从本世纪三次《消除对妇女一切形式歧视公约》履约报告的审议看“对妇女歧视”定义的重要意义

刘伯红

(中华女子学院,北京 100105)

一、简要背景

我国于1980年7月17日签署了联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》(下称《消歧公约》),同年9月,第五届全国人大常委会第十六次会议批准了《消歧公约》。签署和批准《消歧公约》意味着缔约国必须承担起尊重、保护和实现《消歧公约》规定的妇女所有人权和基本自由的义务和责任。《消歧公约》第二条规定,缔约国要运用一切适当办法包括政策法律等,消除一切形式对妇女的歧视。

根据《消歧公约》的报告与审查机制,1999年2月1日至2日,联合国消除对妇女歧视委员会(下称“消歧委员会”)对我国第三、四次合并定期报告进行了审议,审议的内容是1989年至1995年我国执行《消歧公约》的情况,我国的《中华人民共和国妇女权益保障法》(下称《妇女权益保障法》)恰在这一时段的1992年制定并颁布,这是履行《消歧公约》的重要举措。当年审议时秦华孙团长这样介绍这部法律:“1992年通过的《妇女法》,是第一部全面和系统地保护妇女权益的基本法。其中载列妇女的政治、经济、社会和文化权利,及其婚姻和家庭的权利……该法律是根据《北京行动纲领》同时考虑到中国目前具体的国情拟定的。”(1)参见联合国消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会第20届会议第419次会议简要记录》,CEDAW/C/SR.419,2004年2月27日,第2页,https://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reports.htm。 秦华孙所说“该法律是根据《北京行动纲领》同时考虑到中国目前具体的国情拟定的”不够准确,《中华人民共和国妇女权益保障法》是1992年制定的,《北京行动纲领》是1995年制定的。

当消歧委员会委员问到我国法律中是否界定了对妇女歧视的定义时,我国代表回答说,“关于歧视的法律定义,《妇女权益保障法》没有明文规定歧视的定义”(2)参见联合国消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会第20届会议第419次会议简要记录》,CEDAW/C/SR.419,2004年2月27日,第5页,https://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reports.htm。。鉴于此情,消歧委员会建议我国在法律中依照《消歧公约》第一条,对歧视作出界定,明令禁止性别歧视(3)参见《消除对妇女歧视委员会审议中国根据〈消除对妇女一切形式歧视公约〉提交的第三和第四次报告的结论意见》(1999年1月),第284段,https://www.humanrights.cn/html/2014/5_1016/2118.html。。

《消歧公约》第一条明确规定了对妇女歧视的定义:“指基于性别而作的任何区别、排斥或限制,其影响或目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由。”《消歧公约》“对妇女歧视”的定义在理论上是一个重大的发展,为缔约国认识和消除一切形式的对妇女的歧视提供了国际标准和理论依据,成为反对和消除对妇女歧视的基本前提,成为消歧委员会对缔约国履约审议的重点关切。

二、21世纪以来消歧委员会对中国履约报告三次审议的特别关切

进入21世纪后,消歧委员会分别于2006年8月、2014年10月、2023年5月,对我国第五、六次合并定期报告,以及第七、八次合并定期报告和第九次定期报告进行了审议。关于“歧视定义”,依然成为消歧委员会每次审议的优先关切。作为本世纪三次审议的亲历者,笔者对有关“歧视定义”的审议情况进行简要回顾和粗浅分析。

(一)消歧委员会对我国第五、六次合并定期报告的审议(2006年,纽约)

消歧委员会在2006年8月10日第743和744次会议上,审议了我国的第五、六次合并定期报告,并与黄晴宜团长率领的中国代表团进行了建设性对话。在黄团长等的介绍性发言之后,消歧委员们按照《消歧公约》条款的顺序与我国代表团进行了建设性对话。

1.消歧委员关于“歧视定义”的提问。在审议《消歧公约》第一条的执行情况时,荷兰籍消歧委员弗林特曼(Flinterman)先生指出,“公约的第一条一开始就全面定义了对妇女的歧视,包括在公共和私人领域直接和间接歧视。……中国政府如何保证在执行国内立法中适用公约的第一条?中国政府是否打算将这一定义纳入国内立法?”毛里求斯籍消歧委员帕特恩(Patten)女士对中国立法缺乏对歧视的定义,尤其是《妇女权益保障法》没有纳入歧视的定义表示关切。她想知道既然委员会已经在上次结论性意见中就此作出了建议,法律中为什么还是没有此类定义(4)参见联合国消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会第三十六届会议第743次会议简要记录》,CEDAW/C/SR.743 (B),2006年12月5日,第5～6页,https://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reports.htm。。

2.中国代表关于“歧视定义”的回答。对于上面两位消歧委员提出的关于“歧视定义”的问题,我国代表回答说,“中国的立法中确实没有对歧视进行定义。但是,缺少对歧视的定义并不影响中国履行公约义务。中国已经批准了该《公约》,并将通过中国的立法予以执行。……中国没有将术语的定义纳入立法的惯例。最近修订的《妇女权益保障法》明确指出,中国将努力消除对妇女的各种歧视。其他的相关法律法规也规定了该类条款,这些条款共同构成了对歧视的定义。”对于消歧委员提出的“是否打算将这一定义纳入国内立法”的问题,我国代表回答:“将来是否会对‘歧视’进行定义的问题,还需要进一步研究”(5)参见联合国消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会第三十六届会议第743次会议简要记录》,CEDAW/C/SR.743 (B),2006年12月5日,第6页,https://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reports.htm。。

3.消歧委员会的结论性意见。在这次建设性对话后,消歧委员会于2006年8月25日公布了对中国政府报告审议的结论性意见,文件的题目为《消除对妇女歧视委员会的结论意见:中国》。在结论性意见的第9段,委员会显然不同意中国代表对“定义问题”的看法,重申了对“歧视定义”的关切:“委员会再次关切地注意到,中国国内立法仍未根据公约第一条对歧视妇女包括直接和间接歧视作出定义,这在委员会以往的结论意见中已有提及,而且在2005年修订的《妇女权益保障法》中也没有这一定义。虽然公约是中国法律的组成部分,但委员会关切缔约国仍未明白作出这一定义的重要性,缺少一项专门的法律规定,会限制在缔约国充分适用公约对歧视的定义”(6)消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会的结论意见:中国》,CEDAW/C/CHN/CO/6,2006年8月25日,第9段,https://www.humanrights.cn/html/2014/5_1016/2118.html。。

紧接着消歧委员会在结论性意见的第10段提出建议:“委员会重申,建议缔约国按照《公约》要求,着力理解实质性平等和不歧视的含义,并根据《公约》第一条,在国内法律中作出对妇女歧视包括直接和间接歧视的定义。”(7)消除对妇女歧视委员会:《消除对妇女歧视委员会的结论意见:中国》,CEDAW/C/CHN/CO/6,2006年8月25日,第10段,https://www.humanrights.cn/html/2014/5_1016/2118.html。

(二)消歧委员会对我国第七、八次合并定期报告的审议(2014年,日内瓦)

消歧委员会于2014年10月23日在其第1251次和第1252次会议上审议了中国第七和第八次合并定期报告,并与宋秀岩为团长的中国代表团进行了建设性对话。在宋团长等的介绍性发言后,便是消歧委员们按照《消歧公约》条款顺序与中国代表团进行的建设性对话。

1.委员会关于“歧视定义”的提问。法国籍消歧委员妮科尔·阿姆利纳(Nicole Ameline)在第一条的审议中说,她想问的问题涉及法律框架和缺乏歧视定义的问题,她说:“我们过去的结论性意见里,已经指出对妇女歧视的定义应该包括在法律系统里,但迄今为止没有这个内容。你们谈到公约精神,那就应该在国家法律中援引公约的权利和对妇女歧视的定义,在你们的法律系统中,特别是2005年修订了《妇女权益保障法》,没有清楚的定义”(8)笔者根据现场视频整理。。

2.中国代表关于“歧视定义”的回答。中国代表对消歧委员提出的“歧视定义”问题给予了回答:“中国十分重视对《公约》精神的把握和贯彻,我国宪法明确规定‘中国妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利。’符合《公约》第二条的要求,也是对《公约》第一条定义的正面阐述。我国1992年颁布了《妇女权益保障法》,2005年又根据《公约》精神进行了全面修订,不但把男女平等作为基本国策,而且明确规定消除一切形式的对妇女的歧视,其中包括直接歧视、间接歧视等一切形式的歧视。我们的《妇女权益保障法》共61条,许多规定都是根据《公约》第一条所作的具体化的规定,我们的《妇女权益保障法》就是中国反对对妇女歧视的基本法。除此之外,我国涉及教育、劳动、选举权等的单项法律,都禁止对妇女歧视,妇女享有同男子平等的权利。因此可以这样说,虽然我国法律中没有一字不差地复制《公约》第一条定义的规定,但《公约》第一条的内容和精神完全体现在中国反对对妇女歧视的法律体系中。”③

3.消歧委员会的结论性意见。消歧委员会于2014年11月14日公布了对中国政府报告审议的意见,文件名称为《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》。在该意见第12段,委员会再次表达了对“歧视定义”的关切:“委员会忆及它前几次的结论性意见并仍然感到关切的是,虽然缔约国在2005年修订了《妇女权益保障法》,但是缔约国的法规中并没有与公约第一条一致的歧视妇女的全面定义”(9)消除对妇女歧视委员会:《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》,CEDAW/C/CHN/CO/7-8,2014年11月14号,第3页。。

在该意见的第13段,委员会对此继续提出建议:“委员会重申它先前的建议并吁请缔约国按照《公约》第一条的规定在本国立法中通过关于歧视妇女的全面定义,以确保妇女在生活的各个领域不会受到直接和间接的歧视。尤其是,缔约国应当确保有适足的执行机制和制裁措施配合禁止基于性别和社会性别的歧视”④。

(三)消歧委员会对我国第九次定期报告的审议(2023年,日内瓦)

消歧委员会于2023年5月12日,在其第1977和1978次会议审议了中国的第九次定期报告,并与黄晓薇为团长的中国代表团进行了建设性对话。在黄团长等的介绍性发言后,消歧委员们开始逐条与中国代表团进行建设性对话。

1.消歧委员关于“歧视定义”的提问。法国籍消歧委员妮科尔·阿姆利纳(Nicole Ameline)女士在审议中仍然对歧视妇女的定义表示了关切,她说:“贵国在2022年修订了《妇女权益保障法》,是否包括了交叉性歧视(即不同宗教或不同民族的妇女是否享有同样的权利)?……中国也存在性别不平等的问题,且在劳动力市场上尤为突出,中国对就业中性别歧视的定义,似乎不够直接且不够确切”(10)妮科尔·阿姆利纳(Nicole Ameline)委员提问时用的是法语,当场有中文、英文等的同声传译,笔者反复听取法语、英语、中文三种语言的表达,又查看了消歧委员会公布的英文简要记录,发现各有不同。为了接近消歧委员提问的原意,本文采用了对法语的中文译文。。

2.中国代表关于“歧视定义”的回答。我国代表对阿姆利纳委员关于歧视定义的问题作了如下回答:“关于歧视的定义,事实上我们国家将《消歧公约》对歧视定义的精神渗透于整个妇女权益保障的法律体系中,我们这次修改《妇女权益保障法》,将它明确写为‘国家采取必要措施,促进男女平等,消除对妇女一切形式的歧视’,这一切形式的歧视包括了直接歧视和间接歧视。法律的这些规定,将会通过以后的执法、司法等各方面的努力,将它贯彻落实下来。”(11)笔者根据现场视频整理。

3.消歧委员会的结论性意见。消歧委员会2023年5月31日公布了《关于中国第九次定期报告的结论性意见》,在《结论性意见》的第13段提出,“委员会注意到对《妇女权益保障法》的修正。然而,委员会关切地注意到,缔约国的立法中没有根据《公约》第一和第二条对歧视妇女作出全面定义。委员会对妇女因其性取向、性别认同和族裔或宗教归属而受到不同的待遇和法律保护感到关切。委员会感到关切的是,《中华人民共和国宪法》第四十八条与第四十九条一并解读,在处理性别平等方面推进了一个保护性框架,而不是实质性的平等框架”(12)消除对妇女歧视委员会:《关于中国第九次定期报告的结论性意见》,CEDAW/C/CHN/CO/9,2023年5月31日,第4页,https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=2648&Lang=en。。

紧接着委员会在《结论性意见》的第14段提出建议:“委员会重申其先前的建议,并吁请缔约国根据《公约》第一条和第二条,对歧视妇女作出全面定义,明确禁止公共和私人领域的直接和间接歧视,包括交叉形式歧视。委员会还建议缔约国通过适当的执法机制和制裁措施,确保切实有效地禁止歧视所有面临歧视的妇女,包括残疾妇女、女同性恋、女双性恋、女跨性别者和女间性者、藏族和维吾尔族妇女以及来自朝鲜民主主义人民共和国的妇女。”③

三、简要分析

从我国1980年签署和批准了《消歧公约》,到现在已经整整43年了。此间,我国的人权事业特别是妇女人权事业有了很大发展,1992年我国制定了《妇女权益保障法》,并于2005年、2018年、2022年三次修订该法;2004年我国将“尊重和保障人权”纳入《中华人民共和国宪法》,史称“人权入宪”,对我国的人权保障事业起到重要的保障作用;2015年和2020年我国分别制定了《中华人民共和国反家庭暴力法》和《中华人民共和国民法典》,并于2016年和2021年分别开始实施……70多年来,特别是改革开放及签署和批准《消歧公约》40多年来,我国逐步形成并完善了一套以《中华人民共和国宪法》为基础,以《妇女权益保障法》为主体,包括100多部单行法律法规在内的保障妇女权益的法律体系(13)参见中华人民共和国国务院新闻办公室:《平等 发展 共享:新中国70年妇女事业的发展与进步》,人民出版社,2019版,第11～12页。,将保障妇女人权上升为国家意志,内化为社会规范。

那么,为什么“歧视定义”成为1999年《消歧公约》审议以来绕不过去的“一个坎”,21世纪以来三次审议都首先被消歧委员会“优先关切”和“建议敦促”,中国代表的数次回答和解释都不能令消歧委员会接受或满意,这到底是为什么?在过往的数十次《消歧公约》培训时,每每学员都会问我们:“老师,在我们国家的立法中,界定对妇女歧视的定义真的就那么难吗?”对于这个多年都没能顺利解决甚至被称作“屡教不改”的问题,笔者试从性别研究和人权保障视角,作粗浅分析。

(一)应当广泛宣传和倡导《消歧公约》等核心人权公约

按理说,我国签署的与妇女权利相关的国际妇女人权公约如《消歧公约》,应该是我国制定《妇女权利保障法》的国际法律渊源;我国的根本大法《中华人民共和国宪法》,应是我国制定《妇女权益保障法》的国内法律渊源。但是,据笔者的调查和了解,《消歧公约》似乎没有在《妇女权益保障法》制定时得到关注和运用。笔者曾经在数年前访问过当年参加立法的前辈法律专家和工作人员,得到的回答是,《妇女权益保障法》制定的主要依据是我国《中华人民共和国宪法》和我国国情。因此,《妇女权益保障法》在制定时就没有关注到消除一切形式的对妇女的歧视的问题和“歧视定义”,1992年制定的《妇女权益保障法》中也没有“消除对妇女歧视”的文字表述。再有,从1992年《妇女权益保障法》具体规定的妇女政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益六方面的基本权利看,也是依据《中华人民共和国宪法》和原《中华人民共和国婚姻法》以及当时的国情拟定的,而没有与《消歧公约》第一条“歧视定义”所规定的主要权利相呼应,《妇女权益保障法》所保障的妇女权利明显少于或窄于《消歧公约》所涉及的妇女基本权利。

根据笔者的了解和调查,我国1980年签署和批准《消歧公约》后的第二年,全国妇联下发了在整个妇联系统内学习贯彻《消歧公约》的文件,之后直到联合国第四次世界妇女大会,《消歧公约》在妇联系统内部的影响就没有那么大的力度了。至于《消歧公约》在我国党政部门和全社会的影响恐怕就更加有限了。

《消歧公约》在我国得到较大规模宣传和倡导是1995年联合国第四次世界妇女大会时期。大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》,都明文阐述了《联合国宪章》《世界人权宣言》《消歧公约》等是联合国妇女事业的重要基础,“妇女的人权”成为《行动纲领》12个关切领域之一。在大会的辅助性活动’95非政府组织妇女论坛中,中国的“妇女与人权”研讨会被列入其中,尽管当时“人权普遍性”的看法还没有被中国主流社会所接受,但是有关妇女人权的理念和目标却在联合国第四次世界妇女大会上被众多中国妇女参与者所知晓。

第四次世界妇女大会转眼过去28年了,《北京宣言》和《行动纲领》仿佛离我们越来越远,其制定的战略目标似乎不被年轻一代人所知晓了。好在2004年我国人权入宪后,中国政府积极履行“尊重和保障人权”的庄严承诺,先后制定了四个周期的《国家人权行动计划》(2009—2012年)(2012—2015年)(2016—2020年)(2021—2025年),其中包括了妇女等5个群体的人权行动计划,号召在全社会进行人权教育,并随之建设了14个人权教育与培训基地。但是《消歧公约》的具体内容在政府部门、司法系统、妇女组织和公众中的知晓率仍然有限。2012年,我们曾经对17个省市6个群体(14)六个群体即公务员、妇联干部、教育工作者、法律工作者、媒体工作者和青年学生。相比而言,教育工作者(含研究者)的人权和妇女人权知晓水平最高。的4700多人作了《消歧公约》等人权基本知识的调查,全部问题都正确回答的仅有1名律师。今年夏天,笔者在全国女律师会议上粗略了解到,参会的400余位女律师中只有不到10人知道《消歧公约》。至于《消歧公约》在中国的立法决策部门、在中国高校法学院师生、在中国的司法系统、在社会组织特别是妇女组织和广大民众中得到的传播和运用,似乎仍有较大差距。否则,对《消歧公约》所述的歧视定义就不会那么生疏和“不甚了解”了。

(二)应当深刻理解《消歧公约》要求界定“歧视定义”的重要意义

2006年消歧委员会审议中国第五、六次履约报告,当中国代表回答“中国的立法中确实没有对歧视进行定义。但是,缺少对歧视的定义并不影响中国履行公约义务”时,委员会的委员们都笑了。当时我很纳闷,不知委员们为什么笑。休息的时候,笔者忍不住追问她/他们。Flinterman委员说:“界定歧视定义实际上是为‘什么是歧视’制定标准,不界定歧视定义实际上是不反对歧视,因为没有标准或者标准不清楚。这是一个基本常识问题。”听了他的回答,笔者为中国代表犯了一个“小儿科”级别的错误而心中不爽。

对于审议中委员会批评我国不界定歧视定义,当时笔者心里其实是“不服”的。于是,我们利用休会期间找到消歧委员“讨教”。笔者和两位中国同事找到中国的报告员、韩国的消歧委员申蕙秀,请她列举我国法律政策中所含“歧视”的条款。我们平时总是认为,我国的法律法规和政策都是正确的,符合《中华人民共和国宪法》和国际妇女人权标准的,只是现实生活中没有实现或达到法律的规定。

申蕙秀委员很耐心地回答了我们的问题,她说,你们国家1993年《国家公务员暂行条例》规定的退休年龄,“男年满六十周岁,女年满五十五周岁”,这是法律上基于性别的区别对待,其结果影响女公务员就业的权利、参政的权利(女性因年龄限制其提拔的机会)、社会保障的权利、发展的权利和选择的权利。接着,她又举了一个例子,“你们国家有的地方的计划生育条例规定,如果第一胎是女孩,允许四年或若干年后生二胎”,这也是基于性别的区别对待,用法律界定女孩没有价值。申蕙秀委员用《消歧公约》界定的歧视定义,列举了我国法律政策中“直接歧视”的两个例子。她说,这些条款不符合《消歧公约》的规定与标准,应该通过立法决策的完善,撤销或改正这些歧视性条款。

那次审议回国后,笔者找到有关部门反映消歧委员提到的上述两个涉及对妇女歧视的问题。在劳动部(人力资源和社会保障部的前身)笔者遇到的回答是,男女不同龄退休不是对妇女的歧视,而是对妇女的尊重、照顾和保护,况且很多女职工、女公务员都是自愿提前退休的。的确,中华人民共和国成立初期,当就业以体力劳动为主、家中子女多、女性家务劳动负担重的时候,作出妇女提前退休的规定是对妇女的关爱和照顾,前社会主义国家也都是这样规定的。但是,改革开放后,当我国劳动力市场供大于求、因实施独生子女政策而使家中子女减少家务劳动减轻、体力劳动逐渐为脑力劳动代替、女性平均预期寿命高于男性的时候,仍然继续执行这样的规定,其性质显然不同了。我国于2006年批准加入国际劳工组织111号《消除就业和职业歧视公约》,国际劳工组织专家委员会对中国履约的数次审议,都对我国现行的男女不同龄退休政策推出关切和建议。但是,由于对“就业歧视”标准的不同理解,我国一直没有对就业歧视的完整定义。早年,那些不愿意50岁退休的女工和不愿意55岁退休的女专业技术人员、女公务员还去法院或妇联上告;现在,她们索性退休后再找合适的工作“退而不休”,因为“上告”也没用。除了2015年中共中央组织部转发山东省委组织部的文件,解决了处级以上女干部和高级职称以上女专业技术人员(即女性人才)同龄退休的问题之外,尽管2005年修订的《妇女权益保障法》对此有了新的规定,但有关性别平等的退休政策一直没有得到妥善解决。以至今年《消歧公约》审议时,消歧委员再次提出:“中国对就业中性别歧视的定义,似乎不够直接且不够确切”。由此可见,无论对“性别歧视”还是对“就业歧视”认识的不标准、不明确、不准确,都会直接影响我国反歧视工作的进程。

在人口专家委员会,笔者遇到的争论是,在农村,如果第一胎是女孩而允许生二胎,不是对女孩的歧视,而是以体力劳动为主的中国农村对男性劳动力的实际需要。用允许生育男孩来解决农村家庭劳动力需要的问题,而不是通过补贴女孩家庭提高女孩价值或地位的办法来解决农村家庭劳动力的做法,正是迎合了我国“偏爱男孩”的传统生育观念,造成成千上万女孩被剥夺生命权的出生婴儿性别比和人口性别结构严重失衡,以至当下甚至今后一个阶段里,我们必须继续吞下我国人口性别结构失衡造成的诸多苦果,如贫困男性失婚、拐卖妇女甚至周边他国妇女、贫困少数民族地区女孩辍学、天价彩礼等。可见,弄清《消歧公约》制定的对妇女的歧视和社会性别歧视标准,在法律中全面界定歧视定义,对履行公约、消除歧视、保障妇女权利的重要意义。若以自己的传统文化和习惯,含混不清地理解歧视含义,甚至将这些观点渗透在法律政策中,会对缔约国反歧视的进程带来消极或严重的后果,这也正是消歧委员会坚决反对以所谓多元“传统文化”或某种“宗教文化”信仰来取代或变通《消歧公约》歧视定义的做法的原因。

此外,按照《消歧公约》的履约机制,上一次消歧委员会的结论性意见应该是下一阶段缔约国履约的指导性意见,上一阶段履约中出现的问题,应该在下一阶段履约进程中给予纠正或改进。对于1999年消歧委员会的结论性意见:“委员会建议中国政府依照《消歧公约》第一条的定义,通过立法,明令禁止性别歧视,包括无意的和间接的歧视”(15)参见消除对妇女歧视委员会:《审议中国根据〈消除对妇女一切形式歧视公约〉提交的第三和第四次报告的结论意见》(1999年1月),第284段,中国人权研究会网站:https://www.humanrights.cn/html/2014/5_1016/2118.html。,我国还是给予了一定程度的重视。在2005年《妇女权益保障法》修订时,在“总则”部分加入了“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,消除对妇女一切形式的歧视”(16)参见2005年修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》第一章“总则”第二条。。这样的修改,表达了我国消除对妇女一切形式歧视的决心和原则,一部保障妇女权益的法律若没有这样的表达是不可思议的,这是我国履约中的进步。

那么,2005年修订《妇女权益保障法》为什么只加入“消除对妇女一切形式歧视”的宣言,而没有“歧视定义”呢?据笔者所知,这个问题当时在有关部门的讨论中是有争议的:对《消歧公约》较为了解的外事部门和研究部门建议加入“歧视定义”,认为这是履约的要求;而主管修法的维权工作部门对此持不同意见,其对《消歧公约》的了解比较有限。加之当时中国政府和妇女工作部门正在繁忙地筹备联合国第四次世界妇女大会十周年纪念活动,负责人建议《妇女权益保障法》小改而不必大改,因此,“歧视定义”的修改方案就被搁置了。当然,这也与主管部门和负责领导对《消歧公约》的认识有限,特别是对“歧视定义”的理解不够有直接关系。

2014年消歧委员会对“歧视定义”的再次关切和再次建议后,全国妇联的人大代表和人大常委会委员继续提出修改《妇女权益保障法》的建议,也受到全国人大常委会的重视。在2022年修订《妇女权益保障法》时,在一审稿、二审稿,甚至三审稿向公众征求意见时,都有妇女工作者、专家学者、热心公众提出增加“歧视定义”条款的建议,包括直接歧视和间接歧视。说明“歧视定义”不仅是国际规范和标准,也是我国广大女性和专家学者的呼声,是有民众基础和理论基础的。笔者和同事以及学生们都深切期盼这次修法能圆满解决这个在履约过程中长期未能解决的历史遗留问题。不幸的是,修法的结果是:“国家采取必要措施,促进男女平等,消除对妇女一切形式的歧视,禁止排斥、限制妇女依法享有和行使各项权利”(《妇女权益保障法》第二条第二款),这与《消歧公约》第一条的定义仍有不小差距。对妇女的歧视首先是基于性别或社会性别的区别对待,第二条第二款连提都没有提“区别”这个词(区别、排斥或限制各有所指,不能简单弃此留彼),更不用说判定这种区别对待的侵权后果以及歧视的主要形式了。果然,2023年5月的审议,这样的修订还是没有通过消歧委员会的法眼,消歧委员会第四次提出“委员会重申其先前的建议,并吁请缔约国根据公约第一条和第二条,对歧视妇女作出全面定义,明确禁止公共和私人领域的直接和间接歧视,包括交叉形式歧视”。这样直接而明确的建议,是不是应该值得我们的立法部门认真研究和反思了?

(三)应当准确理解《消歧公约》关注的主要歧视形式

“非歧视”是《消歧公约》的核心原则之一。消除对妇女的歧视,实现实质平等是《消歧公约》的核心。《消歧公约》开宗明义第一条界定了对妇女歧视的定义:“‘对妇女的歧视’一词指基于性别而作的任何区别、排斥或限制,其影响或其目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由。”基于性别和社会性别对妇女的歧视,在不同国家和地区、不同社会发展阶段、不同社会文化背景下表现为不同形式。

消歧委员会在1999年以来的四次结论性意见中,都要求我国在法律中界定歧视定义,包括直接歧视和间接歧视;在今年的结论性意见中,又增加了界定交叉性歧视的要求。这说明了在一切且多种歧视形式中,直接歧视、间接歧视和交叉性歧视,是消歧委员会关注的重点。

什么是直接歧视?消歧委员会第28号一般性建议指出:“对妇女的直接歧视包括明显以(生理)性别或社会性别差异为由而实施的区别待遇。”(17)参见消除对妇女歧视委员会:《第28号一般性建议:关于缔约国在〈消除对妇女一切形式歧视公约〉第二条之下的核心义务》第16段,引自刘伯红、刘小楠编著:《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉导读》,中国政法大学出版社,2022年版,第150页。直接歧视指基于歧视妇女的“目的”而采取的行动或忽视,也称“形式上的歧视”或“有目的的歧视”。其结果是在相同条件下,一个人或一个群体所受到的待遇明显低于另一个人或另一群体所受到的待遇。直接歧视因在条款规定上是有区别的,是明显的区别对待,所以是容易辨认的。直接歧视不论是显性公开的,还是隐性秘密的,都是法律明确严格禁止的行为。在我国保障妇女权利的法律体系中,一般含有反对歧视妇女的表述,基本上是反对直接歧视的条款,因为直接歧视的做法容易发现,也就容易加以预防、处理、惩治或消除。我国代表多次说明,我国一系列法律中都表述了反对对妇女歧视的法律精神,基本上指的是反对对妇女的直接歧视。

什么是间接歧视?消歧委员会第28号一般性建议指出:“对妇女的间接歧视指的是,一项法律、政策、方案或做法看似对男性和女性无任何倾向,但在实际中有歧视妇女的效果。因为明显中性的措施没有考虑原本存在的不平等状况。此外,因为不承认歧视的结构和历史模式以及男女之间不平等的权力关系,可能使现有的不平等状况因间接歧视更为恶化。”①间接歧视也称“实质性歧视”,是指无论有没有歧视女性的目的,但都有歧视“效果”的行动或忽略,即指某项规定、标准或做法看似中立,没有区别对待任何人或群体,但实际上却导致某个人或某一群体不成比例地受到不利影响。

间接歧视表明,对所有人使用同样的条件、待遇和要求,由于有关人员的生活环境和个人特点,可以在事实上导致非常不平等的结果。因为大部分法律和政策都是中立的,是没有歧视目的的,因此,若没有对法律政策实施结果的评估,是不容易发现这种歧视性结果的。在一些机会或资源分配的政策中,性别不平等是普遍存在的。例如,某支持贫困人员创业的小额贷款项目,因为需要有房产证明、资产证明和贷款担保人,贫困妇女因不是房产主人、资产主人或难以找到担保人,而不成比例地难以得到贷款;再如,某项支持大学生创业的资金,申请人几乎都是男性,虽然设立这项资金的目的是支持所有大学生创业,并不排斥女生,但如果我们的社会文化鼓励女生“干得好不如嫁得好”“找工作不如找老公”,即使这个项目没有歧视女生的目的,也会带来歧视性结果;还如,干部的“下放挂职政策”,某女干部因为承担家中照顾孩子和老人的责任,而未能接受下放挂职的要求,即使该干部在群众评议中获得高分,也因不服从命令仍然受到纪律处分,难以被提拔重用,但这样的事情很少在男干部中发生……因为间接歧视一般没有歧视的目的而广泛存在于中立政策中,若没有法律政策的结果评估,一般不容易被发现,相对而言,它比辨认和反对直接歧视更为困难和复杂。目前,我国的政策法律中鲜有对间接歧视的相关的规定。

我国代表在2014年和2023年回答消歧委员关于“歧视定义”的问题时都说到,我国的《妇女权益保障法》明确写入“消除对妇女一切形式的歧视”,“这一切形式的歧视包括了直接歧视和间接歧视”。对此回答,笔者仍有疑问。第一,在不界定“歧视定义”的前提下,“一切形式的歧视”是否自然而然就包括了直接歧视和间接歧视?笔者的看法是否定的,因为歧视的形式有很多种,但被消歧委员会关注的仅是其中的重点。第二,若说我国相关法律包含了反对直接歧视的内容,笔者以为勉强说得过去,若说包含了反对间接歧视的内容,笔者以为不符合事实。这样的回答说明了回答者还不懂“直接歧视”和“间接歧视”的含义及其相互联系和区别。第三,若回答“虽然我国法律中没有一字不差地复制《公约》第一条定义的规定,但《公约》第一条的内容和精神完全体现在中国反对对妇女歧视的法律体系中”,其中还用了“完全体现”的字眼,笔者以为这种说法没有实事求是的态度和精神,如果我们不懂,就要好好学习认真了解;如果我们做得不够,就该努力完善尽快改正。一次次被消歧委员会“关切”和“建议”,说明我们对《消歧公约》的理解和履行始终存在差距和问题,20多年虽有进步但不明显,这种回答也没有真正反映我国妇女人权事业发展的进程。

关于交叉性歧视,消歧委员会第28号一般性建议指出:“以性和性别为由对妇女的歧视与影响妇女的一些其他因素息息相关,如种族、族裔、宗教或信仰、健康状况、年龄、阶级、种姓、性取向和性别认同等。以性或性别为由的歧视对这类群体妇女的影响程度或方式不同于对男子的影响。缔约国必须从法律上承认这些交叉形式的歧视以及对相关妇女的综合负面影响,并禁止这类歧视”(18)参见消除对妇女歧视委员会:《第28号一般性建议:关于缔约国在〈消除对妇女一切形式歧视公约〉第二条之下的核心义务》第18段,引自刘伯红、刘小楠编著:《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉导读》,中国政法大学出版社,2022年版,第150～151页。。消歧委员会第25号一般性建议指出:“某些妇女群体除受性别歧视外,还受到基于种族、族裔或宗教、残疾、年龄、阶级、种姓或其他因素的多种形式的歧视。此类歧视首先可能影响到这些群体的妇女,也可能在不同程度上或以不同方式影响到男子。缔约国可能需要采取具体的暂行特别措施,消除对妇女的多种形式的歧视及其对妇女产生的复合不利影响。”(19)参见消除对妇女歧视委员会:《第25号一般性建议:〈公约〉第四条第1款(暂行特别措施)》第12段,引自刘伯红、刘小楠编著:《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉导读》,中国政法大学出版社,2022年版,第122页。交叉性性别歧视也称为多重性性别歧视。

一般说来,看一个国家妇女人权实现的状况,不仅看这个国家主流群体的状况,而是看其不利妇女群体的人权享有状况。在2014年消歧委员会《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》中,委员会就关注到我国少数民族妇女、不同宗教信仰的妇女和残疾妇女受到的交叉性歧视的问题。“委员会吁请缔约国着力采取各种措施,谋求消除在族裔和宗教方面属于少数群体的妇女以及残疾妇女所遭受的多种多样而且相互交错的歧视,因为这些歧视影响她们获得保健、教育、就业和参与公共生活的机会,并且影响到她们享受自己的文化特征和习惯。”(20)参见消除对妇女歧视委员会:《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》,2014年11月14日,CEDAW/C/CHN/CO/7-8,第47段。

在今年的审议中,消歧委员特别提出:“贵国在2022年修订了《妇女权益保障法》,是否包括了交叉性歧视?”我国代表没有回答这个问题。消歧委员会在《结论性意见》中提出:“委员会重申其先前的建议,并吁请缔约国根据公约第一条和第二条,对歧视妇女作出全面定义,明确禁止公共和私人领域的直接和间接歧视,包括交叉形式歧视。”随着反歧视事业的不断深入和国际社会更加关注不利群体人权状况的趋势,反对交叉性歧视的任务摆在了我们面前,前提是需要在法律上对其作出明确定义,才可能在反歧视实践中有标准可以遵循。

(四)应当着力理解《消歧公约》倡导的实质平等和女性的全面发展

《消歧公约》的制定和履行至今已40多年了,国际社会对男女平等的认识和理解更加深入全面了。在20世纪七八十年代,联合国与国际社会通用的词汇是男女平等。在1975年联合国第一次世界妇女大会上,联合国对男女平等作出权威性定义:“男女平等是指男女的人的尊严和价值的平等以及男女权利、机会和责任的平等”(21)参见联合国:《一九七五年关于妇女的平等地位和她们对发展与和平的贡献的墨西哥宣言》第1段,引自联合国:《联合国与提高妇女地位:1945—1995年》,联合国新闻部,1995年,纽约,第229页。。联合国第四次世界妇女大会后,男女平等一词逐渐被范围更加广泛、含义更加深入的性别平等或社会性别平等所取代。消歧委员会用“一般性建议”的方式与时俱进地解释了什么是社会性别和社会性别平等。

2010年,消歧委员会在第28号一般性建议中给出了社会性别的定义:“‘社会性别’一词指的是社会意义上的身份、归属和妇女与男子的作用,以及社会对这类生理差异赋予的社会和文化含义,正是这类生理差异导致男子与妇女之间的等级关系,还导致男子在权力分配和行使权利方面处于有利地位,妇女处于不利地位。妇女和男子的这种社会定位受到政治、经济、文化、社会、宗教、意识形态和环境因素的影响,也可通过文化、社会和社区的力量加以改变”(22)参见消除对妇女歧视委员会:《第28号一般性建议:关于缔约国在〈消除对妇女一切形式歧视公约〉第二条之下的核心义务》第5段,引自刘伯红、刘小楠编著:《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉导读》,中国政法大学出版社,2022年版,第148页。。

参照消歧委员会第28号一般性建议,社会性别平等指的是:所有人,不论何种性别,都可以在不受各种成见、严格的社会性别角色分工观念,以及各种歧视的限制下,自由发展个人能力和作出各种选择。社会性别平等意味着男性和女性的不同行为、期望和需求,均能得到同等考虑、评价和照顾。这种待遇包括平等待遇,或包括在权利、福利、义务和机会等方面有区别但被视为公正的待遇。社会性别平等并不意味着女性和男性必须变得完全一模一样,而是说他们的权利、责任和机遇,并不由他们生来是男还是女来决定。

《消歧公约》在阐述男女平等时特别强调实质性平等,实质性平等同非歧视一道,成为《消歧公约》的核心原则。《消歧公约》强调的实质平等,是针对形式平等、保护性平等和机会平等的概念,在多种意义上被使用的。

实质性平等不是形式平等。形式平等,即认为男性和女性的权利是相同的,因此应像对待男性一样对待女性。这种模式的倡导者赞成给女性平等机会,但仍继续期望女性根据与男性同样的规则和标准获得和享有机会。形式平等常常表现为中立的法律及其不偏不倚的应用,它没有关注到表面上中立的标准和做法,因为没有考虑到人与人之间的差异或多样性,以及潜在的歧视性社会结构从而导致不平等的结果。形式平等未考虑女性和男性的生理差异和社会文化差异,而且不为女性提供任何额外或特别的措施,这给那些不得不按照男性标准做事的女性造成了更大的压力或伤害。它也没有挑战传统的性别角色分工,从而强化了男性中心的社会价值和结构:女性只能主张那些男性已经享有的权利,而不改变现有的社会结构,也未承认女性在生理上有与男性不同的地方。

实质性平等不是保护性的平等。保护性平等,即承认男女之间的差异并且主张保护女性,但通过排斥女性或限制女性权利的方法实施过度保护,即女性被假定为弱者,不合适做某些事情。这会造成对妇女的长期不利结果,加强了社会性别成见,强化了男尊女卑的意识,抬高了女性参与社会发展的门槛,并使女性失去了获得多种不同经历和参与各种发展的机会。这种做法一方面使那些陈规陋习作为一种社会规范长期存在;另一方面,使人们认为男性不需要任何针对危险或危险职业的保护。保护性平等采取的干预措施总是着眼于排斥或限制女性,而不是探究造成女性(包括男性)难以享受权利的条件或环境。因此,对女性的保护并不是越多越好,而应在平等权利基础上适当保护为好,且应为女性的全面发展创造条件。

在这个意义上,消歧委员会在2023年的结论性意见中首次提出:“委员会感到关切的是,《中华人民共和国宪法》第四十八条与第四十九条一并解读,在处理性别平等方面推进了一个保护性框架,而不是实质性的平等框架”。这反映了目前国际社会促进性别平等的习惯做法,不仅立足于对妇女各项权利的适当“保护”,更立足于促进和支持妇女的全面发展,并为女性的全面发展创造各种条件,提供各种保障。在立法表达上,不再是《妇女权益保障法》,而是《性别平等促进法》。

什么是实质平等?实质平等,即指结果的平等或事实上的平等,是与机会平等和法律平等相对应的概念。它承认男性和女性生理和社会文化上的差异,并且确保实现男性和女性的平等权利。强调结果平等相对于机会平等,认为不仅应有机会平等,且能获得平等的结果(也强调了过程的平等);强调事实上的平等相对于法律上的平等,认为不仅应有平等的法律,更应将法律落到实处,实现事实上的平等。

实质平等还强调通过提供有利条件或采取积极行动,创造支持性环境,使妇女行使并享有平等权利。实质性平等概念还被应用于社会性别理论,被包括在社会性别平等概念中。

我们只有清晰准确地理解《消歧公约》的这些基本概念及其相应的变化,才能理解和把握《消歧公约》精神,理解和接受消歧委员会的关切和建议,承认、保障和实现《消歧公约》义务,改进履约方面的不足,最大限度地实现妇女各方面的人权和基本自由,促进妇女的全面发展。

四、主要建议

如上所述,上一个阶段的审议结束了,下一个阶段的履约进程就开始了。我们在43年中接受了消歧委员会六次审议,取得了积极宝贵的经验,也看到了我们的差距和不足。为了在下一阶段履约进程中取得明显的进步,笔者建议如下。

(一)履行妇女事业主管部门职责,将界定“歧视定义”的工作纳入妇女儿童工作委员会工作议程

《消歧公约》第二条规定,缔约国必须履行其在《消歧公约》之下法律义务的所有方面,尊重、保护和实现妇女不受歧视和享有平等的权利。尊重的义务要求缔约国避免通过制定法律、政策、规章、方案、行政程序和体制结构等方式,直接或间接导致剥夺妇女享有在公民、政治、经济、社会和文化方面的平等权利。保护的义务要求缔约国保护妇女免受私人行为者的歧视,并采取步骤,其直接目标就是要消除主张某一性别低于或高于另一性别的偏见、习俗和所有其他惯例,以及对男子和妇女社会功能的陈旧的刻板观念。实现的义务要求缔约国采取各种步骤,保证男女在法律上和在实际中享有平等权利,包括酌情采取暂行特别措施。我们欣喜地看到,国务院妇女儿童工作委员会办公室的主要职责中包括“参与妇女儿童相关国际公约履约和对外交流工作”,说明了在我国《消歧公约》的履行明确由政府的妇女事务主管部门负责,而国务院妇女儿童工作委员会可以组织协调各个成员单位,齐抓共管《消歧公约》在我国的贯彻落实,使《消歧公约》的履行有了国家机制的保证。这与早先根据我国国际地位和国家利益由领导人签署妇女人权公约,外交部到时负责协同妇女组织接受条约机制审议,但很多政府部门不知何为《消歧公约》,不知本部门履约职责的情况有了明显不同,履约的义务实实在在落实到了政府的妇女儿童工作部门。今年的审议,就是国务院妇女儿童工作委员会办公室组织相关成员单位以及香港、澳门特别行政区政府的有关人员,高效顺利地完成了第九次报告的审议任务的。

履约审议的结束就意味着下一个周期履行《消歧公约》的开始。建议国务院妇女儿童工作委员会办公室不仅组织完成好《消歧公约》履约审议工作,更重要的是在下一阶段的工作中落实消歧委员会《结论性意见》中提出的问题,将委员会的建议特别是“歧视定义”问题的解决列入议事和工作议程,将其与贯彻执行《妇女权益保障法》《国家人权行动计划》《中华人民共和国妇女发展纲要》结合起来,协调各成员单位和相关部门,将履约看作政府各部门的责任和日常工作,做出解决“歧视定义”等问题的方案,一步步推进法律的完善和妇女人权的保障工作,绝不能在下次审议时再次被消歧委员会“关切”和“建议”。

(二)加强法治建设,落实国家“消除对妇女一切形式歧视”的法律义务

消歧委员会每次审议在关切和建议我国界定“歧视定义”时,它还关切:《消歧公约》是否已在我国法院中得到援引,其效果如何;在侵犯妇女权利的案件中,是否为被侵权妇女提供了有效的补救措施;妇女在歧视案件中对司法的利用是否有限,能否得到法律援助,特别是在农村和少数民族地区;法官是否存在性别偏见,是否重视妇女的证词、证据和主张,是否熟悉《消歧公约》的内容,是否在司法事件中最大限度地保障妇女人权;弱势妇女群体在诉诸司法方面,是否面临经济和语言障碍以及交叉性歧视;我国是否有充分的数据和案例说明歧视妇女案件的数量和结果;等等。

法律是履行公约、消除对妇女一切形式歧视的重要工具,因此建议如下。第一,在立法机构中进行培训、学习和研究,弄清界定“歧视定义”的重要意义,着力理解实质性平等和不歧视的含义,通过司法解释等形式,根据《消歧公约》第一、二条,全面界定对妇女歧视的定义,包括直接歧视、间接歧视和交叉歧视,为在司法系统中消除对妇女一切形式的歧视确立标准。第二,鉴于我国的法律制度规定,不能在司法过程中直接援引我国签署的国际公约,因此,尽快将《消歧公约》的规定完全转化为国内法律法规,并对参与立法的相关人员、人大代表、法律工作者以及各地的性别平等法律政策评估机制的成员进行培训,确保这些人员熟悉《消歧公约》和缔约国在《消歧公约》下承担的义务,以在我国的法治建设和社会治理中最大限度地保障妇女人权。第三,健全我国的司法救助制度,为处境不利群体的妇女,特别是残疾妇女、少数民族妇女、不同宗教信仰的妇女、不同性倾向的妇女、农村妇女、老年妇女提供法律援助和司法救助,向司法机关宣传她们应享有的平等权利,向没有足够经济能力的妇女提供免费的法律援助,并根据需要提供相应的服务。第四,加强对相关人员的专业培训,将《消歧公约》《公约的任择议定书》、消歧委员会的“一般性建议”及相关国内立法、社会性别平等意识等,作为对政府官员、人大代表、法律专业人士和执法人员、法律专业学生、社区领袖等进行法制教育和培训的内容,以加强相关人员的能力建设,消除司法领域和社会中的性别偏见和歧视性的性别成见。第五,建议政府在国家和省两级颁布措施并划拨资源,鼓励妇女组织和各类社会组织,监测各项男女平等法律的执行情况,定期报告和公布妇女获得法律保护和补偿的详细数据以及变化趋势。

(三)大力倡导和宣传《消歧公约》,提高全民族的人权意识和人权保障水平

消歧委员会历次结论性报告的最后部分每每要求缔约国用本国文字宣传和倡导《消歧公约》和委员会的《结论性意见》,以推进《消歧公约》在缔约国的履行。我国政府作出积极响应,《国家人权行动计划(2021—2025年)》要求:“将人权教育纳入国民教育体系,开展人权研究,加强人权培训,普及人权知识,增强全社会尊重和保障人权的意识”。为落实4个周期(2009—2010年、2012—2015年、2016—2020年和2021—2025年)的《国家人权行动计划》,中共中央宣传部、国务院新闻办公室和中华人民共和国教育部分别于2011年10月13日批准了首批3个国家人权教育与培训基地,于2014年7月22日批准了第二批5个国家人权教育与培训基地,于2020年12月29日批准了第三批6个国家人权教育与培训基地,三批共14个国家人权教育与培训基地。这些人权教育与培训基地对于我国人权状况的研究、教育和培养法律与人权工作者、培训人权方面的理论骨干和社会组织骨干,以及在全社会宣传人权理念、开展国际合作和交流等作出了积极贡献。但据笔者调查,对于妇女人权公约和知识的教育与培训,除中国政法大学人权研究院坚持多年,有计划地举办多期妇女人权和性别平等师资培训班与研讨会,推进高校开发妇女人权和性别平等课程,中国人民大学人权研究中心和复旦大学人权研究中心举办妇女人权培训班和妇女人权研讨会外,其他11所高校的人权教育与培训基地鲜有涉及妇女人权方面的教学、研究与培训活动。因此建议,加大在国家人权教育与培训基地中妇女人权教育与培训的力度,将妇女人权教育与培训纳入各人权教育与培训基地的主流,培训更多的妇女人权教师和骨干,只有这样,才能更多更好更广泛地将人权教育特别是妇女人权教育纳入我国的国民教育体系中。

(四)在妇女组织和妇女工作者中普及妇女人权意识和性别平等理念

全国妇联是中国共产党领导下的人民群众团体,是党和政府联系广大妇女群众的桥梁和纽带,其代表妇女参与国家和社会事务的民主管理、民主监督,参与有关妇女儿童法律、法规、规章的制定,是妇女权利的坚强维护者和促进妇女全面发展的积极推动者。因此,应对《消歧公约》有全面和深入的了解,也应对联合国其他八个核心人权公约,如《消除一切形式种族歧视国际公约》(1965年制定)、《经济、社会和文化权利国际公约》(1966年制定)、《公民权利和政治权利国际公约》(1966年制定)、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(1984年制定)、《儿童权利公约》(1989年制定)、《保护所有迁徙工人及家庭成员权利国际公约》(1990年制定)、《残疾人权利公约》(2006年制定)和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》(2006年制定),特别是我国政府签署和我国人大批准的其中六个核心人权公约(23)我国政府于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》,但全国人大常委会至今没有批准。此外,我国政府还没有签署《保护所有迁徙工人及家庭成员权利国际公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。有一定的了解,因为这些公约明文规定,其所确立的权利平等地适用于所有男子和妇女。此外,对我国政府签署或承诺的联合国《北京宣言》、《行动纲领》(1995年)和联合国《2030年可持续发展议程》也应有清晰的了解,因为这些内容都是与《消歧公约》相辅相成的,这些国际文书应该成为全国妇联各级干部入职的基本功,只有如此,才能“胸怀祖国,放眼世界”,高点定位、脚踏实地,履行好妇女工作者保障妇女权利促进妇女全面可持续发展的历史使命。

此外,鼓励与妇女群众联系密切的各级妇联组织和社会组织密切合作,关心和关注各种处境不利的妇女,特别是残疾妇女、少数民族妇女、不同宗教信仰妇女、不同性倾向妇女、老年妇女等,关心和关注她们各项基本权益落实的情况和全面发展的情况,及时了解并向党和政府反映她们急难愁盼的问题,避免她们受到不公平对待和交叉歧视。