流程再造视域下的行政许可审批标准化路径构建

2023-02-26陈锐杨玲侯超华

中国标准化 2023年10期

陈锐杨玲侯超华

摘要：国际发展新形势对国家治理能力和职能转换提出了新的要求，随着行政许可领域的审批改革深入推进，为更好地发挥标准化对行政许可审批工作的支撑作用，本文尝试基于流程再造理论及方法，阐述将流程再造理论引入行政许可审批标准化工作的理论基础和实践基础，并对行政许可审批流程的现状及问题进行分析，从而对探索构建行政许可审批标准化的路径提出一些参考。

关键词：流程再造，行政许可，审批，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.10.005

Standardization Path Construction of Administrative Licensing Approval from the Perspective of Process Reengineering

CHEN Rui YANG Ling* HOU Chaohua

（Sichuan Institute of Standardization）

Abstract： The new situation of international development has put forward new requirements for the transformation of national governance capacity and functions. With the deepening of the approval reform in the fi eld of administrative licensing， in order to give full play to the supporting role of standardization in the administrative licensing approval， this article expounds the theoretical and practical basis for introducing the theory of process reengineering into the standardization of administrative license approval， and analyzes the current situation and problems of the administrative license approval process based on the theory and method of process reengineering， so as to provide some references for exploring the way to the standardization path construction of administrative licensing approval.

Keywords： process reengineering， administrative licensing， approval， standardization

0 引言

《行政许可法》规定，行政许可是指“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。行政许可审批作为政府的主要职权之一，是政府依法管理经济社会事务的重要手段、是保障和实现人民群众权利需求的重要途径，审批服务质量更是反应营商环境优劣的窗口，党中央、国务院以行政审批制度改革为突破口，持续深化“放管服”改革，取得显著成效。但审批过程中由于审批流程复杂导致审批效率低下、行政资源浪费等问题仍然存在，增加了群众和企业的负担。在此背景下，将流程再造理论引入行政许可审批标准化工作，优化审批流程、提高审批效率、提升服务质量，具有重要的学术价值与现实意义。

1 流程再造理论引入行政许可审批标准化工作的基础

1.1 理论基础

流程再造理论最早由美国学者迈克尔·哈默（Michael Hammer）和詹姆斯·钱皮（James A.Champy）于1990年首先提出，在两人所著的《企业再造》一书指出，“再造”的核心是重组业务流程，其目的是要重建完整和高效率的新流程[1]。

在标准化建设的框架内，行政许可审批在法定程序基础上具有一定的重复性和稳定性，因此可采用标准化的思路、方法与技巧，将行政许可审批过程中的一般规律与通用要素进行规范化、统一化处理，使之成为可以通用与复用的规范。而根据流程再造理论，行政许可审批的流程再造可按照協商一致的标准，以群众和企业的需求为导向，针对审批流程及相关要素的基本问题进行反思，对审批环节、材料、时限进行精简和压缩，对审批流程进行彻底的重新设计，以破除原有流程桎梏，达到资源整合、提升审批效率和公共服务水平的目的。标准化建设侧重于为行政许可审批工作建立一套管理机制和组织机制，流程再造理论则侧重于重塑运行机制并进行模式创新，前者是后者的载体和抓手，后者是前者的切入点和实现方式之一，二者的工作目标深度融合、高度统一，流程再造理论引入行政许可审批标准化工作具备深厚的理论基础。

1.2 实践基础

《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》提出“对确需保留的行政审批事项，要统一审批标准，简化审批手续，规范审批流程”，《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》提出“进一步推进政务服务运行标准化”“加大办事环节精简和流程再造力度”，其核心即政府运用标准化的理念和手段，打破审批的条块限制，推动审批流程再造。各地行政审批部门在开展标准化工作的基础之上，积极探索流程再造的实现方式，如一网通办、并联审批、限时办结等审批模式。因此，流程再造理论引入行政许可审批标准化工作具备丰富的实践基础。

2 行政许可审批流程的现状及问题分析

2.1 现状

根据《行政许可法》，行政许可事项的审批流程主要包括受理、审查、决定、制证、颁发送达五个阶段，每一阶段都有对应的审批责任部门、审批权限、申报材料表单及审批时限，前一阶段审批结束后，符合条件与规定的即进入下一阶段，直至完成所有审批流程、获得行政许可。在流程再造理念下，流程再造不是单一的、碎片化的，而是系统地从管理模式、业务流程等多方面进行再造，因此审批流程可以视作是一系列与审批逻辑相关联的活动的组合，它包括了审批活动的输入、分析处理和输出过程，为适应“放管服”改革的要求，可基于法定审批流程，通过革新审批方式、改善审批管理、精简和压缩流程的活动来改变其组合的方式，重建高效率的新流程。

2.2 问题分析

为把规范行政审批工作引向深入，党中央、国务院明确要求以标准化促进行政审批规范化，先后在《行政许可标准化指引》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件中作出部署，为了实现这一目标和要求，我国各地方政府在行政审批制度改革领域开始了更深层次、更为积极主动的改革尝试，从精简审批环节、推行集成化审批模式、开展电子政务建设等方面综合发力来优化审批流程、提升审批效率，并藉此推进标准化建设，取得了良好的成效[2]。但当前行政许可审批流程还存在一些问题，主要表现为：

第一，部门联动不足、信息共享程度低。一项许可事项自受理开始，各个审批阶段可能由不同部门、不同人员负责，各审批部门存在联动机制不健全、审批流程及标准不统一的问题，导致审批信息条块分割、数据难以共享，从而造成交叉审批和腐败问题。

第二，审批流程繁琐。行政许可审批流程繁琐是影响审批效能提高的重要因素，多窗跑、材料提交多、审批环节多、耗时过长、民众对审核标准不清楚等问题导致行政审批效率过于低下。例如，施工许可审批往往需要住建部门、规划部门、发改部门等多部门完成，从立项到获得施工许可，需制定如水土保持、环境评估等多项评估报告，而这些报告想要全部完成审批，可能需要长达半年甚至更久的时间[3]，涉及部门多、服务链条长，不利于建设项目顺利施工，阻碍了社会经济的发展。

第三，审批流程碎片化。行政许可事项涵盖面广，涉及社会发展的方方面面，包括有限自然资源的开发、特定行业的市场准入等。行政许可审批工作技术含量高、专业性强，不是单个审批部门能完成的，部分地区还可能存在审批工作人员数量不足且专业水平有待提高的问题，因此，审批部门仍需依据第三方部门或机构现场核查、技术论证及社会听证等作出许可决定。例如在受理一个审批事项时，审批部门往往只对申请材料进行形式审查和初步的实质审查，至于申请人是否符合准予行政许可要求，则需要转业务部门或专家团队进行审查，审批部门再根据审查结果作出审批决定。如此往复，导致了审批流程的割裂与断档，审批效率低下。

第四，线上审批平台纽带作用发挥不充分。电子政务平台打破了时间、空间的限制，将申请人与审批部门连接在一起，通过电子化、信息化、智能化的操作，重组优化审批工作流程、减少审批中间环节，使审批职能在网络上得到实现，为企业和群众提供了更便利、更优质的服务。但在实际审批过程中，纵向来看，省、市、县信息化系统相对独立；横向来看，各部门之间都有自己的业务系统，信息壁垒和数据冗杂的问题造成了重复审核和数据反复录入，各系统之间流程冲突和不一致的问题降低了审批效率与质量。

第五，全链条监管有所缺失。简化审批流程在一定程度上提高了审批效率，例如告知承诺制审批模式，即审批部门一次性告知申请人审批条件和需要提交的材料后，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由审批部门作出行政审批决定的方式，大大缩短了申请人取得行政许可的时间，增加了企业市场活力。但对于这类简易审批模式，简化了审批流程，故缺少现场审查环节，加之审批部门长期“重审批、轻监管”的思维定势依然存在，容易导致事中事后监管缺位，使得审批流程出现碎片化倾向，不利于进一步规范审批流程。

3 基于流程再造理论的行政许可审批标准化路径构建

3.1 流程再造理论的实践应用方向

标准是指必须共同遵守和重复使用的规则和准则，在标准化管理之下，运用流程再造理论，明确行政许可审批工作的方法和流程，对原有的管理理念、组织业务流程等进行多方面全方位的再造，使审批人员按照既定的标准重复进行同样的审批活动，可以保证审批服务的一致性和稳定性。流程再造是一项循序渐进的系统工程，针对行政许可审批流程的现状及问题，如图1所示，可从审批主体、审批方式、审批内容、审批流程四个维度开展行政许可审批的流程再造，以解决行政许可审批存在的问题。

审批主体的流程再造是对审批部门管理职能的革新和改进，包括审批的责任部门及权限、审批场所的建设及日常管理机制、对行政许可审批全过程的监督评价等，有利于整合審批流程、加强部门联动。

审批方式的流程再造是创新审批方法、推进审批方式改革，采取线上、线下多种渠道开展审批服务，建立健全并联审批、告知承诺、容缺预审等审批模式，使审批方式由“碎片化”向“集成化”转变。

审批内容的流程再造是对许可事项的清单化、矩阵式管理，包括每一许可事项的子项、办理项及行使层级，并明确其设置依据、受理条件等。

审批流程的流程再造解决的是核心问题，即“怎么办”的问题，是对审批全流程、全环节进行梳理、精简、压缩、优化、提速，包括审批流程步骤、每一环节的办结时限、申请人应提交的材料表单等，标准化工作逐步覆盖事前事中事后全链条、全领域，杜绝审批与监管盲区。

3.2 标准化路径构建思路

3.2.1 总体思路

在考虑标准化路径构建思路时，应基于上文总结的流程再造理论的实践应用方向，根据行政许可审批工作的现实需求与未来发展方向进行顶层设计。同时聚焦国家正在推进的行政许可事项清单管理的要求，利用“互联网+政务服务”平台，建立审批部门之间信息共享机制，加快优化标准体系结构、制定更加先进适用的审批标准，提升审批效率，优化营商环境。本文根据审批工作实际，分三个层次提出了标准化路径构建的基本模式（见图2）。

3.2.2 行政许可审批标准化工作路线

政许可审批标准化工作是一项长期性的管理工作，根据标准化路径构建的基本模式，应当遵循标准化对象的识别、顶层体系建设、具体标准编制、宣贯实施及评价改进的基本步骤，形成工作路径（见图3）。通过权力清单的梳理和分解，精确识别行政审批标准化对象，将标准化理念纳入审批服务中，构建科学合理、层次分明、统筹协调的标准体系。在此基础上，严格依照法定审批程序，针对具体许可事项，梳理线上、线下办件流程和审批模式，按照时间顺序和工作逻辑关系，逐环节梳理归纳标准化要素，形成具体标准，实现审批流程精细化操作，改“经验批”为“标准批”。将标准体系纳入标准化的动态管理范畴，通过宣贯实施、评价和改进，促进标准体系持续有效运行，切实为服务市场主体、优化营商环境提供有力的标准支撑。

3.2.3 行政许可审批标准体系

按照行政许可审批标准化路径构建的基本模式和工作路线，应遵循“统一、简化、协调、优化”的原则，以流程再造为切入点，建立符合审批工作特点、科学合理、行之有效的标准体系，解决审批工作中存在的问题。参考GB/T 24421-2009《服务业组织标准化工作指南》，并结合我国行政审批制度改革的实践情况，可从以下几方面进行体系建设，标准体系结构如图4所示。

通用基础标准子体系在整个标准体系中起技术保障和支撑作用，是具有广泛指导意义的通用性、规范性文件，包括标准化导则、术语与略缩语、符号与标志等。

许可事项标准子体系是为满足企业和群众的审批需求，针对具体许可事项的审批内容、审批方式、审批流程及人员等提出要求，包括行政许可审批事项的清单化管理、审批服务规范、审批工作要求、人员要求等。

服务保障标准子体系是为审批服务提供保障措施方面的标准，包括人力资源、场所与环境、设施设备与用品、安全与应急、日常运行与内控管理等。

服务监督与改进标准子体系是从服务对象的角度出发，识别、分析影响审批服务质量的关键因素并加以控制，包括監督检查、绩效考核及评价与改进等。

4 总结

行政许可审批面向全社会，是优化营商环境的窗口和前沿，将流程再造理论引入行政许可审批标准化工作中来是十分必要且可行的。基于流程再造理论科学构建标准化路径，运用标准化原理与手段对行政许可事项全链条、全领域进行梳理、优化、再造，以解决审批过程中存在的问题，实现审批程序全覆盖、审批工作规范化标准化，有利于常态化助推优化营商环境，深化体制机制改革创新。