论全面从严治党视域下高校巡察监督质量提升

李天兵, 杨既福

(1.新疆师范大学 教育科学学院,乌鲁木齐 830054;2.重庆交通大学,重庆 400074)

党的二十大报告指出:“发挥政治巡视利剑作用,加强巡视整改和成果运用。落实全面从严治党政治责任,用好问责利器。”[1]巡视巡察作为党和国家监督体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。高校开展巡察监督是落实管党治党办学治校政治责任,打通高校全面从严治党“最后一公里”的重要举措,是落实立德树人根本任务的重要抓手,是促进高校治理体系和治理能力现代化的重要方式,直接关系到“培养什么人、如何培养人、为谁培养人”的根本问题[2],为学校事业健康高质量发展提供重要政治保障。

一、高校开展巡察监督的价值意蕴

(一)贯彻落实全面从严治党向纵深发展的必然要求

全面从严治党是国家治理体系和治理能力现代化的关键因素。从巡察实践探索看,党中央把巡察制度作为推动全面从严治党向基层延伸的重大创新举措,就是要重点解决党中央大政方针在基层贯彻落实不到位不彻底、全面从严治党主体责任不到边不到底和基层党员干部不担当不作为的问题,方向在基层,重点也在基层。高校开展巡察监督是对所管理的基层党组织履行党的领导职能责任的政治监督,紧盯基层党组织领导班子及成员,以“四个落实”为监督重点,着力查找在党的领导、党的建设和全面从严治党等方面存在的问题,是学校党委落实管党治党主体责任,健全全面从严治党制度体系,充分发挥全面从严治党引领作用,把严的氛围、全的要求和治的理念长期坚持下去的具体体现。通过巡察能够向基层党组织传递全面从严治党的强烈信号,传导全面从严治党压力,增强领导班子的政治意识和履职尽责意识,激发基层党组织的活力,优化基层党组织的育人环境,发挥党组织的引领作用。

(二)推动落实立德树人根本任务的重要保障

我国是中国共产党领导的社会主义国家,这一基本国情决定教育事业的办学方向和根本任务。中国特色社会主义教育事业必须坚持社会主义办学方向,必须为社会主义培养合格的建设者和接班人,回答好“培养什么人,怎样培养人,为谁培养人”这一根本问题是高校最大的政治,也是高校开展巡察监督的根本要求。高校巡察监督就是聚焦党的全面领导、全面加强党的建设、全面从严治党,紧紧围绕高等教育的特点和规律查找政治偏差,及时发现高校体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面的问题,推动党的教育理论、教育方针、教育政策以及重大教育决策部署落实落地。通过巡察推动解决高校在落实立德树人根本任务过程中出现的难点堵点问题,充分发挥高校各级党组织在教学科研、师资队伍、人才培养等方面的战斗堡垒作用,将巡察工作成效转化为立德树人的政治成果。

(三)促进高校内部治理能力提升的内在需要

高校巡察监督作为一种特殊治理活动,是规范管理运行机制、提高治理能力和治理水平、实现教育治理现代化的重要途径。巡察“政治体检”就像一面“镜子”,能够准确反映被巡察党组织在党的建设、事业发展和内部治理等方面存在的问题,比如党的领导是否得到加强,党建与事业是否融合发展,领导班子是否具有较强治理能力,“三重一大”议事决策制度机制是否规范完善,内部治理结构是否科学合理,治理体系运转是否顺畅,日常管理运行是否高效等。通过巡察整改能有效推动这些问题解决,督促被巡察单位充分发挥党组织的引领作用,严格执行党组织会议和党政联席会议制度,规范“三重一大”议事决策机制,提升领导班子的思想政治水平、制度执行力和改革创新能力,实现提升学校整体治理能力的目标。

二、高校巡察监督质量提升的阻滞因素

(一)思想认识方面

一是高校党委和党委书记对巡察工作的重视程度直接关系巡察监督的质量与效果,巡察监督能否发挥震慑作用,高校党委和党委书记是关键。在巡察实践中,有的高校党委没有从讲政治的高度和内部治理的需要去认识开展巡察的重要性,仅仅将其作为完成上级任务和“规定动作”。二是巡察办、巡察组等校内巡察机构对高校巡察监督的特点和规律认识把握不够,不同程度地存在简单直接套用上级巡视、市县巡察的制度和方式方法问题,适应高校发展规律和特点的巡察工作运行体系尚未形成。三是被巡察党组织存在“巡察一阵风,风吹雨就散”的错误认识,配合支持巡察工作的自觉性、主动性不够,师生对巡察的认识和关注不够,尽管巡察组设置信访意见信箱、开通电子邮箱等,但从结果看,普遍存在师生不愿向巡察组反映问题的现象,有的高校几轮巡察都未接到师生来信、来访与来电。

(二)队伍建设方面

毛泽东同志曾经说过:“政治路线确定之后,干部就是决定因素。”一支“敢打硬仗,能打硬仗”的巡察队伍是高质量开展巡察监督的保证。但在巡察实践中,一是巡察干部抽调难。巡察干部抽调难是巡察队伍建设的突出问题,要抽调能力强素质高的年轻干部更难。对新提任、优秀年轻干部到巡察岗位锻炼的要求有认知,但具体落实不够,没有从制度上加以规定[3]。一方面对被抽调单位来说,不愿意把优秀的年轻干部推荐给巡察组;另一方面由于高校巡察监督的特殊性,被抽调干部在完成巡察任务的同时,还要兼顾原单位工作,压力大,责任重,而且缺少激励机制,主动参与巡察工作的意愿不强。二是巡察机构独立性和专业性不强。大部分高校没有单独设立巡察办,专职人员配备不足,统筹协调力量比较薄弱。三是从巡察组人员构成来说,难以保证每一轮巡察都有熟悉党建、学科教学、人事财务、纪检审计方面的专业人员。

(三)整改机制方面

巡察发现问题、形成震慑只是手段,推动改革、促进发展才是最终目的,衡量巡察工作成效既要看发现问题的质量,更要看整改问题取得的成效。如果整改不到位,整改事项流于形式,会让巡察效果大打折扣,严重影响巡察的公性力和权威性。一是整改压力传导不够,有的高校存在重巡察,轻整改现象,巡察前半篇文章做得“热热闹闹”,后半篇文章“冷冷清清”。被巡察党组织主体责任落实不到位,领导班子不重视整改,或者整改浮于表面,或者针对问题改问题,“头痛医头,脚痛医脚”,没有建立长效机制。二是纪检组织部门存在对巡察整改日常监督不到位的问题,没有做到经常性监督检查整改情况,没有建立整改问责机制。三是未对巡察整改成效开展综合评估,没有建立科学有效的评估观测指标体系,评估结果运用不充分。四是有的高校只重视被巡察单位面上整改,没有针对巡察发现的共性问题要求职能部门“同题共答”,整改学校制度机制层面存在问题,造成巡察整改不全面、不彻底。

(四)监督环境方面

一是“熟人社会”影响。高校人员规模较小、地域狭窄、关系错综复杂,这是开展巡察监督的基本生态和现实条件[4],因此巡察不可避免地存在监督难问题。面对“熟人社会”,巡察干部难免产生消极心理和情绪,认为“大家都抬头不见低头见”,不愿“得罪人”,巡察过程中不敢坚持原则,发现问题“浅尝辄止”,不求发现问题,只求走完形式。被巡察单位认为巡察组都是“熟人”,动用人情干扰巡察工作,打听巡察情况,找对策,做应对,意图大事化小、小事化了。更有甚者,自恃关系熟络,配合巡察工作不积极、不主动,材料提供不及时、不齐全。同时,一些教职工考虑巡察组干部与被反映人可能存在熟人关系,不愿甚至不敢向巡察组反映情况。二是营造巡察氛围不够。巡察宣传机制不完善,宣传工作力度不够,质量有待提升,在广大师生中影响力不足,没有形成广泛信任支持巡察的良好氛围。

三、高校巡察监督应遵循的基本原则

(一)政治性原则

高校内部巡察本质上是学校党委对各二级党组织的政治监督,政治性是高校开展巡察监督的首要原则。在巡察实践过程中,政治和业务是一体的,没有离开政治的业务,也没有离开业务的政治。一方面不能脱离业务进行口号式的巡察,另一方面也不能陷入具体事务、就事论事。巡察监督要坚守政治巡察定位,善于从政治上看问题,聚焦被巡察党组织在坚持党的领导、加强党的建设、贯彻党的路线方针政策方面的情况。对发现的问题,要从政治高度、党章高度、政治纪律高度去看,运用政治思维透过现象看本质,从具体问题中分析发现潜在的政治因素。比如在巡察中发现某学院近五年获得国家基金项目数量逐年下降,且年平均数低于学校平均数,这是一个业务问题,巡察就是要透过这个业务问题看学院领导班子是否贯彻学校党委关于国家级项目申报的工作部署和要求,学院党组织领导班子是否重视研究部署推动科研工作等。

(二)人民性原则

“人民性是马克思主义最鲜明的品格。”[5]以人民为中心是巡视巡察的根本政治立场和基本价值取向,巡察监督最终都要回应人民群众的期待,都要落实到解决现实问题上来。高校巡察要关注影响师生员工切身利益的事,比如职称评定、评优评先、绩效分配、项目申报等;着力解决师生诉求,不断提升师生获得感和幸福感,从而体现巡察的价值和作用。同时,巡察组在查找问题过程中,要紧紧依靠被巡察学院师生,因为广大教职工最清楚所在院系的情况和领导班子的担当作为,“党员、干部身上的问题,群众看得最清楚、最有发言权”[6],他们对问题的感知最直接、最敏锐。巡察成效怎么样,要靠学院师生来评判,师生是否满意是检验巡察工作成效的重要标准。

(三)问题导向性原则

马克思强调:“一个时代所提出的问题,和任何在内容上是正当的因而也是合理的问题,有着共同的命运——主要的困难不是答案,而是问题。……问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号,是它表明自己精神状态的最实际的呼声。”[7]马克思的问题观适用于巡察工作,发现问题是巡察工作的“生命线”。习近平总书记明确指出,巡视工作要把发现问题、形成震慑作为主要任务,当好中央的“千里眼”,找出“老虎”和“苍蝇”。树立“有重大问题应当发现而没有发现是失职,发现问题没有如实报告是渎职”的问题意识,强化问题观念,把精准发现问题、精准反馈问题、精准整改问题作为高校巡察的主要任务。以问题为导向,建立院系党组织和非教学单位党组织两个维度的巡察观测指标体系,做到“真”发现问题,发现“真”问题,为被巡察单位领导班子精准“画像”。

(四)实事求是原则

习近平总书记指出:“实事求是,是马克思主义的根本观点,是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求,是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”实事求是也是高质量推进高校巡察监督的“法宝”。要准确把握政策界限和时间节点,坚持用历史的、发展的、联系的、辩证的观点,精准发现、分析、报告问题。具体来说,就是发现的问题一定要符合实际,确保发现的是真问题。每一个问题都要有问题底稿,都能够相互印证,确保发现的问题经得起历史和时间的检验。反映问题的程度一定要精确,既不能放大,也不能缩小。对问题的定性特别是违规点要有政策依据,责任要明确,意见建议要精准,既不能违背中央要求,也不能脱离实际,要有可操作性。

四、高校巡察监督质量提升的实践路径

(一)提升巡察监督的思想认识

切实提高对巡视巡察是党内监督战略性制度安排的认识[8]。一是高校党委是巡察工作的领导者和推动者,党委书记要强化巡察工作第一责任人的责任意识,充分发挥在谋划制定巡察规划和相关制度办法、协调处理并推动解决巡察发现的重点问题、约谈巡察整改成效不明显的单位负责人等方面的重要作用。二是巡察机构要从简单照搬上级文件和区县做法转向结合高校实际具体问题具体分析,在具体实践中坚持政治与业务相统一的原则,紧扣被巡察单位职能职责和特点,将巡察监督内容细化为具体的针对性强的巡察观测指标体系。三是被巡察党组织要利用巡察契机,发现整改问题,从推动本单位发展的角度看待巡察工作,从被动接受巡察、把巡察当“负担”的思想认识转向“我要接受巡察”的主动和自觉。四是通过解读上级巡视巡察文件精神、介绍高校系统巡察风采和经验、总结展示巡察推动解决的民生实事等方式加强宣传,让广大师生充分认识到巡察工作的价值和意义。

(二)优化巡察监督的体制机制

巡察监督作为高校监督的重要平台,不仅需要高校领导高度重视,也需要形成稳定秩序的保障机制,从而保证巡察工作的可持续常态开展[9]。一是健全巡察制度体系。上级部门和巡视部门应结合高校特点,制定关于高校开展巡察监督的指导意见。各高校应根据《中国共产党巡视工作条例》和上级部门的要求,建立一套具体涉及巡察规范、巡察目标、巡察内容、巡察方式、巡察流程等内容的顶层制度及相关配套制度。制度体系应当注重与时俱进,及时优化调整,及时将巡察监督中成熟的实践方法转化为制度。二是建立巡视巡察上下联动机制。2021年,中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》,明确巡视巡察上下联动的总体要求、目标任务、组织领导、工作机制和保障措施等。高校党委可以在监督内容、发现问题、成果应用等方面一定程度上与上级巡视监督联动,以巡视带动巡察,以巡察延伸巡视,实现巡视巡察一体化。三是建立巡察贯通融合机制。德国斯图加特大学教授、物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)认为,系统中的若干子系统之间会相互作用并同步联合,从而产生集体行为,最终形成“1+1>2”的协同效应[10]。因此,高校巡察作为一项系统工程,必须要与纪检监督、干部监督、审计监督和督查监督等贯通融合,实现信息共享,成果互用,发挥巡察综合监督平台的作用。

(三)创新巡察监督的方式方法

一是数字化赋能高校巡察监督。在高等教育数字化转型背景下,高校巡察机构可以利用大数据技术手段为巡察监督安上“数字引擎”。探索建立基于大数据技术的巡察信息管理系统,巡察组可以通过信息管理系统便捷获取学校各单位涉及教学科研、学科建设、人才培养、教师队伍建设、年度目标考核等方面的数据信息,并分析处理相关数据,为发现问题提供直接参考和证据,提高问题发现的精准性,减轻被巡察党组织提供材料的负担。通过扫描“二维码”方式进行问卷调查、民主测评和收集师生信访意见建议,探索开展“码上巡察”。二是根据不同单位特点制定相应的观测指标体系和方案,使得巡察更有针对性。方式方法以常规巡察为主,结合重点任务、关键环节等开展机动巡察或者专项巡察,并适时开展巡察“回头看”。三是为破解“熟人社会”监督难问题,可采取交叉巡察和提级巡察。高校间可以互派巡察组或者巡察干部开展巡察监督,这在一定程度上可提高巡察监督的独立性,也提升巡察监督的震慑作用。提级巡察可以由高校的上级教育主管部门派巡察组直接巡察二级院系党组织。

(四)加强巡察监督的队伍建设

建设一支高政治素养与高专业技能的巡视队伍是党在长期建设中形成的宝贵经验,也是推进党内巡视制度高效运行的重要保障[11]。一是选优配强专兼职巡察干部。坚持好中选优,严格政治标准,把政治素质高、专业能力强的干部纳入巡察人才库。高校内部各单位要把选派干部参加巡察工作视为既是提高政治站位、做到“两个维护”的表现,也是对学校党委工作支持和促进干部能力提升的行动。学校党委要将选派干部参与巡察工作情况纳入各单位年度考核,解决巡察干部“抽调难”问题。二是加强教育培训。有效的培训能使干部掌握更多的技能,取得业务上的进步,收获一定的工作成就感,既有助于工作的开展,又有利于调动干部积极性。不断完善日常培训,做到定期举办培训,形成巡察前集中培训、巡察中各组研讨、巡察后总结交流的常态化学习培训机制。积极采取推荐优秀干部参加上级巡视,到学校巡察办挂职锻炼等方式培养巡察骨干。三是强化激励作用。权责利对等原则是组织设计的一条基本原则,“责任、权力和利益三者之间是不可分割的,必须是协调的、平衡的和统一的。在委以责任的同时,必须委以必要的权力,还必须要有利益来激励。有责无权,有权无责,或者权责不对等、不匹配等,都会使组织结构不能有效运行,组织目标也难以实现”[12]。建立公正的评价制度,每一轮评选“巡察标兵”,单独给予一定数量的年度考核优秀指标,增强巡察干部的荣誉感、获得感。加大对有巡察经历的干部的推荐提拔力度,切实将巡察岗位打造成发现、培养、锻炼干部的重要平台。

(五)做好巡察监督的“后半篇”文章

习近平总书记强调“巡视发现问题不整改比不巡视效果还坏”,因此做好巡察后半篇文章,关键要在整改上发力。巡察整改的成效事关巡察质量,影响巡察权威。一是抓牢整改主体责任。巡察整改的主体责任是被巡察党组织,被巡察党组织负责人是整改“第一责任人”。被巡察单位要不折不扣地做好反馈意见整改工作,对反馈的问题制定详实的整改方案,明确责任人和整改时限。二是落实整改监督责任。高校纪检组织部门承担巡察整改的日常监督责任,加强对被巡察单位的过程监督,通过各种方式开展经常性监督检查,适时组织“回头看”。对整改不力或敷衍整改的单位要启动问责程序,“动员千遍,不如问责一次”。三是开展巡察整改成效评估。在被巡察单位完成集中整改后,适时组建巡察整改成效评估组,全方位评估被巡察单位的整改效果,并在师生中开展整改成效满意度测评。四是深化成果运用。充分运用巡察成果,分类处理巡察发现的问题,总结提炼共性问题,形成针对未巡党组织的“未巡先改”问题清单和针对职能部门“同题共答”问题清单,协调未巡党组织和相关职能部门推动解决。此外,每一轮巡察结束后,要适时组织巡察工作“复盘推演”,总结提炼经验,为下一轮巡察提供参考和借鉴。

高校巡察监督是一项政治性极强的系统工程,要深入学习贯彻习近平总书记关于巡视巡察工作的重要论述,坚守政治定位,聚焦“两个维护”根本任务,坚持发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展的工作方针,努力提高思想认识、优化巡察监督体制机制、创新方式方法、加强队伍建设、增强整改实效,着力加强二级单位的党的领导,推进落实全面从严治党新要求,对提升教育治理能力与治理体系现代化水平具有重要价值和深远意义。