税费优惠政策对企业成本的影响研究

中国财科院“企业成本”调研“税费政策”专题组

内容提要：2023 年，紧紧围绕高质量发展这个首要任务，我国延续、优化、完善了一批税费优惠政策。中国财政科学研究院调研组基于对代表性省市相关职能部门、重点行业协会及企业的调研发现，2023 年税费优惠政策聚焦经营主体减负担、稳预期，政策精准有力，征管精细有效，有效降低企业成本，稳定市场预期。但与此同时，税费优惠政策在规范性、公平性、前瞻性及激励绿色低碳发展等方面还存在进一步完善的空间。对此，本文在梳理总结全球后疫情时代税费政策特征的基础上，建议进一步提高税费优惠政策稳定性和精准性，提高税收政策区域公平性，加大绿色低碳发展领域的税收扶持力度，强化非税收入管理，提前谋划符合“双支柱”相关规则的新的税收激励方式。

2023 年，随着疫情防控平稳转段，我国经济持续回升向好，但仍在波浪式发展、曲折式前进，面临新的困难挑战，主要体现在一些企业经营困难、重点领域风险隐患较多等。为更好支持企业纾困发展，围绕高质量发展这个首要任务，我国延续、优化、完善了一批税费优惠政策，聚焦经营主体减负担、稳预期，政策精准有力，征管精细有效，2023 年1—11 月共为经营主体新增减税降费及退税缓税缓费超1.8 万亿元。为科学评估税费优惠政策实施效果，中国财政科学研究院调研组赴青海、黑龙江、四川三个省份，组织相关职能部门、重点行业协会及代表性企业进行深入调研，详细了解2023 年税费优惠政策执行情况，评估政策实施效果，研究分析政策执行中存在的主要问题，并提出相应的政策完善建议。

一、2023 年税费优惠政策简析

2023 年税费优惠政策重在延续、优化、完善，聚焦做优实体经济、建设现代化产业体系、保障和改善民生，持续加大支持力度，主要包括支持小微企业和个体工商户发展；支持先进制造业和重点产业（行业）发展；支持高水平科技自立自强；支持促增收、扩消费、保民生等方面的政策。相较以往年度，2023 年税费优惠政策紧紧围绕高质量发展首要任务，“助企纾困、稳定预期”的效果更加明显，呈现出以下特点：

（一）政策重在延续、优化、完善，减轻经营主体负担

相较于前三年为对冲疫情和经济下行风险出台的减税降费政策，2023 年随着疫情防控平稳转段，经济社会逐渐恢复，税费优惠政策结合新的发展形势和宏观调控需要，重在延续、优化、完善，继续支持企业纾困发展，更好地固本培元。截至2023 年10 月底，财政部会同税务总局等部门分批次延续、优化和完善了70 余项税费优惠政策，平均每周出台1—2 项政策。其中，文件名称中涉及“延续”关键词的有30 余个，涉及“继续”关键词的超过16 个。

2023 年税费优惠政策有效减轻了经营主体负担。国家税务总局数据显示，上半年全国新增减税降费及退税缓费9279 亿元。其中，两批延续优化创新的税费优惠政策涉及5832 亿元，增值税留抵退税3167 亿元，其他政策涉及280 亿元。分政策看，月销售额10 万元以下的小规模纳税人免征增值税政策新增减税2148 亿元；小规模纳税人征收率由3%降至1%政策新增减税822 亿元；小型微利企业减征所得税政策新增减税793 亿元；继续实施阶段性降低失业保险费率政策新增降费787亿元①《2023 年上半年全国新增减税降费及退税缓费9279 亿元！一图速览哪些行业企业受益》，国家税务总局，https：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/c102374/c102380/c101729b/c5210339/content.html。。截至2023 年11 月底，全国新增减税降费及退税缓费超过1.8 万亿元，助力企业轻装上阵，激发经济内生动力和活力。

（二）有序出台政策，延长实施期限，稳定经营主体预期

除有效降低经营主体负担外，2023 年税费优惠政策还重在稳定市场预期，主要呈现两个特点：

一是政策有序出台。2023 年税费优惠政策主要于年初和下半年分两批出台，年初集中对2022年底、2023 年初到期的阶段性政策进行了延续和优化完善，包括小微企业和个体工商户相关税费优惠政策、降低失业和工伤保险费率等政策。下半年又进一步集中对将于2023 年和2024 年到期的优惠政策进行了延续和优化完善，包括新能源汽车车辆购置税减免政策，设备、器具扣除有关企业所得税优惠政策，全年一次性奖金个人所得税优惠政策等。分批次出台政策，及时延续优化到期政策，既审时度势适应经济社会发展实际需要，又增强了政策的连续性和稳定性，有利于稳定经营主体预期，提振市场信心。

二是延长政策实施期限，稳定市场预期。相较于往年税费优惠政策多为1—2 年的实施期限，2023年出台的税费优惠政策持续时间普遍较长。一方面，多数阶段性税收优惠政策实施期限延长至2027年底。据本文统计，国家税务总局《延续优化完善的税费优惠政策汇编（2023 年版）》②《延续优化完善的税费优惠政策汇编（2023 年版）》，国家税务总局，https：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/c102414/c5216997/content.html。中2023 年出台的70 个税费优惠政策文件中有66 个明确了政策执行期限，其中56 个执行期限均截至2027 年底，仅少部分与特定市场相关、调控性较强的税费优惠政策执行期限至2024 年底或2025 年底。例如，同房地产市场相关的支持居民换购住房、公共租赁住房相关的税费优惠政策；同国际服务贸易、跨境电子商务相关的税费优惠政策等等。总体而言，2023 年税费优惠政策实施期限多数为5 年，少数为2—3 年，政策实施期限延长，在继续降低企业税费成本的同时，有助于向市场释放稳增长、稳预期信号，引导经营主体长期决策。另一方面，部分政策作为制度性安排长期实施。2023 年税收优惠政策注重长期税制优化与阶段性减税降费相结合，突出制度性。例如，将企业研发费用加计扣除比例由75%统一提高到100%；提高3 岁以下婴幼儿照护等三项个人所得税专项附加扣除标准。以制度性安排推进减税降费对引导长期预期方面的作用更加积极有效，更有利于降低宏观不确定性，以制度的稳定性营造可预期的发展环境，对冲经营主体风险。

（三）政策精准有力，从提高供给质量和扩大有效需求双向发力

税费优惠政策是积极财政政策加力提效的重要内容。2023 年，按照“注重精准、更可持续”的要求，税收优惠政策聚焦高质量发展首要任务，突出精准性和针对性，从提高供给质量和扩大有效需求两方面同时发力。

1.提高供给质量

一是重点支持小微企业和个体工商户。延续优化了增值税小规模纳税人减免增值税、小型微利企业和个体工商户减免所得税、减半征收“六税两费”等税费优惠政策。并且，相关政策出台时间较早，几个关键政策主要集中在2023 年1 月、3 月出台，下半年进行了延续。二是支持先进制造业发展。例如，进一步提高部分先进制造业研发费用加计扣除比例，允许先进制造业进行增值税加计抵减。三是支持高水平科技自立自强。研发投入方面，普遍提高研发费用加计扣除比例；创业投资方面，延续实施创投企业税收优惠政策；研发设备方面，继续允许企业新购进500 万元以下的设备、器具税前一次性扣除；重点产业方面，税费优惠政策涉及新能源汽车、民用航空等战略性新兴产业和重点产业链等领域。

2.扩大有效需求

一是降低居民税收负担，促增收。例如，提高3 岁以下婴幼儿照护等三项个人所得税专项附加扣除标准、延续全年一次性奖金单独计税和综合所得汇算清缴有关政策，切实减轻居民税收负担，增强居民消费能力。二是支持居民换购住房、购置汽车，扩消费。例如，居民换购住房、购买保障性住房等可享受个人所得税、契税相关税收优惠；购置新能源汽车可享受车辆购置税减免，购置二手车的增值税成本下降。三是促进创业就业，保民生。就业是最大的民生，2023 年我国出台税费优惠政策鼓励脱贫人口、失业人员、高校毕业生、退役士兵等重点群体创业，鼓励企业吸纳重点群体就业；延续实施阶段性降低失业和工伤保险费率政策，降低企业用人成本。税收全力支持稳定就业大局，保障民生。

（四）征管精细有效，推动政策落地

一分政策，九分落实。2023 年延续优化完善的税费政策项目多、涉及领域广，税务部门精细化纳税服务，让“政策找人”，确保政策真正落到实处。

1.提升政策服务效能

先后编制《支持小微企业和个体工商户发展税费优惠政策指引》《延续优化完善的税费优惠政策汇编（2023 年版）》等各类指引，以及《研发费用税前加计扣除政策即问即答》《小规模纳税人增值税政策第二批即问即答》等各类即问即答政策讲解资料，及时丰富12366 纳税缴费服务热线知识库，帮助纳税人、缴费人及时掌握适用政策。

2.以数字化赋能精准服务

根据不同行业、地域、企业类型、人员身份等，依托税收大数据自动识别和匹配，开展“一对一”全流程、递进式、差异化的精准推送工作，让“政策送上门”。细分时间节点，综合采取事前告知、事中提醒、事后跟踪的方式，进行全流程递进式地推送。线上线下渠道相组合，建立以电子税务局、征纳互动平台、短信、微信等线上渠道为主，税务网格员线下辅导为辅的模式，尽可能帮助每一位符合条件的纳税人、缴费人都能享受到政策红利。精细化的纳税服务为税费优惠政策落地打通了最后一公里。

二、2023 年税费优惠政策实施效果评估

宏观政策是影响企业成本和预期的重要变量，其中税费优惠政策作为积极财政政策的重要内容，更是直接、有效、公平的惠企政策。2023 年税费优惠政策有效降低了企业成本，支持企业纾困发展，稳市场预期，更好推动经济平稳健康高质量发展。

（一）宏观税负保持低位运行

2023 年，税收政策保持积极总基调，宏观税负总体平稳，仍处于低位。经初步核算，前三季度GDP 为913082 亿元①《前三季度国民经济持续恢复向好高质量发展稳步推进》，国家统计局，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202310/t20231018_1943654.html。，全国一般公共预算收入166713 亿元，税收收入139105 亿元②《2023 年前三季度财政收支情况》，财政部，http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202310/t20231024_3912883.htm。，占GDP 的比重分别为18.3%和15.2%（见图1），大致恢复至2021 年前后水平，仍处在低位。税收保持逆周期调节力度，促进宏观经济平稳运行，在税费优惠政策和其他稳经济、促发展一揽子政策的共同作用下，国民经济顶住压力，总体恢复向好，2023 年前三季度，我国GDP 同比增长5.2%。

（二）企业税费成本持续保持低位

2023 年，在各项税费优惠政策支持下，企业税费成本持续保持低位。从A 股上市企业来看，一方面，企业税费成本下降（见图2）。2023 年前三季度，企业实际税费成本①使用企业年报中“支付的各项税费”减去“收到的税费返还”计算。下同。占营业总成本的比重为6.5%，与2022 年同期持平，比2012 年同期（10.7%）下降4.2 个百分点，企业税费成本占比呈下降态势；另一方面，企业税费负担率也在下降（见图3、图4）。2023 年前三季度，A 股上市企业每百元营业收入税费负担为5.9 元，与2022 年同期持平，较2012 年同期（9.5 元）降低3.6 元、降幅为37.9%；企业税费负担占利润总额的比重从2022 年同期的53.6%略微上升至2023 年前三季度的55.4%，但总体仍保持下降态势，比2012 年同期下降27.2 个百分点。

图2 2012—2023 年前三季度A 股上市企业税费成本占营业总成本的比重

图3 2012—2023 年前三季度A 股上市企业实际税费占营业总收入的比重

图4 2012—2023 年前三季度A 股上市企业实际税费占利润总额的比重

在我们调研的企业中，多数企业反映税费成本占营业收入的比重在3%—5%之间，其中研发费用加计扣除、增值税留抵退税等政策的优惠力度普遍较大。某矿业企业反映，近五年取得的各类税费优惠相当于实际缴纳税费的30%，企业税费成本大大降低。

（三）政策受益范围广，重点突出

一是民营经济纳税人成为最大受益者。2023 年1—11 月，包括小微企业和个体工商户在内的民营经济纳税人新增减税降费及退税缓费13371 亿元，占比73.8%；中小微企业新增减税降费及退税缓费11203.4 亿元，占比61.8%①《前11 个月全国新增减税降费及退税缓费超1.8 万亿元》，中国政府网，https：//www.gov.cn/govweb/lianbo/bumen/202312/content_6922755.htm。。以研发费用加计扣除政策为例，7 月份提前享受该政策优惠的企业中，民营企业户数占比达94.3%，享受加计扣除金额占全部金额的76.6%；在享受加计扣除金额最多的前100 户企业中，80 户为民营企业，前10 户全部为民营企业②《国家税务总局举行“办好税收惠民事 服务高质量发展”新闻发布会》，国务院新闻办公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。在税费优惠政策及其他政策的共同支持下，2023 年前三季度，全国新设民营企业706.5 万户，同比增长15.3%。截至2023 年9月底，登记在册的民营企业在企业总量中的占比达到92.3%，新设个体工商1719.6 万户，同比增长11.7%；登记在册的个体工商户占经营主体总量的67.3%③《前三季度新设民营企业、个体工商户数量双双两位数增长——经营主体回暖势头明显》，中国政府网，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202311/content_6915224.htm。，并有超过7 万户个体工商户成功转型升级为企业。

二是制造业受益明显。从“减降退缓”的规模来看，2023 年1—11 月，制造业及与之相关的批发零售业占比最高，新增减税降费及退税缓费7597.2 亿元，占比41.9%④《前11 个月全国新增减税降费及退税缓费超1.8 万亿元》，中国政府网，https：//www.gov.cn/govweb/lianbo/bumen/202312/content_6922755.htm。。制造业是享受研发费用加计扣除政策的第一大行业，2023 年上半年享受户数和金额分别占全部研发企业的56.7%、61.8%⑤《国家税务总局举行“办好税收惠民事 服务高质量发展”新闻发布会》，国务院新闻办公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。从企业的税费负担来看，2023 年前三季度制造业A 股上市企业税费成本占营业总成本的比重为3.6%，低于全部A 股上市企业平均水平（6.5%）；每百元营业收入税费负担为3.4 元，低于5.9 元的平均水平。可见，随着经济不断恢复，企业经营效益日益好转，企业税费负担率比去年同期略有上升，但总体仍处于较低水平。在此次调研中，某制造业高新技术企业也反映，其近三年（2021 年—2023 年9 月）享受的税收优惠相当于其营业收入的15%左右。税费优惠政策有效助力减轻制造业企业税费负担，推进制造业发展行稳致远。数据显示，制造业A 股上市企业营业收入同比增长6.0%，比全部A 股上市企业快3.6 个百分点。

三是促进高技术产业发展。国家税务总局数据显示，2023 年上半年，高新技术企业享受研发费用加计扣除的企业户数和金额分别占全部研发企业的65.4%、83%，享受户数占比较2022 年提高了5 个百分点；高技术产业销售收入同比分别增长10.7%，其中二季度增长11.5%，比一季度提高1.7 个百分点①《国家税务总局举行“办好税收惠民事 服务高质量发展”新闻发布会》，国务院新闻办公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。在税费优惠政策和其他各项政策的共同作用下，2023 年前三季度，企业A 股上市高新技术企业研发费用占营业总收入的比重达到4.7%，比2018 年提高1.4 个百分点，制造业企业研发费用占比为4.8%，创新发展动力增强。前三季度我国高技术产业投资同比增长11.4%，高于平均水平8.3个百分点；其中，高技术制造业和高技术服务业投资分别增长11.3%、11.8%②《前三季度国民经济持续恢复向好 高质量发展稳步推进》，国家统计局，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202310/t20231018_1943654.html。，企业投资信心增强。

四是支持促消费、保民生。对新能源汽车减免税有助于激发新能源汽车市场消费潜力。2023 年上半年，我国共减免新能源汽车车船税8.6 亿元，同比增长41.2%；免征新能源汽车车辆购置税491.7亿元，同比增长44.1%③《国家税务总局举行“办好税收惠民事 服务高质量发展”新闻发布会》，国务院新闻办公室，http：//www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/swzj/202308/t20230802_749170.html。。2023 年，我国新能源汽车消费实现快速增长，销量完成949.5 万辆，同比增长37.9%，占汽车新车总销量的比重达到31.6%，比上年同期提高5.9 个百分点④数据来源：中国工业汽车协会，http：//www.caam.org.cn/tjsj。。此外，在保民生方面，在税费优惠政策及其他促进创业就业政策的综合作用下，我国就业形势保持基本稳定。2023年1—11 月，全国城镇新增就业1180 万人，城镇调查失业率均值为5.2%，比上年同期低0.4 个百分点；截至11 月末，3294 万脱贫人口实现务工增收⑤《数读中国这十年丨新增就业年均1300 万人 建成世界最大社保体系》，人力资源和社会保障部，http：//www.mohrss.gov.cn/wap/xw/rsxw/202312/t20231221_510897.html。。

（四）经营主体预期好转、信心增强

首先，经营主体预期好转可以直观反映在其数量变化上。2023 年以来，在一系列宏观政策的调控和支持下，我国新办涉税经营主体实现较快增长。2023 年1—11 月，全国新办涉税经营主体1515.1 万户，同比增长25.4%，两年平均增长11.9%；当年即领用发票、有收入申报的税收活跃户达到1055.7 万户，占比69.7%，较上年同期提高3.1 个百分点⑥《图表：2023 年前11 个月新办涉税经营主体超1500 万户》，中国政府网，https：//www.gov.cn/zhengce/jiedu/tujie/202401/content_6925071.htm。。新办涉税经营主体较快增长、活跃向好直观有力反映了经济回暖和预期改善。

其次，制造业市场预期向好。根据国家统计局公布的中国制造业采购经理指数（PMI），2023 年12 月，PMI 生产经营活动预期指数比上月回升0.1 个百分点，为55.9%，连续6 个月位于较高景气区间（见图5），反映出制造业企业对市场发展信心稳定①《2023 年12 月中国采购经理指数运行情况》，国家统计局，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202312/t20231229_1946102.html。。此次调研中，多数企业表示税费优惠政策获得的收益后续主要用于固定资产投资以及研发投入，表明制造业企业对市场发展保持较为稳定的预期和良好的信心。

图5 2022 年4 月—2023 年12 月我国制造业PMI 指数：生产经营活动预期指数

最后，中小企业市场预期企稳向好。根据中国中小企业协会发布的数据②数据来源：《2023 年中国中小企业发展指数稳步回升》，中国中小企业协会，https://www.ca-sme.org/content/Content/index/id/47975。，2023 年1—12 月，我国中小企业发展指数累计上升1.1 点，扭转了过去两年指数连续下降局面；全年指数均值为89.2，比去年上升0.8 点。反映企业信心的宏观经济感受指数一年来上升2.2 点，升幅最高；对宏观经济形势表示乐观的企业占比较上年同期上升10 个百分点，企业信心逐步恢复。

三、税费优惠政策存在的主要问题分析

经过连续多年大规模减税降费以及税制与政策的持续优化，减税降费的政策空间在逐渐缩小，其边际效应也逐渐减弱。在调研过程中，调查组注意到一些以往不太受关注的问题，如地方政府的征管措施和税费政策的公平性等，如今已成为影响经营主体政策获得感的重要因素。

（一）地方的强征管措施客观上削弱了部分政策获得感

连续多年的减税降费叠加经济下行等因素，对地方政府财政可承受能力产生了一定程度的影响。当前，地方政府普遍面临财政紧平衡压力，而且越到基层压力越大。于是，部分地方政府开始采取加强征管等“被动”措施，以缓解财政压力。客观而言，财政压力所致的强征管措施，对减税降费政策的获得感多少会有一些“冲抵”效应。

以当前的房地产业为例，受疫情、经济、人口和政策等多重因素影响，房地产市场正面临深刻调整局面。与此同时，部分地方迫于财政压力，普遍加紧对土地增值税的清算节奏和进程，短期内对房企形成较大的税金支出压力。据西部某省的房地产开发企业反映，地方要求提前从严从紧清算土地增值税，企业的资金链现金流变得更加紧张，还有可能使得本就紧张的资金局面更加“雪上加霜”。而且，各地之间缺乏统筹协调，纷纷担心在企业资金紧张的情况下，如果落后将损失本地税金，因此，竞相要求优先清算本地的房地产开发项目。企业还反映，如果不及时缴纳税金，企业还将面临滞纳金风险。

（二）地方政府和企业对税收政策公平性的关注度日益提升

近年来，我国经济面临较大的下行压力，增速有所放缓，经济增量相对变少，各领域竞争愈发激烈。在这种背景下，地方政府和企业对税费政策公平性的关注和与诉求日益凸显。调研发现的相关主要问题如下：

第一，部分政策规定不明确导致地方政府为抢夺税源而“逐底竞争”。调研中有地方提出，限售股个人所得税政策存在恶性竞争问题。目前，限售股转让所得个人所得税的纳税地点，可通过变更托管证券机构和持股平台地点进行调整。部分地区为吸引税源，出台相关上市公司个人所得税财政返还或补贴政策，吸引其他地区的上市公司限售股股东在当地交纳税款。为了拼抢税源，很多地方纷纷出台相关政策，但此类政策实际上既不利于地方长远发展，也不利于全国统一大市场的建立，且违反了公平竞争审查相关规定。

第二，相同税种不同地区的政策执行不一致，企业感到不公平。调研中发现部分税费政策执行标准不一致，给企业带来很大的困惑和不解，企业感到不公平，难免引发征纳纠纷。企业跨地区（省内不同市区县、跨不同省区市）经营情况很常见，而各地对部分税收政策具有一定的相机抉择空间，对于相同的政策，各地的理解和执行可能并不一致。西部某省在全国经营业务的房地产企业提出，行业现有税种类型较为固定，全国一盘棋，但在具体税收执行标准上有所差异。例如，该省在土地增值税计算中，车位分摊土地成本，造成部分成本无法抵扣，增加企业税负。而在重庆、广东、湖北、厦门等地车位并不分摊土地成本。企业表示，对相同的税种和业务执行不一样的标准有失公平。

第三，部分地方和企业高度关注个人所得税超15%税负的优惠政策。目前，受经济发展、收入水平、公共服务等多方面因素影响，西部在吸引和留用人才方面处于相对劣势地位。在调研过程中，西部地区强烈呼吁国家参考海南自由贸易港和粤港澳大湾区等地的做法，针对特定领域的高端紧缺人才（如清洁储能领域）给予一定程度的优惠政策，允许对个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征或返还。

（三）激励绿色低碳发展的特定税收优惠政策尚有优化空间

绿色低碳发展是实现“双碳”战略目标的必然选择。税收优惠政策对于促进绿色低碳发展具有重要的激励作用。目前，我国促进绿色低碳发展的税收优惠政策还有一定的完善优化空间。

第一，针对清洁能源的税收政策，仍存在调整优化的空间。大力发展清洁能源是实现绿色低碳发展的关键。为了鼓励清洁能源的发展，我国对清洁电力生产实施增值税优惠政策。不同类型清洁电力的增值税优惠支持方式主要有三类：即征即退、先征后退和简易征收。该政策对清洁电力生产起到了关键性的支撑作用，有力地促进了清洁能源行业的发展。客观而言，增值税优惠政策还有进一步优化的空间。例如，针对清洁电力生产的增值税退税政策，在设计上并没有完全考虑企业或项目发展的成长周期特性，这在一定程度上影响了政策实施的效果。实际上，增值税退税政策，是要先交税、后退税，交得越多，退得也越多。但是在企业和项目设立初期，由于前期建设运营时要购建大量的机器、设备、厂站等，进而进项税额较多，而与此同时销项税相对较少，因此这一阶段企业多处于不缴增值税的状态，退税优惠政策也无法适用。这在客观上导致企业享受政策的年限减少，所获现金流支持力度也会降低。特别是在政策设置了时限和退坡安排等附加条件时更是如此。

第二，针对绿色投资的税收优惠政策也有待优化。激励企业加大绿色相关投资对于产业绿色低碳发展至关重要。目前，我国专门针对绿色投资的税收优惠政策主要是绿色设备投资税收抵免。按照我国企业所得税法及其实施条例的规定，企业购置用于环境保护和节能节水的专用设备，可以按照设备投资额的10%从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5 个纳税年度结转抵免。为了便于进行税收管理，同时让企业明确政策享受条件，我国对专用设备实施目录管理，分别设置了《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》和《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》。调研中，企业反映在“双碳”目标背景下绿色设备投资税收抵免政策还存在一定不足。例如，允许抵扣的设备范围较窄、抵免比例较低、结转年限较短等，对企业进行设备投资更新的激励力度尚待加强。因此，企业期望进一步优化和完善该项政策。

（四）与监管相关的乱收费乱罚款还需进一步治理整顿

在税收政策不断完善，税收负担持续下降的情况下，与企业日常运营和居民生活密切相关的收费、罚款等非税收入的影响日益凸显。特别是涉及行业主管部门的监管，如市场监管、交通、消防、环保等部门的检查罚款，很容易引发企业、居民以及社会舆论的广泛关注。例如，曾引发舆论热议的交通“罚款月票”和“天价芹菜”罚款事件。安全与绿色发展至关重要，相应的正常监管本身没有任何问题。但是，如果以安全、环保等为名行罚款之实，以罚代管、重罚轻管、多罚少管，把罚款手段变为目的，势必会对地方营商环境产生负面影响。部门监管以及相关的收费罚款等问题，事关营商环境大局，企业认为进一步优化此类政策将更能起到“春风化雨”的作用。

近年来罚没收入有快速反弹之势，其平均增速快于非税收入增速。数据显示，2016 年—2022 年，罚没收入平均增速（14.3%）明显快于非税收入平均增速（4.0%）；罚没收入占非税收入的比重也从2016 年的6.6%上升至2022 年的11.6%。正常的罚没收入增长本无可厚非，但根据2023 年国家发展改革委关于整治涉企违规收费情况的通报显示，地方财经领域依然存在“三乱”、逐利式乱检查乱罚款等问题。经过专项整治，全国共查处涉企违规收费问题7700 多个，涉及金额50 多亿元①国家发展改革委有关负责同志就推动惠企收费政策落实和整治涉企违规收费情况答记者问。。《国务院关于2022 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也指出，地方财政管理不够严格，存在违规组织财政收入问题。41 个地区向亏损企业征收国有资本收益、征收过头税费或直接乱罚款乱摊派等，违规组织财政收入77.5 亿元。

（五）部分税收优惠方式需作前瞻性调整，以减少不确定性

在“双支柱”国际税改背景下，我国企业所得税的部分优惠政策需作未雨绸缪式调整，否则届时将给相关企业带来较大的系统性风险。OECD 最新的研究①OECD，“Tax Incentives and the Global Minimum Corporate Tax——Reconsidering Tax Incentives after the GloBE Rules”，https：//read.oecd-ilibrary.org/taxation/tax-incentives-and-the-global-minimum-corporate-tax_25d30b96-en#page1.认为，加计扣除式的税收激励措施提供了不受GloBE 规则保护的永久性税收利益，因此提醒各国或地区尽早关注并适时调整相关税收优惠政策。目前，我国对高新技术企业采用的研发加计扣除政策可能会违背全球最低税规则。相对而言，像可退税的税收抵免（如某些国家或地区采用的研发支出抵免）以及针对“不获利项目”的不可退税的税收抵免（如绿色税收抵免），则是部分或完全受GloBE 规则保护的税收激励措施。实践中，已有部分国家开始采取行动，英国已于2023 年初以新的资产折旧摊销政策取代现行的资产投资加计扣除政策。

我国也应早做准备，及时对现行税收优惠政策进行系统性梳理，并对照“双支柱”相关规则，对部分企业所得税税收优惠方式作出优化调整，以使更新后的税收优惠政策在后GloBE 时代受到保护。如果不早作打算，届时将会给相关企业带来较大不确定性。虽然，这是指向未来的风险，但是随着“双支柱”谈判进程的加快，风险日益临近。而且，此类风险属于企业无法规避的系统性风险，亟需国家层面予以解决。

四、全球后疫情时代的税费政策特征分析

国际上，政治格局动荡直接影响了大宗商品市场和能源价格，以及疫情后各国经济恢复和开放的速度。世界各国的税收政策以应对能源危机、助力疫后国内经济恢复、促进投资创新和经济增长为主要目标，呈现出四个特征：一是多手段鼓励企业进行绿色低碳转型；二是持续出台税收优惠政策刺激投资、研发创新以及消费；三是进行个人所得税、企业所得税增税改革，以保证财政收入；四是征收暴利税和团结税以应对能源危机。

（一）调整企业所得税优惠及碳税政策以鼓励绿色低碳转型

1.调整企业所得税绿色优惠政策

美国和加拿大在2022 年对环境相关的企业所得税税收优惠政策进行了重大调整，以鼓励企业对低碳生产、排放技术进行更多投资。美国的《通胀削减法案》规定，将在2022 年—2031 年期间为能源和气候优先事项提供约391 亿美元的资金，其中近三分之二将用于税收抵免和激励措施。加拿大联邦政府采取了一系列政策激励企业进行绿色低碳转型。首先，扩大了零排放技术制造商减半征收所得税的政策适用范围，将用于空间或水加热的空气源热泵的制造纳入其中；其次，加拿大联邦政府宣布将建立可退还的投资税收抵免，以支持2023 年至2034 年对清洁氢生产的投资；此外，从2022年开始，针对碳捕获、利用和储存提供可退还的投资税收抵免，包括某些发电系统、在运行中不使用化石燃料的固定电力存储系统、特定低碳热力设备和非道路零排放车辆及相关充电或加油设备。

2.明确新的碳定价机制

欧盟、丹麦、奥地利以及安道尔等均引入了新的碳定价机制，以明确引导绿色低碳发展。丹麦宣布征收新的碳税，对所有行业的温室气体排放征收更高、更统一的税率。到2030 年，尚未纳入欧盟排放交易体系的企业将面临每吨二氧化碳100 欧元的价格。奥地利则逐步增加二氧化碳排放的价格，从2022 年每吨二氧化碳30 欧元开始，逐步增加到2025 年每吨55 欧元。安道尔以30 欧元的名义税率对碳氢化合物征收绿色税。

3.调整碳税税率

2022 年，奥地利、加拿大、丹麦、爱尔兰、挪威、葡萄牙和新加坡等高收入国家，以及南非和乌克兰等中等收入国家均上调了碳税税率并宣布上调碳税的时间表，以支持国家绿色转型和碳中和计划。例如，加拿大于2022 年将碳价提高25%，至每吨二氧化碳37 欧元，并于2023 年提高30%，至每吨二氧化碳48 欧元；爱尔兰提高22%；挪威提高21%；丹麦的碳定价随净价格指数上涨；新加坡宣布从2024 年起将碳税提高四倍，达到25 新元（17 欧元）；哥伦比亚也扩大了碳税基数，将煤炭纳入其中。

（二）持续出台税收优惠政策刺激投资、研发创新以及消费

1.刺激固定资产投资的企业所得税政策

2022 年，许多国家延续和新设企业所得税税收优惠，用以刺激投资。德国、丹麦、捷克、英国、芬兰等国均于2022 年延续其在新冠疫情期间实施的特定固定资产加速折旧、扣除额等措施，来鼓励企业增加设备投资；英国还提高了企业一年内可以申请资本津贴的最高限额，使得疫情期间相关临时措施成为永久性措施。此外，一些中等收入国家新设立税收激励措施来鼓励投资。特立尼达和多巴哥宣布对投资新机器、生产线和设备的公司提供税收抵免，上限为50 万美元；毛里求斯向2022年7 月1 日之后新注册为自由港运营商或开发商的公司提供八年免税期；肯尼亚增加了免税、慈善组织和电信运营商的扣除额；安哥拉为公司推出了多项激励措施，包括一系列增加税收减免、暂时降低私人投资的企业所得税税率，以及加速折旧计划。

2.加大研发创新的企业所得税政策

一些国家通过延续既有政策、实施新的税收政策来增加对研发和创新的支持。加拿大、日本均延长了研发税收抵免优惠政策期限，以持续鼓励创新；芬兰、葡萄牙和突尼斯均扩大了研发支出或知识产权的扣除额。英国从2023 年4 月起将研发税收抵免率从13%提高至20%，以鼓励更多创新投资。

3.加大中小企业所得税优惠力度鼓励投资创业

西班牙将适用于中小企业（即净营业额低于1 万欧元的公司）的企业所得税税率从25%降至23%，将初创企业的税率从25%降至15%。哥伦比亚则将收入低于89.3 万美元的企业适用的最低税率从2.0%降至1.6%，最高税率从14.5%降至8.3%。低收入和中等收入国家也通过引入税收激励措施来支持中小企业。在乌拉圭，小公司免征企业所得税和资本利得税；特立尼达和多巴哥将经批准的小公司的企业所得税豁免期限从五年延长到六年；毛里求斯为从中小企业购买本地制造产品的制造商提供了更多的税收减免。

4.实施个人所得税优惠政策促进消费

也有不少国家实施个人所得税税改政策，以减轻特定人群的税收负担，鼓励家庭部门的投资和消费。第一，推行个人所得税税率削减政策，降低中低收入家庭的税收负担。挪威、葡萄牙、波兰、荷兰均降低了低收入和中等收入家庭的税率①其中挪威将第一和第二税级的税率降低了0.1 个百分点；葡萄牙2023 年1 月将第二个所得税级适用的税率降低2 个百分点至21%；波兰将第一级所得税税率从17%降至12%；荷兰自2023 年起降低第一级税率0.11 个百分点至36.93%。；毛里求斯在三档所得税表的基础上增加了第二档所得税率。第二，由于通胀水平较高，奥地利、德国、韩国等通过一次性调整或自动指数化机制调整个人所得税起征点，以避免税级攀升。第三，不少国家还提高了专项扣除额度，以减轻家庭负担。德国、卢森堡、葡萄牙、以色列、保加利亚、法国、克罗地亚等国家提高了个人所得税中可扣除的家庭儿童津贴②德国从2022 年起将每个孩子的基本津贴增加了2%，并宣布2023 年增加5%，2024 年增加4%。卢森堡将非居家儿童的特殊费用津贴提高了10%。葡萄牙将每名6 岁以下儿童的家庭的扣除额增加300 欧元（315 美元）。以色列为每个6 至12 岁儿童提供2676 以色列新谢克尔（800 美元）的额外税收抵免。保加利亚则在2022 年和2023 年暂时将未成年子女的扣除额提高了33%。法国将适用于六岁以下儿童照料费用的最高税收抵免门槛从50%提高至52%，达到3500 欧元（3685 美元）。类似地，克罗地亚2022 年12 月起将受抚养家庭成员的个人免税额提高了60%。。此外，部分国家还提高了子女教育和培训费的扣除额度。例如，德国将每个孩子的培训费扣除比例提高至30%；毛里求斯将全日制本科生和研究生的教育扣除增加了一倍多。

5.调整个人所得税政策促进个体户投资

部分国家对个体户进行个人所得税改革以促进投资和经济活动。意大利将自营职业者适用15%统一税率的最高收入门槛提高了31%，降低自营职业者的税收负担。阿根廷将自营职业者、新专业人士和企业家的年度扣除额增加了一倍多。罗马尼亚2022 年将微型企业的所得税率从3%降至1%。此外，部分国家实施个人所得税税基收窄措施，以降低自雇和非法人企业的税收负担，鼓励更多的投资和就业。例如，荷兰将最高就业税收抵免提高了18%，并将基本税收抵免从广义的劳动收入扩大到广义的资本收入。部分国家在具有战略重要性的行业推出个人所得税减免措施以促进投资和创新。例如，2022 年西班牙将新公司投资的税收抵免从30%提高到50%，并将投资价值上限从60000 欧元提高至100000 欧元。斯洛文尼亚允许与数字和绿色转型相关行业的投资成本抵扣40%。

（三）部分国家和地区进行个人所得税、企业所得税增税改革

1.提高企业所得税税率

2022 年，虽然仍有南非、韩国、法国三个国家宣布降低企业所得税税率的相关措施，但更多国家采取了企业所得税税率增加的政策。例如，荷兰从2023 年起将最低企业所得税税率从15%提高到19%，同时扩大最高税级的税基，将起征点几乎减半至200000 欧元。许多国家宣布引入国内最低税，为从2024 年起实施第二支柱下的GloBE 规则做准备。比利时从2023 年起实施临时强化最低税。哥伦比亚颁布了一系列措施来改革其企业所得税，包括取消多项豁免、对某些纳税人征收附加费、提高股息收入税率（居民企业从7.5%提高到10%，非居民企业从10%提高到20%），同时为居民企业设立15%的最低税率。阿拉伯联合酋长国宣布对其税收制度进行历史性变革，从2023 年6 月1日开始，对年度利润超过375000 迪拉姆（102093 美元）的企业征收9%的广义企业所得税。

2.增加金融部门企业所得税

2022 年，一些国家对金融部门征收或者增加了税收，以增加财政收入。金融部门的税收一般是在普通公司税的基础上征收的，可以适用于不同的税基。加拿大对收入超过1 亿加元（7780 万美元）的银行和人寿保险集团实施1.5 个百分点的永久性增税。因此，从2022 年4 月起，这些机构的联邦企业所得税税率从15%提高到16.5%。到2027 年，哥伦比亚将现有针对金融机构的附加税提高到2%，将其有效企业所得税税率提高至40%，并将附加税的征税范围扩大到包括保险公司和股票经纪人。肯尼亚对非居民企业赚取的金融衍生品收益引入了15%的税率。

3.个人所得税增税措施

一些国家通过提高个人所得税税率或者增加税级来增加税收收入并提高税制累进性。自2023年起，多个国家提高了个人所得税最高边际税率。例如，斯洛文尼亚提高了5 个百分点至50%；挪威提高了0.1 个百分点至17.5%。也有国家通过增加额外的税级来提高最高边际税率。例如，印度尼西亚2022 年将四档所得税表改为五级，将最高税率从30%提高到35%；新加坡则新增加两个税级，将最高个人所得税税率从22%提高到24%。也有国家提高个人所得税非最高税级的税率以增加税收。例如，挪威将第三和第四税级的税率提高了0.1 个百分点。

（四）征收暴利税和团结税以应对能源危机

由于能源价格上涨，一些企业（尤其是能源行业企业）在2021 年底和2022 年利润大幅增长，不少国家推出了临时暴利税、团结税，以增加财政支出并回应能源危机。例如，欧盟为减轻高零售电价的影响，采取共同紧急措施，对活跃于原油、天然气、煤炭和炼油行业企业的超额利润适用强制性临时团结税，并将团结税的收益用于向家庭和公司提供财政支持。类似地，奥地利、保加利亚、法国、德国等国家均对化石燃料行业的超额利润征收不低于33%的临时团结税。

五、完善我国税费优惠政策的相关建议

在税费优惠政策和其他稳经济、促发展一揽子政策的共同作用下，2023 年以来我国宏观经济呈现出较为明显的回升向好的态势，但是经济恢复的基础仍不牢靠。2023 年12 月召开的中央经济工作会议指出：2024 年“积极的财政政策要适度加力、提质增效”，要“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。当前，我国经济正处在经济复苏和产业升级的关键阶段，在经济运行中不断出现新的困难挑战，为此，需要坚持稳中求进、以进促稳的基本原则，加力提效实施好积极的财政政策，不断提高税费政策的有效性、针对性和精准度，创新税费扶持方式，构建良好的营商环境，以进一步激发经营主体的活力和动力，推动经济高质量发展。

（一）持续推动减税降费政策落地见效，精准降低企业税费负担，确保企业税费负担处于合理可承受范围

随着近年来减税降费政策的持续推进，我国宏观税负大大降低。下一步应进一步保持政策连续性和稳定性，增强政策精准性和针对性，着力统筹好降低企业税费负担和提高财政收入稳定可持续的关系。一是延续、优化、完善并落实好前期出台的各项减税降费政策，确保企业税费红利应享尽享。二是保持减税降费政策的稳定性，将部分行之有效的税费政策进一步上升至法律层面，形成长期性制度安排，构建有利于减轻企业税费负担的长效机制。三是结合未来经济社会发展和税制优化的需要，进一步探索实施精准化、结构化的税收政策，重点降低科技创新和制造业发展等领域的税收负担，持续支持民营企业、中小微企业和个体工商户发展。四是保持合理的税收征管力度。在持续规范税收征管、为企业构建公平竞争环境的同时，也要充分考虑税收征管效率提升对企业实际税负的影响，在短期内保持宽严相济的执法力度，在长期内统筹考虑名义税率与征管效率的关系，将企业实际税费负担保持在合理可承受范围内。

（二）提高税收政策的区域公平性，构建企业公平竞争的良好环境

公平是税收的基本原则，税收公平是维持税收制度正常运行的前提条件，也是维持经济市场稳定的重要因素。一是尽可能从中央层面对各项税收制度和政策的执行口径进行统一规定，避免不同地区政策执行口径不一造成的企业税负不公行为。二是要落实好公平竞争审查制度，消除地方不规范的税收竞争行为。坚决制止地方政府违规出台税收等优惠政策，遏制将政府奖补资金与企业缴纳的税收或非税收入挂钩等影响公平竞争的行为。三是在总结地方试点经验基础上，制定全国性的吸引高端人才的个人所得税优惠政策。可考虑由中央统一明确高端紧缺人才的基本条件标准，在此基础上授权地方因地制宜，细化具体政策，并向中央报备。

（三）加大绿色低碳发展领域的税收扶持力度

进一步提高税收政策力度，创新政策扶持方式，推动绿色低碳发展。一是延续优化清洁电力增值税政策。继续实施风力发电增值税即征即退政策和核电增值税先征后退政策，并考虑其前期投入较大的实际情况，将退税政策的享受时点合理调整为由风力发电厂和核电机组开始缴纳增值税的月份开始，从而更好发挥增值税政策对减轻企业资金压力的支持作用。二是扩大可享受绿色投资税收抵免的专用设备范围。目前政策主要覆盖环境保护、节能节水、安全生产等领域，且采用目录清单管理。建议参照美国、加拿大等发达国家做法，将符合创新、绿色等新发展理念、高质量发展以及“双碳”目标的必要设备纳入抵免范围。例如，可以将更多的清洁能源供给消纳设备和碳汇设备等纳入抵免优惠目录。三是提高专用设备投资税收抵免比例。目前我国对专用设备投资的税收抵免比例为10%，明显低于美国等发达国家，激励略显不足。因此，为刺激设备投资，建议提高专用设备投资税收抵免比例至15%—20%。四是将退税或允许抵免其他税收作为当年不足抵免时的储备政策选项。目前我国对专用设备投资不足抵免时采用向以后5 个纳税年度结转抵免的办法，尚未允许抵免其他税收。为了增强企业现金流，提高抵免政策优惠力度，可以参考其他国家将退税或允许抵免其他税费（如社保缴费）作为储备政策选项。

（四）强化非税收入管理，持续优化营商环境

近年来，随着营商环境的不断优化，制度性交易成本明显下降，但仍然存在一些影响经营主体发展的隐性成本。例如，一些地方政府部门及下属单位对行政裁量权行使不规范，存在对企业多头检查、过度监管等问题。这些制度性交易成本和合规性成本导致企业经济成本增加，不仅对冲了税费支持政策的减负效果，更不利于正常开展经营活动，不利于稳定经营主体预期。因此，在落实好税费支持政策的同时，需要持续优化营商环境，切实降低企业制度性交易成本。持续推进违规涉企收费整治工作，强化对“过头税费”、擅自扩大征收范围、乱收费、乱罚款、乱摊派等违法违规行为的治理。在市场、安全生产、环境保护等监督执法方面，也要把握力度，做好平衡，既要保证监管到位，维护良好的市场秩序和环境，也要避免发生多头检查、过度监管等干扰企业正常生产经营的行为。

（五）探索优化支持研发的税收优惠政策方式，增强政策长期稳定性和确定性

创新是经济增长的重要驱动力，是高质量发展的根本途径。在新发展阶段，实施创新驱动战略是我国打造未来可持续发展动力的必然选择。随着“双支柱”方案日益成为现实，我国有必要提前谋划，对当前以研发费用加计扣除政策为主要手段的支持研发的税收政策方式进行优化调整，探讨实施符合“双支柱”相关规则的新的税收激励方式，以提高政策的有效性。按照GloBE 规则，研发费用加计扣除政策显著降低了有效税率，企业面临征收补足税的后果，可能导致税收优惠政策失效。相比之下，合格可退还税收抵免（Qualified Refundable Tax Credit，QRTCs）的优惠方式受到的影响更小，企业可获得更多的税收利益，从而产生更强的行为激励。因此，建议对科技型中小企业发生的研发支出试行可退税的税收抵免政策，逐步消除加计扣除政策的边际效应，亦可解决初创期中小企业难以实际享受优惠等问题，强化政策实施效果；另一方面可为未来全面推行研发支出税收抵免政策积累经验，从而构建长期稳定的研发税收激励制度。