乡村数字治理中法治建设的路径研究

颜 杨，彭鎏佳

（西南医科大学马克思主义学院，四川 泸州 646000）

一、引言

自21世纪以来，人类社会发展加速变革的趋势日益明显，各种新技术、新产业层出不穷，以大数据、5G通信技术以及人工智能等为代表的新一代数字技术在三农领域广泛的应用，为新时代的乡村社会治理与民生服务提供了诸多帮助，已成为推动乡村经济社会发展的重要引擎，并逐步演化成为乡村社会治理的一种重要方式和有效手段，为全面推进乡村振兴提供了前所未有的机遇。然而，数字技术作为一种全新的事物具有双面性的特征，促进乡村社会治理的过程之中不可避免地会与乡村社会生活的各方面产生融合，同时，也可能使乡村社会遭遇数据安全、隐私泄露以及数字形式主义等潜在风险而产生数字负担［1］，若处理不当将导致乡村治理失灵，致使乡村数字治理呈现出“悬浮”的特征。当前我们国家正处于全面建设社会主义现代化国家的全新历史时期，乡村社会进入了由传统科层化管理走向智能化治理的全新阶段，在中国式现代化科学理念的指引之下，乡村的政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设都对社会治理提出了新的要求与期待。在此背景之下，如何扩大数字技术的正面效益，规避数字技术的潜在风险，提升乡村治理效能，已成为新时代促进乡村全面振兴，实现乡村治理现代化亟须解决的一个问题。

党的二十大指出“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，要求“在法治的轨道上全面建设社会主义现代化国家”，指出“要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”［2］。党和国家这一系列论述表明，要完善社会治理体系，需要将法治纳入社会治理的范畴中来，充分发挥法治的作用，以提高社会治理的效能，为新时代党和国家的基层社会治理提供了支持与保障。乡村数字治理作为我国社会治理的重要组成部分，通过技术赋能来实现乡村治理范式的变迁，是党和国家提升社会治理效能，降低行政成本，创新社会治理模式的首要选择。因此，要想发挥乡村数字治理的正面效益，降低潜在的技术风险，需将乡村数字治理纳入法治化轨道，此举不仅有助于规避未来乡村数字治理所面临的风险，还能为乡村数字治理的可持续发展提供保障，对实现乡村治理的善治具有重要的推动作用。

目前国内学者对乡村数字治理中法治建设的研究主要集中在以下几个方面：一是以数字时代乡村的现代化治理为切入点，探究法治建设缺失的具体表现和应对策略，如任雪等［3］认为数字立法的落后与执法的不规范使得新时代乡村治理受阻，主体利益受损，要通过进一步完善数据治理的法律体系以及严格执法等措施来夯实乡村数字治理的根基；二是围绕乡村数字治理中的数据治理来分析当前乡村数字治理制度缺失所导致的不良后果，如冯朝睿等［4］指出当前的乡村数字治理数据公开标准的缺乏以及数据采集使用过程之中监督的缺失，使得乡村存在数据治理缺位和个人信息泄露等现象；三是分析乡村数字治理中的规则冲突现象以及由此引发的风险，如袁宇阳等［5］认为乡村传统的治理规则与现代化的数字治理规则存在一定的差异，若无法协调二者之间的关系，可能导致二者之间的冲突，进而阻碍乡村治理的推进，造成乡村治理失灵。不难发现，当前乡村数字治理法治缺失以及法治不彰等现状已得到学者们关注，并在一定程度上分析了法治缺失以及法治不彰所带来的风险和不良后果，为今后的研究提供了借鉴和参考。但研究的深度和广度还有所欠缺，在建设数字中国和全面推进乡村振兴的背景之下，这一现状将不利于我们对乡村数字治理法治建设的整体理解和把握。本文将聚焦从法治的角度来讨论乡村数字治理的相关问题，深入讨论当前乡村数字治理法治建设面临的困境与阻碍，并探索优化乡村数字治理法治建设的路径。此举既是对未来乡村数字建设的一种经验积累，同时从理论上来讲也是对我国乡村社会治理的一种经验总结，有助于我们从理论层面更加精准地把握乡村数字建设的相关经验。

二、赋能还是负担：数字技术在乡村治理中的双重效应

数字治理作为一种全新的治理方式，是指将大数据、5G通信技术以及人工智能等新一代数字技术更好地融入乡村治理的过程。数字技术不仅能够促进现实生活与数字空间的融合，使人与人之间的联系能够突破时空的藩篱，推动乡村治理走向数字化、网络化、智能化；还能将治理行为的发生地由线下转为线上，实现乡村公共服务的高效化、公共管理的精准化和公共决策的科学化，进而从根本上改变乡村传统的治理模式，提升乡村社会的治理效能。数字技术对乡村社会治理的赋能主要表现在以下三个方面：一是耦合多元治理主体，为其协同参与乡村治理实现增权赋能。数字技术可利用大数据等新一代信息技术，搭建统一的信息平台来实现信息的分享与整合，能够以较小的行政成本改善多元治理主体间信息不对称的现象，使不同价值理念和目标追求的治理主体在数字技术的辅助之下快速、准确地获取各类信息，进而破除彼此之间的信息壁垒，为多元治理主体间的协同行动提供数据参考。二是消除时空隔阂，破解治理对象不在场的困境。数字技术可通过微信、QQ 等自媒体平台来实现村民的线上交往，使治理主体和村民之间在一定程度上脱离时空约束，及时、平等地进行交流与互动，破解因人口流动而导致的治理对象缺位以及治理效能不佳等困境，强化村民的集体归属感和身份认同感。三是实现乡村公共服务的下沉，使乡村社会公共服务能够回应民众的需求与期待。当前乡村社会公共服务的有限性与村民需求的无限性之间的矛盾越发严重，若仅靠基层政府来协调，则容易陷入因信息偏差而导致资源错配的局面，而数字技术可利用大数据技术将政府、市场以及社会等主体调动起来，一起参与到乡村公共服务的调配与供应之中，进而提高乡村公共服务需求与公共服务供给之间的匹配度、为民众谋福利。

然而，数字治理在开启乡村社会治理新篇章的同时，也面临数据安全、隐私保护以及数字形式主义等方面的风险与挑战，降低了村民对数字治理的信任感。第一，数据应用合规问题。数据安全是乡村数字治理的一个核心议题，是指通过合理的措施，最大限度地保障数据资源的安全使用。伴随着信息技术的发展，数字治理要求政府部门具备更高水平的技术能力，越来越多的政府部门开始与企业的战略合作。然而，双方技术能力的不对等，导致政府部门监管不力，诱发数据信息安全问题，损害村民利益。第二，隐私保护问题。乡村数字治理离不开对村民隐私数据挖掘与搜集，村民在日常生活中的各种数据都能被大数据捕捉和记录。对于这些数据，一旦缺乏有效的保护措施，就有造成信息滥用和泄漏的风险。因此，面对信息技术的发展，如何科学有效的保障村民隐私，是推进乡村数字治理亟须重点思考的一个问题。第三，数字形式主义问题。进入数字时代，数字技术的广泛应用改变着人们的生产和生活方式，甚至改变着国家治理能力，为人们塑造了一个高效、便捷的现代化社会，极大地提高了社会治理能力。但值得注意的是，数字技术也会给乡村治理增添许多隐形工作，例如线上的各种工作群以及线上各类数字平台的宣传、打卡及学习任务等，极大的占用了相关工作人员的工作和休息时间，致使其指尖上的工作量成倍增长，相关工作人员疲于应付。长此以往，将导致基层工作人员无法将自身的精力完全的投入日常工作之中，最终导致形式主义等现象在乡村的数字治理中层出不穷。

三、法治在乡村数字治理中的效能体现

在自媒体日益普及的今天，人们获取信息的渠道及速度相较于以往有了很大的提升，这在便利人们生活的同时，也带来数据安全、信息泄露等问题，将人们置于危险的境地。此外，伴随着信息技术的发展，许多资本控制手段正从实体领域逐渐转向虚拟领域［6］，由此带来了技术垄断的问题，使数字乡村的发展面临治理风险。法治是治国理政的基本方式，亦是人类不断追求的政治理想，在乡村的数字治理之中发挥着基础性、规范性和引领性的作用，保障着乡村社会的高效运转。通过法治，能将乡村的数字治理纳入法治的轨道上来，以法律规制来保障信息技术的安全使用，以权利履行和义务承担来防范信息技术的滥用，进而建立起安全、高效、智能的数字治理体系。其一，保障数据安全，把握好数字治理的尺度。乡村治理数字化转型的重点在于依法治理，在乡村数字治理之中，法治能够以完善的立法来约束数据生产、采集、使用、保管这一动态过程，界定什么可为，什么不可为，厘清乡村数字治理过程之中政府和企业之间的职责和界限，进而确保企业在追求利益的同时能够明确自身的权力边界，避免信息泄露和信息侵权问题的产生。其二，保护个人隐私，把握好数字治理的限度。我国对公民隐私权的法律保护极为重视，在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》以及《中华人民共和国民法典》等法律规范中均有详细的表述。因此，法律可对乡村数字治理之中信息滥用和信息泄露等行为做到严厉惩处，并对隐私权受侵害的村民给予法律救济，使村民在享受信息化带来的便利的同时能够保证自身权益不受侵犯。第三，明确技术边界，把握好数字治理的效度。法治是保护私权利和限制公权力的统一，通过法治可以构建科学、高效的数字治理规则和工作考评机制，明确数字治理的边界，规范数字技术使用过程中的限度问题，尽量减少因数字技术的使用所带来的权力扩张以及工作内容与业务内容不分等问题，使乡村的数字治理回归理性和责任性，扭转乡村治理为完成上级要求而奉行的数字形式主义现象，提升乡村数字治理的效能。

四、乡村数字治理中法治建设的现实审视

近年来，国家大力推动数字下乡，乡村的数字化水平得到了显著的提升。但是从治理法治化的角度看，当前乡村的数字治理依旧面临着配套制度的不完善、治理主体权责不明晰以及监督机制不健全等现实困境，使得乡村的数字治理中法治的实施面临着不少的阻碍因素。

（一）数字治理配套制度不完善

进入新时代，伴随着乡村经济社会的发展，数字乡村的建设势必需要更加精细化的治理规范体系，如此方能解决数字乡村建设过程之中所遇到的问题，发挥数字动能在乡村社会治理中的现实价值。目前我国乡村数字治理已基本上形成了一套以宪法为核心，包含众多法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及村规民约组成的治理规则体系。这些法律规范在新时代乡村数字治理的过程之中相互影响、相互补充，共同将涉及乡村数字治理的各项事务纳入法治化的轨道加以调整，使我国乡村数字治理基本做到了有法可依。但是从乡村数字治理的行动与实践来看，这个规则体系仍存在诸多亟待解决的问题。一方面，乡村数字治理的相关配套制度依旧缺乏，仅依靠《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》以及《中华人民共和国数据安全法》等已有法律规范来保障维护乡村的数字治理。然而这些法律规范都较为宏观，与数字乡村建设的实际需要存在较大的差异，使得当前的乡村数字治理面临规则供给不足和规则失灵的窘境，现行的治理方式和治理体系无法有效应对乡村数字治理实践中所产生一系列问题，以致乡村治理出现被数字技术支配的风险。

另一方面，以法治为基础建设完备的治理规范体系，是建设数字乡村的必然选择，但是治理规范体系的建立和完善应包含“硬法”和“软法”两个方面，其中“硬法”主要表现为完善的法律法规，而“软法”则主要表现为具有一定地方特色的乡村习惯法［7］。中华人民共和国成立后，传统的乡土中国不断解体，在传统与现代的交织过程中，我们所熟知的规则体系正在发生巨变，一系列不符合社会发展的旧制度正逐步消亡。但在人们日常生活之中所形成的习惯法，并没有因为现代法律制度而退出历史舞台，仍然在人们的生产生活以及社会交往之中发挥着作用。国家制定法以及乡村习惯法共同在乡村数字治理的过程中发挥着作用。但囿于乡土社会的复杂性，国家制定法和乡村习惯法之间还存在博弈的现象，这极易导致具有地方特色的乡村习惯法和国家制定法之间出现冲突的现象，从而不利于乡村数字治理的开展。

（二）数字治理主体权责不明晰

在乡村数字化建设的进程之中，理想的治理状态应是多元治理主体依托信息化、数字化和智能化的数字技术来实现合作治理，充分发挥数字技术在社会治理中的支撑作用，以此来促进乡村社会的数字化转型，避免治理失灵现象的产生。从横向维度来看，该治理模式主要通过信息交互来实现不同治理主体之间的协同效应，化解因社会分工和社会组织化发展所带来的结构性冲突，使多元治理主体能够围绕共同的目标来开展自身的行动；从纵向维度来看，该治理模式以合作为核心，通过自上而下的权威体系来实现精准指导和层级贯通，将多元治理主体不同的利益偏好转化为统一的行动选择。然而，当代乡村社会的治理是由多元治理主体、多元权力结构和多元治理资源所构成的一个系统性工程，多元治理主体之间不同的权力来源以及价值追求决定了他们彼此之间存在着一定的异质性，使得多元治理主体之间围绕异质的利益博弈而难以实现关系平衡，并由此造成了乡村数字治理主体缺位、越位和卡位的现象，揭示了当前乡村治理的过程之中，不同治理主体以及不同权利结构之间存在着权力运行偏差以及制度供给不足等问题［8］103。究其根源，乃是我国现有的法律法规未对这些治理主体应享有哪些权利，履行怎样的职责，具有何等的地位以及发挥什么样的作用做出明确的规定，导致治理主体在实际的操作过程之中会产生较强的主观性和任意性，使得乡村社会面临失序的风险。因此，在推进乡村数字治理的进程之中，其重心应在于“理”，其次才是“治”，只有明确了“理”，确定好治理主体的权利、职责与地位，才能更好地保障“治”的实现［9］221。但我国法律规范内容的不明确使得多元治理主体职责不清、权利不明、功能定位模糊，极大地限制了其治理主体作用的发挥，阻碍了数字乡村的可持续发展。

（三）数字治理监督机制不健全

科学有效的监督机制是抑制数字权力垄断的有效方式，是乡村数字治理中法治建设的一个重要环节，然而目前我国乡村数字治理的监督机制依旧不够完善，存在监督缺位和流于形式等现象。首先在上级监督方面，由于我国缺乏公民信息收集、使用和保管的专门法律规范，致使上级监督无法可依而悬浮于表面。其次是村民监督方面，由于技术排斥，村民根本无法接触到核心的数据，在其知情权受限的情况之下，根本无法履行自身的监督职能。而乡村的数字治理需要借助互联网、大数据以及人工智能等智慧技术，这些技术的广泛应用为民众的生活带来了便利，为社会主体参与乡村社会治理搭建了有效平台，实现公共服务下沉，提升乡村社会的治理效能。但是数字技术的门槛导致一些民众无法很快地适应和上手，一些弱势群体如老人等，可能会因为自身学习能力和数字素养的不足，无法熟练地使用智能设备和各类程序而被迫游离于数字生活之外。故而在缺乏完善监督机制的情况之下，数字技术的广泛应用可能会使一些熟悉和掌握技术的强势主体拥有了垄断乡村社会的治理权力，甚至能够拥有在当事人不知情的情况下获取数据的能力，进而给了强势主体侵占弱势主体合法权益的机会与可能［10］。而不懂技术的弱势主体则会因为这种技术排斥成为被治理的对象，被动地参与到数字乡村发展的进程之中来，难以发挥自身的主观能动性，使自身的私人领域遭受侵犯，尊严与隐私得不到保障。

五、乡村数字治理法治化的应对策略

数字技术的迅猛发展，信息传播的即时性、广泛性和准确性，都对当前的乡村社会治理提出了更高的要求。法治作为乡村治理的根本保障，是提升乡村治理效能，实现乡村善治的必然选择，对于乡村治理的数字化转型具有重要推动作用。然而，如前所述，法治在乡村的数字治理过程中产生积极影响的同时，也面临着治理配套制度不完善、治理主体权责不明晰、监督机制不完善等阻碍，如不采取规避措施，未来乡村的数字治理将产生一系列难以预料的问题和后果。必须要在法治的轨道上推进乡村数字治理，进一步完善数字治理的规范体系、实现多元主体的良性互动、构建科学合理的监督机制，由此才能规避乡村数字治理所面临的风险，实现乡村振兴。

（一）完善数字治理的规范体系

韦伯曾阐述过治理规则的重要性，并提醒人们要多关注对治理规则的研究［11］。这是因为在社会治理的实践场域之中，就治理的效果而言，治理规则对其所产生的作用要远大于治理主体所产生的作用，治理主体仅是治理规则的践行者，真正起到作用的不是治理主体而是治理规则。与此同时，法治理论也要求社会治理必须要有完善的法律法规，这是确保人们能够严格依法办事的前提。如前文所述，目前我国乡村的数字治理已拥有形式多样的法律法规，已基本实现有法可依。这些法律法规只满足了乡村数字治理的“形式”需求，对乡村数字治理现实需要的回应却略显不足，使法治不彰的情况在乡村数字治理的过程之中频频发生。

正如博登海默所说：“规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格遵守，乃是社会中推行法制所必须依凭的一个不可或缺的前提条件。”［12］伴随着乡村社会的发展，乡村治理的数字化转型势必需要更加精细化的治理规则，为此，必须要以规则为导向，重视配套制度的制定和实施，构建面向乡村数字治理的法治体系，进一步完善数字治理的常规管理制度、风险管理制度、监督激励制度以及效能评估制度等在内的全方位的规则制度体系，以完善的制度来保障乡村数字治理在法治的轨道上运行，为最大限度发挥数字技术效能，实现数字治理的价值保驾护航。此外，在推进乡村的数字治理的过程之中还需实现国家制定法和乡村习惯法的良性互动。在乡村社会之中，“真正能够得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通常习惯、惯例相一致或者近似的规定”［13］。我国乡村有着内容丰富、功能全面的习惯法，这些习惯法能有效地拓宽治理主体的社会视野，弥补国家制定法的缺陷与不足。因此，国家在制定法律的过程之中，应合理地吸纳村规民约之中的有益内容，使之成为国家制定法的有益补充，既能使国家制定法的内容更为完善，也能让国家制定法减少与村民生活之间的距离，使之拥有更为坚实的社会基础。

（二）实现多元主体的良性互动

治理理论认为国家治理不应局限于政府部门，还应包含各种层面、多种性质的社会组织。政府部门应加强与其他社会组织的合作，明确自身与社会组织的权力边界，以促使社会组织能够实现良性互动，进而更好地参与到公共事务的管理中来，实现国家治理的现代化。乡村数字治理亦是如此，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的背景之下，实现党领导下的乡村多元主体协同共治，是推进乡村数字治理的必然要求，也是实现乡村振兴的应有之义。而要想推进多元主体的协同共治，除了强调多元主体的参与之外，还必须要明确划分各治理主体之间的权责范围，确保多元主体之间形成合力，依法履行自身的职责，避免因价值理念和行为方式等的不同而导致乡村治理的失灵。要实现上述目标，一是要以立法的形式，对各治理主体的权责、地位以及作用作出明确规定，通过法律赋权来使各治理主体各司其职、各尽其责，从而建立起多元治理主体协作运行的权责体系。二是建立起交流互动的信息平台，协同治理最关键的问题在于信息的交互与共享。为此，要确保信息能够及时发布、传播与共享，使多元主体能够及时、准确地获取关键信息，进而为自身的协同行动提供信息支持。三是在多元主体协同治理中起主导作用的政府部门应强化自身的责任与担当，在政策的制定与实施的过程之中，充分发挥自身领头羊的作用，做好统筹、协调与引导工作，确保多元主体之间能够形成合力。而社会组织则要充分发挥自身的技术优势，利用自身的影响力与号召力，为乡村的数字治理提供智力支持，确保乡村的数字治理能够沿着正确的发展方向。

（三）构建科学合理的监督机制

科学合理的监督机制是加强乡村数字治理法治建设的基础，也是促进乡村治理走向现代化的重要支撑。监督机制不健全，公权力的运行将会缺乏监督，私权利的行使亦会得不到保障，乡村治理的现代化就会难以得到实现。数字技术作为优化治理行为的工具并非万能的，其本身存在着很多待解决的问题，一旦缺乏监管，将会带来诸多意想不到的问题。为此，必须在乡村构建科学合理的监督机制来限制强势主体的权力，避免因治理权垄断而出现乡村治理失灵的现象，使数字治理的效能得到充分发挥。一方面要在保护个人信息安全的基础之上，制定一部涉及信息收集、管理和使用的专门法律。此外，在制定相关政策之时，要提前分析和研判乡村数字治理之中可能出现的问题和风险，进而做好顶层制度设计。使得上级部门在行使自身监督权时能够做到有法可依，进而避免上级监督悬浮的现象。另一方面要充分发挥村级党组织的作用，构建起统一的数字技能培训机制。村级党组织在乡村治理的过程之中居于领导核心的地位，领导本村的社会治理，在乡村数字治理之中起着核心作用，对于促进乡村治理的善治以及巩固党在基层的领导，具有十分重要的意义。换言之，要想充分发挥数字技术的正面效益，确保数字治理的各个主体都能合理地表达自身的利益诉求，避免出现治理权被垄断的现象，需要通过村级党组织将“原子化分散状态”的村民组织起来进行统一的数字培训，消除村民数字鸿沟，提升村民数字素养。只有村民都具备了数字技术认知能力和使用能力，才能确保村民能够更好地参与到数字治理的过程之中来，充分发挥自身的监督职能，保证数字技术在赋能乡村治理的过程之中能取得最大成效。