响。

图1 面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统模型。

注：实线圆圈表示创新平台，虚线圆圈表示数据流动，白色箭头表示数据流动方向

面向数字经济发展的政府数据开放价值创造系统模型具备如下特征：一是以数字化的新产品或新服务为核心价值导向。也就是说，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程实质上是多元主体创造数字化新产品或新服务的过程，而数字化产品或服务被消费则意味着政府数据开放的数字经济价值得以实现。二是以数据要素为关键生产要素。一方面，政府开放的数据资源是数字化创新与数字经济发展的重要前提，数据资源本身是数字经济发展的生产要素基础所在。另一方面，多元主体之间协同合作创建的新的生产要素组合，是在数据流转的过程中实现的。三是以主体协同与要素融通为主要创新机制。数字化新产品或新服务的创造需要数据供给者、数据开发者、数据消费者等不同主体之间通过协同合作，将数据、资金、技术、人才等不同生产要素加以重新组合，才能够形成完整的创新链条。四是以创新平台与数据流动为协同联动机制。创新平台为多元主体互动提供了界面，为不同生产要素自由流动提供了载体，在此基础上，通过数据在不同主体之间的流转，不断吸纳其他生产要素融入，实现主体协同与要素融通。五是以复杂生态环境为创新保障机制。面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程，不仅受到技术条件与能力、组织资源与文化特征的影响，还受到政策法规、市场条件、公民素养、数据文化的制约。

4 面向数字经济发展的政府数据开放价值创造机制分析

4.1 以政府数据开放为基础的要素释放机制

数据资源是面向数字经济发展的政府数据开放价值创造的生产要素基础。政府数据开放使得社会主体可以获取和利用的数据资源变得更加丰富，促使以数据资源为主要生产要素的大数据产业、互联网产业、信息技术服务业等产业获得更快、更好地发展。同时，数据要素与互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术的组合能够促进传统产业链条不断扩展，加快传统农业产业、制造业产业及服务业产业数字化转型步伐[36]。政府开放的数据类型与数据价值是影响数字经济发展基础的重要变量。

从数据类型来看，政府开放的数据包括原始数据与衍生数据，两者构成了数字经济发展的基础数据类型。原始数据指涉政府在行政过程中收集的个人数据或企业数据，也包括政府内部管理活动产生的行政数据[37-38]。个人数据包括个人的性别、年龄、收入、学历、职业、偏好等人口基础数据，企业数据包括企业法人、企业规模、注册资金、主营业务等法人单位数据，行政数据包括政府名称、行政职能、组织结构、工作人员、财政收入与支出等公共部门数据。衍生数据主要是指政府对所收集的个人数据和企业数据进行深度加工所得的公共信息资源，包括信用、社保、就业、教育、农业、工业、统计、医疗、卫生等民生领域相关的数据集。海量原始数据的开放，既催生了以数据产品或服务创新为主的数字化新兴产业的兴起，也有利于传统企业通过对原始数据的创新应用实施数字化转型，实现数据的价值创造。而衍生数据的开放则可以通过企业、科研机构、公民的进一步开发利用实现价值增值，例如企业利用政府开放的宏观经济数据分析研判未来的经济走势，帮助企业抓住投资机遇或规避投资风险等，使数据得以增值。

从数据价值来看，高价值数据的开放是数据价值实现的关键，是数字经济发展的高能燃料。数据价值体现在政府开放的数据数量与数据质量两个方面[39]。一方面，数据数量指涉政府开放的数据总量、数据容量与数据覆盖面等。数据总量的多少直观呈现为数据集、数据项与数据条目的数量，数据容量则主要是指政府开放的数据所占用的数据存储单位，数据覆盖面则指政府开放的数据是否涵盖了个人数据、企业数据、行政数据等不同类型，以及民生、环境、资源、气象、地理、海洋等不同领域。数据数量是数据增值开发与数字化创新应用的前提，政府开放的数据资源的丰富性与多样性将决定数字经济发展的基础是否扎实。另一方面，数据质量需要从数据本身与用户需求两个维度进行考察。数据本身的质量属性是指数据的原始性、完整性、准确性、及时性、安全性、一致性、兼容性、可机读性等。用户需求的质量要求表现为数据的可获取性、可理解性、易用性、有用性等。数据质量是影响数据价值生成的关键因素[40]，数据质量的高低将影响数字经济发展的基础是否牢固。

4.2 多元主体协同机制与生产要素融通机制

主体协同与要素融通是政府数据开放驱动数字经济发展的核心创新机制。数字经济发展是以数字化产品或服务的生产与消费为主要标志的。政府、企业、研发团队等多元主体围绕数字化产品或服务创新，通过协同合作，将数据要素与资金、技术、人才等生产要素进行重新组合，实现数据的价值创造。而数据用户的数据消费则使数据的价值被社会所认可，进而实现数字经济发展。

数据供给者、数据开发者、数据消费者构成数字化创新主体，三者在数字化创新过程中承担不同的职责，并通过协同合作实现数据的价值创造。数据供给者主要是政府，政府通过数据开放为数字经济发展提供必要的数据资源。政府在此过程中把收集来的个人、企业数据，以及自身行政活动产生的数据进行整理、分类，并有序存储为目录化的数据集，在不涉及国家安全、商业机密与个人隐私的前提下，尽可能多地上传至政府数据开放平台向全社会开放。数据开发者通常是指进行数据分析利用的商业机构、技术团体、学术团体、创新创业者等。数据开发者主要通过对政府数据的关联分析、可视化处理、深度挖掘、应用开发等产生相应的数字化产品或服务，包括商业经济决策、科研成果报告、数据统计服务、各类APP应用与融媒产品等。数据消费者主要是指普通公众，还包括具有数据消费需求的私人机构与公共组织。数据消费者以购买数据产品或服务的方式，使数据的价值得以在社会生产体系中被认可，进而实现数字经济发展。

与此同时，数据供给者、数据开发者与数据消费者三者之间通过协同互动实现数据价值创造(如图2)。政府作为数据供给者优先根据数据消费者的数据需求选择开放数据类型，并通过举办创新应用大赛等方式加强与数据开发者的合作。数据开发者基于数据供给者提供的政府数据、企业数据与个人数据，根据数据消费者的市场需求开发数据产品或服务，并根据用户反馈持续改进产品开发。数据消费者积极向数据供给者表达数据需求，推动更多领域的数据开放，并通过对数据产品和服务的使用反馈帮助数据开发者完善产品研发。例如，贵州省为推进旅游业的发展，创建了“一码游贵州”的数字化旅游应用，政府负责收集并整合旅游相关数据资源，由中国联通贵州分公司负责应用开发与产品推广，最终吸引全省504家景点、5万多家商户入驻，注册用户高达1800多万，实现了旅游业的数字化转型。

图2 多元创新主体协同互动机制

数据供给者、数据开发者、数据消费者协同合作进行数据产品创新研发的过程，实质上是数据与资金、技术、人才等不同生产要素重新组合的过程。围绕数字化产品或服务，政府、企业、科研机构等多元主体通过不同生产要素的投放与重组创造新产品或新服务，实现数字经济发展。首先，政府通过数据开放向社会提供海量的数据资源，企业、科研机构等数据开发者则根据用户的产品和服务需求获取相应的数据资源，将其纳入数据开发的生产要素体系。其次，基于获取的政府数据资源，企业、科研机构在需要的情况下将自身所搜集的用户数据与政府数据进行关联，形成产品研发的数据要素基础。同时，企业、科研机构所拥有的数据分析团队运用数据分析的先进技术工具对数据进行深度挖掘，实现数据要素与人才要素、技术要素的有机融合。在此过程中，无论是政府供给数据，还是企业与科研机构开发数据，都离不开资金的支持，资金要素贯穿于数据产品研发的过程始终。由此，在面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程中，多元主体围绕数字化产品或服务创新，通过数据要素与资金要素、技术要素、人才要素的有机组合实现数据的价值创造。例如，美国Socrata公司基于政府开放的数据集进行应用软件开发时，国际组织、社会团体、资金提供方等为其提供了充足的资金、技术和人才支持。

4.3 创新平台支持机制与数据流动联结机制

多元主体协同与不同要素融通的数字化创新依托于创新平台，并在数据流动的过程中实现。通过数据在不同创新主体之间的流动，联动不同主体围绕数据价值创造进行协同合作，将自身所拥有的数据、技术、信息、人才等生产要素投放到数字化产品的生产要素体系中，实现数字经济发展。创新平台则为多元主体协同提供了界面，为不同生产要素融通搭建了场所。

根据数字化产品的生产过程，数据流动可分为数据创建、数据发布、数据获取、数据开发、数据使用、数据反馈等环节，多元创新主体通过参与数据流动的不同环节，实现数字经济发展。数据创建与数据发布是指政府将收集于企业或个人的数据，按照一定的数据类型、数据格式、数据标准进行汇聚分类，形成教育、交通、医疗、环境、气候等不同领域的高质量数据集。数据发布是指政府根据社会的数据需求，在政府数据开放平台将数据集向社会开放。数据创建与数据发布过程中，数据的归集整理、数据平台的建立、发布数据的脱敏处理、机器可读性与唯一标识符等格式规范，有赖于数据运营公司的技术支持。数据获取是指企业、科研机构与个人通过政府数据开放平台直接下载数据或通过数据集的API接口实时获取数据，对于特殊需要而政府未开放的数据可向政府发出数据申请。数据开发是指企业、科研团体、技术开发人员对数据进行清洗整合、关联分析、可视化处理进而形成数据产品或服务的过程，期间既需要大量的研发资金投入，也需要专业的数据分析人才的数据挖掘技术支持。数据使用是指普通公众与具有数据需求的私人机构与公共组织，通过购买使用数据产品或服务满足个性化数据需求，实现数据价值的过程。数据反馈则是数据消费者根据数据的使用体验，向数据供给者、数据开发者反馈自身的数据需求与消费需求，进而推动数据产品或服务不断创新。由此，多元主体在数据流动过程中实现协同合作与生产要素的重新组合，驱动数字经济发展。

创新平台作为面向数字经济发展的政府数据开放价值实现载体，能够有效聚集和联结不同创新主体，整合主体各类生产要素，促进不同主体的合作创新与要素流动，实现数字经济发展。需要注意的是，创新平台指的是由数据开放平台、数据利用平台、数据交易平台、数据交换平台、创新服务平台等联结形成的组合型平台，能够为数据产品和服务创新提供核心支撑[35]。一方面，创新平台通过界面设计与规则制定为多元主体互动合作提供了舞台。创新平台通过标准化的界面设计，减弱了创新系统中不同主体之间协调活动。同时，创新平台通过规则制定为多元创新主体提供了行为准则，促进多元主体之间的知识共享，塑造多元主体之间的共识，进而提高多元主体创新行为的一致性与兼容性。另一方面，创新平台通过开放数据接口与应用程序开发为不同生产要素融通创造了载体。围绕数字化应用程序开发，多元创新主体依托开放数据接口进行有效联结，通过数据推送、数据交换、数据交易、数据集成等活动实现数据要素的融通，并在数据流动过程中吸纳数据、资金、技术、人才等多种生产要素投入，生成数字化创新产品或服务。创新平台以数据价值创造为目标，基于用户的数据需求，促进多元创新主体互动合作与不同生产要素融通重组，进而支持面向数字经济发展的政府数据开放价值创造生态系统持续运转。例如Google通过交互式的在线数据分析平台Big Query吸引科研机构、数据分析师、普通公众等进行互动，经常利用政府开放的数据开发各种数字化创新应用，包括Google Maps、Google Earth，为客户提供了多样化的数据产品与服务。

4.4 以数字化创新为导向的环境保障机制

面向数字经济发展的政府数据开放价值创造过程，受到技术、组织、环境等不同层面的因素影响。数字技术的进步与发展为数据创新应用提供了有力支持，组织的创新文化、创新意识与创新能力是推动数据要素转化为数据产品的主要动力，而创新的政策环境、经济环境、社会环境、文化环境为数据价值实现保驾护航。

技术保障是数据产品开发创新的基础，政府的信息化水平、企业的先进技术应用使数据价值实现成为可能。政府的信息化水平直接呈现为数据开放平台建设的完善程度，功能齐全、界面友好的数据开放平台为数据创建、数据发布与数据获取提供了便捷渠道。企业与数据开发人员通过使用数据挖掘、关联分析、元数据管理等先进信息技术，不断提升数据开发创新能力，使数据开发与增值利用变得更为简单便捷。

组织保障是数据价值实现的关键动力，领导创新意识、组织创新文化、创新资源投入能够有效推动数据创新开发。首先，组织领导对于数据开发创新的注意力分配，尤其是政府部门的领导对于数据开放的重视与支持力度，将直接影响数据资源的数量与质量，关系到数据开发的要素基础是否牢固。其次，组织创新文化关系到数据创新开发的主观能动性，愿意接受数据开放新事物的政府与积极拥抱数字化转型与数字经济发展的企业，更有利于推动数据价值实现。最后，创新资源包括数据、资金、技术、人才等生产要素的投入，政府数据的收集、创建、发布需要政府部门投入一定的人力、物力、财力，而数据开发与应用更需要企业投入大量的资金、技术与人才资源。

环境保障是数字经济发展的外部条件，政策法规制度、要素市场建设、公民数据需求、数据文化氛围等政治、经济、社会、文化环境是影响数据价值实现的重要环境因素[1]。健全的政策法律制度，包括国家层面、地方层面对于加快政府数据开放，驱动数字经济发展的法律依据、战略规划、规范性文件、指导性意见等，均能够为数字化创新提供制度支持[41]。完善的要素市场建设是数字经济发展的关键，打破要素市场流通的行业壁垒与地域限制，充分激发数据、人才、资金、技术等要素活力，尤其依法依规健全数据要素市场，推动数组要素的自由流动，对于数据价值创造与价值增值具有重要影响。公民数据需求是数字化产品创新的出发点和落脚点，公民需求的表达与数据使用的反馈是促进政府数据开放，驱动数字经济发展的源动力。良好的数据文化氛围是促进数据开发应用创新常态化的关键，开放的数据文化、创新的社会意识、积极的公众参与与政民互动对于全社会范围内的数据开放共享与数字经济发展具有重要意义。

5 结论与讨论

基于创新生态系统理论，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造是以政府向社会开放的数据作为创新要素基础，数据供给者、数据开发者、数据消费者等多元主体基于创新平台，通过数据流动实现数据、资金、技术、人才等生产要素的协同联动，最终实现数字化产品或服务创新的过程，而这一过程需要技术、组织、环境等条件保障。

在数字经济发展的价值导向下，应进一步规范政府数据开放，在夯实数据基础的前提下，充分发挥创新平台与数据流动的协同联动作用，促进多元主体协同与生产要素融通，并加强技术、组织与环境保障。首先，应扩大数据开放范围，坚持“开放为常态、不开放为例外”的数据开放原则，尽可能多地向社会提供不同领域、不同类别的高价值数据，并建立全国统一的数据格式标准，运用数据质量检测技术、数据清洗技术、数据集成技术保证高质量数据的开放。其次，要理顺政府与市场在数字化创新中的权责关系，塑造多元主体之间的信任机制，积极探索政府数据开放的授权运营制度，运用市场化手段促进政务数据与企业数据、个人数据的有机融合，并以此促进数据资源与资金、技术、人才资源的互联互通，实现数字经济发展。再次，应采用多样化的技术手段，提升创新平台的系统功能，推动基于创新平台的应用程序开发。同时，健全数据生命周期管理，建立数据创建与发布、数据获取与开发、数据使用与反馈之间闭环的数据流动体系。最后，应加快数据技术研发创新，推进数据处理技术与数据安全保障技术的自主研发。培育政府部门开放数据与发展数字经济的创新思维，营造组织内部数据价值创造与价值增值的创新文化。加快制定政府数据开放与数字经济发展的政策规范，通过建立健全数据产权交易与行业自律制度加快推进数据要素市场建设，营造数据创新的文化氛围，形成良好的数字经济发展环境。

本文聚焦于面向数字经济发展的政府数据开放价值创造这一理论命题，首先从数字经济价值这一视角切入，深化了政府数据开放的价值管理研究。其次，面向数字经济发展的政府数据开放价值创造具有明显的“创新”导向特征，拓展了既有的政府数据开放生态系统研究。最后，本文不仅建构了面向数字经济发展的政府数据价值创造系统模型，还深入分析了政府数据开放的价值创造机制，弥补了既有政府数据开放生态系统研究对运行机制关注的不足。但遗憾的是，本文尽管尝试对面向数字经济的政府数据开放价值创造机制进行了大胆建构，但仅聚焦于微观层面，以数字化产品或服务的生产为核心目标，而未能关注到政府数据开放对宏观层面产业结构的影响。与此同时，本文对政府数据开放价值创造的实践关注度还有待提升，未来可通过案例研究对本文的理论命题进行检验。