农村土地承包权的退出及经济补偿机制的构建

□方 颖

（广西大学农学院，广西 南宁 530004）

农村土地承包权退出机制的制订是城镇化发展的重要举措，也是农业转型的重要途径。但是从我国当前的农村承包经营权退出机制落实和经济补偿机制建设情况来看，其中仍然存在诸多的问题和矛盾。农村土地经营权的流转存在错位，形成流动僵局。同时退出机制的不完善造成“两栖占地”问题的出现，影响盘活农村资源和城镇化发展。因此需要继续加强对农村土地承包经营权退出机制的研究，释放农村经济潜能，促进农业发展转型。

1 土地承包经营权退出补偿机制的内涵

我国城镇化发展下，土地流转方式发生一定的变化，从传统的包产到户转变为现代土地承包经营权退出模式，同时针对土地承包权退出制定补偿机制。土地承包权是指农户通过村委会或者经济组织等获得对土地的使用和收益承包权利，是我国特有的农村土地制度物权管理模式[1]。对于我国农户来说，土地承包经营权是主要经济来源和财产权，关系着农民的生活。土地承包权退出机制是结合我国现行的法律规定，以农户自愿为基础的退出土地承包经营权的模式。在退出机制中，发包方需要给予农户一定的经济补偿。但从当前情况来看，该制度的实施中仍然存在诸多不足，导致土地制度中出现多占承包的现象，部分农民即使不耕种土地，也不愿意转让土地的承包权。土地承包经营权退出机制具有以下特点。一是土地承包经营权退出机制需要保证退出的彻底性，“三权分置”状态下，农村土地承包退出机制包括权利的退出和放弃。二是农村土地承包权的退出具有不可逆特征，相对于经营权的入股、转包等形式来说，承包权的有偿退出不得随意更改。三是土地承包权的退出机制要保证自愿性。四是土地承包权的退出需要做出一定的经济补偿。

2 土地承包权退出补偿机制落实的重要性

在国民经济的快速发展下，农村经济发生巨大变革，大部分农户的经济结构都发生了一定变化，形成多种收入共存的经济结构模式，土地经营的收入在农户总收入中所占比例减小。出现这种情况主要有以下几个原因。一是市场经济快速发展，逐渐渗透到农村经济中，农民在市场经济中形成多种不同的身份。二是科技快速发展，农药、施肥、收割等都逐渐实现机械化，农村劳动力大量解放，为农民的多种经济收入结构模式发展奠定基础。三是国家大力普及义务教育，国民素质得到有效提升，农民知识和综合素质逐步提高，获得更多在城市发展的机会。

从以上分析可知，农民获得更多离开农村、流入城市的机会和资本。在此背景下，农村大量劳动力从农村流向城市，城市的大部分岗位中都有农民工的参与，特别是建筑、快递行业几乎被农村务工人员承包。一方面，大部分农村青年都能够完成学业，可以在城市中获得稳定的工作，具有更强的生活保障。比如，可以进入企业单位或者进入体制内工作。另一方面，农民工进城务工后，收入有所提升，获得在城市生活的资本，选择在城市定居。在这种情况下，农民需要变更户籍，将农村户口转移到城镇，便于其子女入学和房产落户等。这部分人对土地的经营需求减弱，是土地承包权退出的重要群体，因此在土地承包权的经营中可以通过适当的经济补偿，鼓励这部分人退出土地承包经营权[2]。

以上两种群体的统一特点是其离开农村后不会再回到农村，或者短时间内不会在农村生活，其土地会渐渐荒废，但是由于土地承包权仍然在其手中，其他人不得随意流转和应用，为了维护权益人合法权益，需要采用合理的退出机制，给予其一定的经济补偿，同时促进土地资源的流转和优化。

3 农村土地承包权退出制度实施现状

3.1 土地承包权能设置不合理

新中国成立后，我国土地制度经过多次变革，从最开始的集体所有制到农民承包，又经过土地“三权”分置。从我国的土地制度进程变化情况来看，农村土地的权力范围不断扩大，但总体来说土地承包经营权的设置仍不完善。

土地承包经营权规定农民对土地只有收益和使用权限，没有转让、抵押以及流转等权限。同时对土地集体所有制的主体界定不清晰，土地集体所有的权限主体不统一。此外，土地集体所有制的产权虚化，边际不清，导致在土地承包中农民的主体利益易被侵犯，引发农民与基层干部间的矛盾。我国针对农村土地承包的问题制定了相应的法律法规，进一步明确了农村土地承包的物权属性，赋予农民土地承包和流转的法律收益。农村土地是农民群体的重要资产，却无法进行抵押，解决农民生产资金问题，不利于农业生产经营发展壮大。农村经济的快速发展对土地权利产生更大的需求。同时，法律规定如果农村全家迁入市区，户口转为非农，需要将土地承包权交还给承包方。为了避免这个问题的出现，部分进城的农民仍然保留农村户口，导致我国出现半城市化的生产方式，农村土地的撂荒情况更为突出。

3.2 补偿资金筹措难度大

从我国现有的农村土地承包权退出补偿机制试点开展情况来看，补偿资金来源有限，筹集难度增大。农民在土地承包权退出中需要的资金补偿数量大，虽然具有退出土地承包权意愿的农民数量多，但是其对补偿款的资金期望也比较高，如果补偿资金数量无法达到其期望值，就会造成农民一直对退出处于观望状态[3]。而大部分村委会自身财力有限，无力承担退地补偿费用。如果通过贷款融资的方式筹措补偿资金，获得的土地流转利润远低于支付贷款的利息成本，会导致村集体大量负债。部分农村虽然尝试与企业构建垫付的资金补偿模式，但是并不符合土地流转初衷，该模式一般只针对企业承接土地的流转项目，与当前倡导的新型农业经营主体无关，仍然无法真正解决资金筹措问题。

3.3 农民退出土地比较分散

农民土地承包权退出秉承自愿原则，同时从总体来说选择退出的农民大部分都是全家搬离农村，这部分农户数量比较少，导致退出的地块比较分散，在土地改革推进中存在诸多问题。而且我国土地分配中，为了确保公平性，每个家庭的土地结构都比较分散，愿意退出与不愿意退出的农户穿插，导致退出的土地无法连片，后期流转和应用的难度大。此外，同一个村落不同地块的土质结构、交通条件等都存在一定的差异性，难以进行后期对分散地块的整合，农民也并不愿意为了退出机制而互换地块，进一步限制了土地利用效果。

3.4 退出机制的后续保障不完善

我国土地退出机制的后续保障工作不完善，这也是农户退出土地承包权的重要限制因素。部分农民认为土地是保证基本生活和生存的重要经济来源，虽然部分农民已经在城市中有固定的住所和收入，但仍然将土地作为心理上的保障。而且其担心退出土地承包权后，后期如果土地能够获得国家的补贴，自己失去补贴权限。当前我国已经提出第二轮土地承包延期策略，但是针对这项政策并未提出明确的保障措施，农民的退出意愿不强。此外，土地是农民最大的安全感，虽然退出土地承包权会获得一定的经济补偿，但是由于补偿保障机制不完善，失去土地意味着农民失去最基础的保障[4]。在就业、医疗以及教育等方面很可能会陷入困境，因此农民不愿意退出。

4 农村土地承包权的退出及经济补偿机制建构策略

农村土地承包权的退出和经济补偿机制构建仍然存在一定的不足，导致土地退出机制落实存在一定难度，需要结合当前的问题进一步优化退出机制，为农民提供有力的退出保障，促进土地流转效益提升，保证农民的合法权益和基本生活，从而推进土地改革工作的顺利开展。

4.1 开放农民土地权益结构，完善经营权能

土地制度改革应以维护农民的权益为基础。习近平总书记针对农村土地改革工作作出重要指示，要求农村土地承包需要开展确权登记工作，充分保护农民土地的承包经营物权。新中国成立后，我国的农村改革实践证明，农村土地承包经营中打破传统集体所有制的限制，包产到户的方式提升了农民土地耕作的积极性，彻底转变农村发展面貌，夯实农村土地经营基础。步入“十四五”阶段，我国已经进入新发展时期，社会经济发展发生巨大变革，农村土地承包经营的物权发生转移，城镇化发展背景下，随着农村人口的迁移，土地退出机制的经济补偿方式也应为农民权益维护提供保障。农村土地管理股份制有效解决了农村土地虚位问题，将土地所有权和经营权结合，通过分红的方式结合农民个体与集体经济利益。同时，农业土地承包经营权永久退出的方式可以将土地的经营权彻底交还给村集体，由集体将土地外包。当前，我国的土地承包期再次延长，从第一轮到第三轮承包总期限达到75 年，真正赋予土地物权属性，土地成为农民最基本的财产。政府需要结合当前土地改革模式，继续探究土地集中退出的创新道路，创新集体运营方式。

4.2 做好土地退出试点工作，推动退出机制的稳步发展

农村土地制度改革工作中试点探索是关键，试点的建设有利于观察土地退出机制是否合理，并及时对不合理的地方进行整改，形成完善、可行的模板后再进行推广。小体量的试点更有利于调整，大面积推广一旦出现问题，将会造成难以挽回的后果。试点的选择需要兼顾经济发达地区以及欠发达地区不同区域的发展情况，同时结合不同土地性质，包括水田、山区、旱地等展开试点工作。多元化和差异化的试点有利于发现退出机制中的共性问题和个性问题，实现横纵向的对比，综合分析关键问题，获取试点经验[5]。要进一步探究其中的问题和尚未解决的难点，做好成果推广工作。

4.3 多渠道筹措资金，促进土地退出落实

因为补偿资金不合理、不到位，大部分具有土地退出补偿意愿的农民仍持有观望态度。因此政府需要大力整合退出补偿资金，从不同渠道筹集土地退出补偿资金。一是政府的财政拨款。对于村集体经济发展落后的地区，政府可以从财政方面设置土地退出补偿专项资金，可以采用多级政府比例分摊的方式进行资金周转和筹集，或者以多村联合的方式，构建村集体资本。二是通过对土地经营权的抵押，解决退地补偿问题。三是结合金融政策，从农发行等金融机构中获得融资产品，利用信贷的方式撬动资本，为农村土地退出提供补偿资金。

4.4 完善土地退出配套措施，保障农民合法权益

从农民的角度来说，土地是农民最大的保障。即使部分农民已经在城市定居，但是土地仍然是其经济安全后盾，这也是土地退出中最大的难题。要想解决这个难题，需要为农民提供新的经济安全保障。一是土体退出和集体产权改革。需要构建多种权益结合的退出机制，比如可以设置集体成员权退出、承包土地与宅基地共同退出等多种退出模式，一方面可以加大农民的补偿力度，另一方面也可以规范永久退出机制。二是要加强退出土地农民的社会保障。整合城乡户籍制度，为农民的城市落户提供便利，保证农民在退出农村户口后，可以享受同等的城市福利待遇[6]。同时，要考虑土地退出后农民的经济收入问题，可以为农民提供免费就业培训，保证农民收入的稳定性。三是要完善农村社会养老保障。可以采用土地换社保的方式，为农民提供养老福利，提高农村老人的养老待遇。在农村构建多元立体化养老机制，比如在农村建立统一养老机构，分担家庭养老压力，使年轻人更踏实的扎根于城市建设，缩短土地退出的观望期。

4.5 做好土地再利用规划工作，提升土地价值

落实农村土地承包权的退出机制时，不仅要关注农民的土地退出面积和退出率问题，还需要充分利用市场化发展手段，形成土地退出和利用的一体化机制。一是要统一收购土地，做好对农村土地的整理工作。同时加强对农田土地基础设施建设，扩大土地的耕地范围和面积，解决农村土地分散的问题。二是要将农村的退出土地通过挂牌产权交易的方式进行流转，合作社、农业专业户等都可以结合地块和自身计划选择合理的地块进行经营。村集体可以结合经济组织需要，构建新型农业主体，扩大退出土地的经营范围，提升退出土地的利用效率。三是要科学规划土地资源，结合土地开发项目，充分利用退出土地优化乡村环境，构建旅游项目等，提升土地资源的价值，进一步降低农村用地压力。

5 结束语

农村土地承包权的退出和经济补偿机制是新农村发展的重要方向。城镇化发展下，农村人口大量外流，造成土地闲置、荒芜，浪费了土地资源。土地退出机制的开展可以盘活土地资源，提升农村土地利用效率。从当前的试点开展情况来看，无论是土地退出机制还是补偿机制都存在一定的问题，因此需要结合我国不同区域情况，继续开展试点研究，探究多种退出模式，并为农民提供资金以及社会保障，解决农民土地退出后的顾虑，优化土地流转机制，同时充分做好退出土地的规划工作，提高流转土地的应用价值。