高职院校混合所有制改革实施路径探讨*

吴红霞 王 行 梁 露

(北京财贸职业学院 北京 101199)

为激发职业教育办学活力，国家多次提出相应政策，鼓励将校企合作不断深化，从而培养高质量技能型人才，其中路径之一是探索职业院校的混合所有制改革。2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)，最早提出混合所有制改革。2017年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》(以下简称《意见》)，进一步明确指出鼓励职业学校的混合所有制改革。2019年，《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《方案》)再次提出鼓励发展混合所有制职业院校。各地方政府也相继出台有关政策，推进混合所有制院校试点改革。国家和地方政策的不断引领让混合所有制经济形式在职业教育领域的应用引起研究者高度关注，然而由于相应制度和法律的不完善，职业教育混合所有制改革面临一些问题。

一、职业院校混合所有制改革面临的困境

根据CNKI文献搜索与统计发现，对职业教育混合所有制的研究始于2014年，之后热度一直持续走高，到2018年到达顶峰，之后成下降趋势，但是仍保持较高热度。如张如鑫等(2018)提出混合所有制办学的构设思路改革[1]，何一清等(2020)从合法性视角进行多案例研究[2]，段明(2021)提出当前我国高职院校混合所有制的治理模式[3]，王志兵(2019)从高职院校混合所有制改革的逻辑、政策与内涵进行探讨[4]，张啸宇(2018)从行动者网络理论的角度进行探讨[5]，任雪园等(2021)从组织社会学新制度主义的视角探讨混合所有制改革的制度化问题[6]，银奕淇等(2020)从宪法角度确立混合所有制形式的根本法律来源[7]，冯伟(2021)[8]认为成立混合所有制应成立非营利性法人。

从政策和法律制定的思路看，国家对实施混合所有制改革的制度建设在大力推进中，但是职业院校混合所有制改革仍然面临一些困境，其中比较突出的是法律困境。从聚焦职业教育混合所有制法律问题的26篇文献看，没有研究综述类文献，且均发表于最近4年。其中有9篇以产权为研究主题，占比35%。其次是以混合所有制职业院校的法人属性为研究内容的有6篇，占比23%。由此可见，混合所有制面临的法律问题在最近几年越来越引起研究者兴趣，研究者希望从相关法条中找到混合所有制改革的法律依据，如有的依据《中华人民共和国职业教育法》，有的依据《中华人民共和国民办教育促进法》，还有的依据《中华人民共和国教育法》等，这说明能直接支撑混合所有制改革理论研究的法律依据还不完善。

实际上，职业教育领域的混合所有制的法律问题也引起立法者关注，尤其是2022年4月修订的《中华人民共和国职业教育法》，这是20余年来有关职业教育的一次重大法律修订，极大提高了职业教育在国民高等教育中的受重视程度。很多职业教育领域的政策通过法律修订和补充已经确立在相关的法律条文中，如产教融合制度、校企合作制度、学徒制、“双师型”教师队伍建设、职业技能等级证书制度等均在新法中得到体现，并有了具体实施规定。但是关于院校治理结构、混合所有制等涉及职业教育以及混合所有制操作层面的问题仍没有具体实施依据体现。

随着2021年4月发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》以及2022年4月修订的《中华人民共和国职业教育法》分别于2021年9月和2022年5月起施行，职业教育混合所有制法律规范和完善也都在大力推进中。不管是通过继续修订和完善《中华人民共和国职业教育法》，还是制订专门的如《职业教育混合所有制促进条例》等行政规章，必须要解决混合所有制的核心问题，包括混合所有制的内涵、治理模式、教育的公益性与企业的逐利性之间的冲突、产权的保护等，否则混合所有制还会面临重重困难，各主体多方权衡趋利避害，最后仍然无法达到产教深度融合的初衷。由此可见，关于职业教育混合所有制的立法还有比较多的问题需要解决，其中职业教育混合所有制组织机构的法律地位和法人属性困境较为突出。

二、职业院校混合所有制改革需要明确办学首要任务，以育人为先

职业教育进行混合所有制改革，是落实国家大力提倡发展职业教育、深化产教融合的具体举措。因此，既要认识到混合所有制改革对职业教育育人的意义，同时还要注意在具体办学中要以育人为先，加强党的领导，落实立德树人根本任务。

(一)混合所有制改革能更好促进职业教育目标的实现

1. 混合所有制改革是职业院校产教深度融合的重要途径

作为培养高素质专业技能型人才的教育形式，职业教育已经成为国民教育体系不可或缺的重要组成部分。面对职业教育特点和教育规律，加强学生实习实训是职业教育不同于研究型本科教育的关键举措。在通过何种途径开展实训这一问题上，我国职业教育已经通过理论研究、实践探索摸索和总结了多种校企合作道路，从单纯的校企合作到逐渐深入的产教融合等。这些举措在职业教育体系中发挥了重要作用，但是面临着深度和粘度不够的局面，合作形式流于表面，较为松散，这些对我国职业教育人才培养都是不利的。而混合所有制改革正是解决这些问题的重要途径，能够深化所有制主体双方的紧密性，是实现职业院校产教深度融合的重要途径。

2. 混合所有制改革有利于实现职业教育高质量发展

我国教育始终坚持社会主义办学方向，实现我国职业教育高质量发展已经成为时代需求。2022年4月新修订的《中华人民共和国职业教育法》第3条明确规定，职业教育是与普通教育有着同等重要地位的教育类型，但是目前还面临着资源分配不均衡的局面。对于职业教育来说，通过各种方式提升办学质量、构建优质均衡的基本公共教育服务体系是更好实现教育公平的重要抓手，而职业院校混合所有制有利于整合优质办学资源、深化产教融合、校企合作、优化职业教育供给，因此，混合所有制改革有利于实现职业教育高质量发展。

(二)混合所有制改革需明确办学首要任务，以育人为先

1.加强党的思想政治引领

新修订的《中华人民共和国职业教育法》第4条明确规定职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修。第35条进一步强调公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制，民办职业学校依法健全决策机制，强化学校的中国共产党职业学校基层组织政治功能。因此，混合所有制职业学校要牢记办学主体的首要使命，加强党的领导，在领导班子成立、组织结构设置、院校共同治理中要把党的领导放在第一位，用党的政治思想严格武装混改职业院校的办学和运行全过程，真正落实“把方向、揽全局、抓思想、促党建”的总要求，把党建工作和思想政治工作优势转化为职业教育改革发展优势。

2.坚持立德树人根本要求

党的十九大报告明确指出要全面贯彻党的教育方针，落实新时代教育的立德树人根本任务，在混合所有制职业院校的办学中也要落实这一根本要求。办学过程中要以立德树人思想指导育人过程、师资队伍建设、人才培养途径建设、教学日程管理等，在课程建设和日常教学中坚持和探索融入式、渗透式课程思政融合方式和途径，在职业教育根本要求和社会资本完整权益保障之间找到平衡，既可以提升社会资本参与积极性，也可以完成育人使命，从而达到育好人的目的。

三、职业教育混合所有制改革的实施路径探讨

从目前国内高职院校实践看，混合所有制改革职业教育组织机构从法律地位来说一般分为法人和非法人的其他合作组织，也就是通常说的“大混合”和“小混合”。“大混合”指的是在法人层面实现的所有制结构上的混合，是真正的混合所有制形式。“小混合”则是在二级学院层面或者具体项目层面的混合，如二级学院产业学院、合作实验室、订单班等[9]。“小混合”也可以一定程度上推进产教融合，但是严格来说，只是院校和企业在某种层面的合作形式，存在着独立性不够、融合深度不足等问题[10]。所有制的性质由所有制的主体决定，所有制形式是所有制主体对客体的拥有方式和外在表现。就像所有制是产权关系的反映一样，所有制形式是产权形式的反映。产权是经济所有制关系的法律表现形式。产权是指合法财产的所有权，这种所有权表现为对财产的占有、使用、收益、处分。根据《中华人民共和国民法典》第240条的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。因此，要探讨职业教育混合所有制改革的实施路径时，必须要解决职业教育中混合所有制主体对客体的完整产权内容，即包括占有权、使用权、收益权和处分权。如果哪一项权利缺失，就不能体现真正完整的所有权内容，因而也就不是真正意义上的所有制形式。职业院校推行混合所有制的主体对象是公办高等职业院校，各项政策发布的出发轨迹也都是以公办高职院校为基点，因此混合所有制一定是以公办高职院校为改革起点[11]，所以也涉及经济属性问题。因此，要实施真正的混合所有制改革，各办学方应共同投资成立独立的法人，组建具有独立法律地位的组织结构，体现混合所有制的经济属性要求[12]，促进企业和职业院校成为高素质人才培养的双重主体，进一步促进产教融合[13]，共同参与该独立法人的治理，提高社会力量参与混合所有制办学的积极性，切实加强产教深度融合。

(一)变革模式，顺应多方治理诉求

实施混合所有制办学需要多方共同努力，地方政府、教育行政部门、职业学校、企业行业组织等多类型的主体均会不同程度地参与其中。具体办学时，职业学校和企业等各方主体的参与诉求也不尽不同。为了在各方主体的不同诉求间寻求平衡点，在治理过程中应变革模式以顺应混合所有制办学多元主体的不同诉求。

1.变革混合组织治理模式

学界关于混合组织治理模式主要有两种探索：一种是基于新公共管理学院和政治学视角的协商治理模式；另一种是基于新制度主义经济学视角的权变治理模式，即混合治理模式。前者强调协调和互惠，但忽视成本考虑；后者从资产专用性、不确定性、交易频率等微观方面探讨混合治理及内在机制，认为职业院校与企业之间作为人力资源的交易各方倾向于选择交易成本最小化的特定的混合治理模式。从混合办学主体成立之初，就应该选择适合的治理模式，从而顺应混合所有制办学主体的利益诉求。综合来看，在混合所有制高职院校的治理过程中，可以采用混合治理模式，实现各方所追求的创造资本、节约资源、提升治理、输出人才等目标。

2.理顺混合治理模式的内在逻辑

在分析职业院校混合治理模式时，可借鉴Gray和Wood提出的“先行—过程—结果”三阶段组织分析理论来探讨混合治理的内在逻辑。该理论指出，在时间维度上，要有一条逻辑主线贯穿全过程，即从最开始混合办学主体合作的初始条件出发，到治理过程中各方充分有效地参与和协作治理，从而形成混合治理的治理环境，最后得到各方追求的治理结果。采用三阶段组织分析理论来分析混合所有制改革组织机构治理的内在逻辑可从以下三个维度出发。

第一，要全面理顺混合治理初始阶段的逻辑起点。混合所有制职业院校的开办本身具有复杂的背景，不仅是各方主体属性的不同，各方的运营模式、核心诉求以及资源特性也各不相同。在如此复杂条件下，各方仍然具有合作互利的诉求，这才导致情况千差万别的利益主体产生混合办学的强烈意愿。因此，办学初始首先要考虑问题的复杂性是天然的，是多方合作逃离不开的基础条件。其次，在认识到问题复杂性的前提下，各方必须具有一致的观念，这是混合所有制院校合作实施混合治理的保障。只有这样，合作各方才能在对于各方权责、利益诉求清晰认知的基础上快速达成共识。最后，各方必须具有多项资源的密切依赖性。如果没有各方各自拥有的稀缺资源，混合所有制职业院校很难在后面的共同办学中达成密切依赖，组成密不可分的互利共赢主体，这是追求成本降低、创造更多效益的前提条件。

第二，要保证混合治理过程的各方主体融合有效参与。混合所有制办学绝不仅是不同资本的共同投入，更重要的是各方在混合治理过程的全程有效融合参与，共同行使职权，共同做出决策，这才是混合式办学的核心内容。要达成办学主体的共同目标，在办学过程中各方主体需有效全程参与各项重要工作的决策开展，在这个过程中各方不可避免地会形成竞争局面，因此要具有严肃有效的协调机制。同时，应形成有效的协同领导机构，充分发挥章程在院校治理中的“软法”作用，确保各方发言权和决策权得到保障。当然，除了建立有效规章制度之外，合作各方也要互相信任。在建立规范完整的制度基础上，各方能够充分发挥各自的优势力量，从而达到最优结果。

第三，要制定混合治理的合理目标和结果追求。有了合作各方的观念认同、资源密切依赖以及治理过程各方有效融合参与，混合治理就有了达成办学主体的治理目标和结果追求的条件。首先，混合办学主体首要目标是创造社会资本，这也是社会资本能够参与职业教育的重要动力来源之一，同时还是混合办学主体存续的基础。其次，为了能够达到混合治理结果，合作各方共同投入、互相共享对方资源也是为了能够降低成本、有效节约社会资源。最后，混合治理问题是我国职业教育现阶段深化产教融合、深入推进混合所有制办学的关注焦点，但理论指导较为缺乏，因此提升多元主体参与混合所有制办学的治理能力也应作为治理目标和结果的追求之一。

(二)明晰产权，防止国有资产流失

在成立和治理过程中，职业院校混合所有制办学各方主体务必要签订产权明晰、权责分明的协议，明确各方权益、治理权责等，明晰职责，保护国有资产不流失。

1.严格履行投资审批手续，防范国有资产流失

混合所有制改革的职业院校主体主要是公办院校，属于事业单位，公办职业院校资产也属于国有资产。对于国有资产来说，还要根据相关规定严格履行有关投资审批手续，避免因程序不合法导致混合所有制办学主体投资的合法性受到挑战，也可以从根源上确认国有资产的合法投资主体地位，防止在后期导致国有资产收益受损或者资本流失。财政部2019年3月修订的《事业单位国有资产管理暂行办法》明确规定，事业单位利用国有资产对外投资要经过必要的可行性论证，并完善申请和主管部门同意等流程，同时同级财政部门还需要审批。因此，在利用国有资产开办混合所有制职业院校时，事业单位要严格履行可行性论证、申请程序，在主管部门同意和同级财政部门审批后才能对外投资。

2.明晰各方产权及收益分配

混合所有制院校各方投资可能会涉及各种类型的资产，如不动产、资金、知识产权、专业技术、管理等，在混合所有制法人主体成立之初，各方应通过法律形式明确各投资主体的出资份额、形式、渠道等，通过协议、登记等形式明确固定产权，防止造成产权不明晰导致经营后期国有资产流失。对于职业院校的专业技术等投资形式来说，也应提前固定技术的权利主体和价值评估，有利于投资金额的技术作价，给运营后期的收益分配提供依据。对于以管理形式投资的，同样也应对投入混合法人主体的管理范围、权责、形式以及管理出资的评估作价提前进行明确约定，防范混合制法人主体投入运营后产生的权责不明、管理混乱。如果是职业院校的知识产权资产，也应在投资之前做好知识产权权属登记，以免投入经营之后导致的权属不明给盈利后的收益分配留下漏洞，造成国有资产收益损失，同时也给后期的收益分配提供依据。

(三)厘清责任，建立容错纠错机制

混合所有制法人运营，需由职业院校管理者和企业投资管理者共同治理。治理过程中，需明晰各方权利和职责，共享职权，各负其责。

1.签订协议，明细各方权利义务

新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确鼓励多元办学，以立法形式“推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”，对多元办学形式作出了更为确切和具体的要求。根据第28条规定，联合举办职业学校的，应当签订联合办学协议，约定各方权力和义务。所以在院校治理中，应首先签订书面办学协议，明确约定各方权责，同时通过章程、治理协议等明确的方式确定各方的权利和义务、职责范围等具体内容，各方共同管理，各负职责。

2.鼓励探索，建立容错纠错机制

在混合办学治理中，对于职业院校的管理者来说，参与混合所有制改革是响应国家政策号召、身体力行、锐意改革的先行者，并没有丰富的执行依据和先期经验，在管理过程中不能保证不会因为经营不善或者市场风险导致改革不成功。因此，应建立合理的容错纠错机制，让改革先行者放下思想包袱，大胆尝试，弄清楚什么情况下才是国有资产流失，只要没有主观故意或者过失，只要没有明确违反相关法律和行政法规规定，只要在合理认知范围内谨慎行使职权导致的失误，不能随意扣上“国有资产流失”的帽子，也允许在一定情况下纠正自身失误，挽回损失，继续推进混合所有制改革。在院校治理中应将“三个区分①”落到实处，将推行改革中的经验缺失导致的失误与明知故犯的违法违纪行为区别开来，只有在经营者或管理者谨慎实行职权前提下建立合理的容错纠错机制，才能鼓励职业院校的管理者消除顾虑，勇敢践行混合所有制改革，推进职业院校产教深度融合。

(四)收益分明，创新人事管理制度

无论哪一项制度最后实际落实和具体实施时，都要靠人去完成。多元办学要求在人员配置、收益分配时根据具体情况进行人事制度创新，保障混合所有制这一办学形式得到彻底贯彻落实。

1.新老结合，创新人事管理制度

在对混合所有制办学实体进行人员配置时，由于公办院校教师的事业编制已得到稳定执行，所以如果在开办混合所有制院校实体改变这一编制，对参与混合办学的人员来说无疑是一个挑战。此时可以结合实际情况，制定具体人事规章制度，采取“老人老办法、新人新办法”，新老结合，有序平稳过渡，保障混合办学实体人员配置，有序推进多元办学实践。

2.收益分明，合理进行盈利分配

对于社会资本主体的员工来说，享有运营取得收益后的盈利分配属于正常行为，此时不应对职业院校的管理者和参与者区别对待，只要是根据约定或者正当途径进行分配，审计机关、社会和职业院校的其他人员不应无缘由质疑他们的收益存在不合法之处，这也是对参与混合所有制的实践者积极性的一种保护。

除了在治理过程中建立健全职权分明的组织机构、落实“三个区分”合理容错来消除践行者的顾虑外，还应明确收益分配的合理和正当渠道，保障混合办学参与者的合法正当收益，从而保障职业院校进行混合所有制改革的推进和发展，促进产教协同育人。

在探讨职业院校混合所有制实践中，应成立独立的法人主体，真正实现产教深度融合。在该法人治理过程中，混合所有制组织机构应注意育人为先的根本要求，顺应各方主体的差异化诉求，防止国有资产流失，建立容错纠错机制，创新混合所有制人事管理制度，以促进混合所有制改革的发展。

注释：

① “三个区分开来”：即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。出自习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话。见落实“三个区分” 破解洗碗效应[EB/OL].(2019-04-22)[2022-05-11].https：//baike.baidu.com/reference/20357514/0f1fUA-fAxPonEjiXPMGmlDeogdwdpr4ZYa_vGs2vRgBhO1fLPg12URmhAF6MUvWHvMovuU8bat9MH-FpioKfTTcvAIp-1Rj7xEMNGEk1EuEpCMdnWKr_ANsf5efApL_.