关于加强政府投资项目资金管理的思考

文/杨飞（台州市商贸核心区开发建设投资集团有限公司）

随着我国经济体系改革进程的持续推进，以及政府职能的转变，政府投资管理项目的资金管理面临着更高的要求与挑战。原有的资金管理体系与方法已经无法满足新时代背景下项目建设需求，对于政府投资的建设项目来说，做好资金的科学管理工作，能够从根本上提高项目资金管理能力，将项目投资建设的经济效益与社会效益发挥到最大，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，不断推进社会的稳定发展。本文以政府投资项目资金管理为主题展开分析论述，具有极其明显的现实意义。

一、政府投资项目特点

第一，投资财政额度占用大。目前，我国政府，尤其是基层县级政府，其投资项目主要以社会公益性基础设施建设设施项目为主。在项目前期，政府需要投入大量资金，且无法在较短时间内获取回报。所以，当投资项目运营效率低下，甚至是失败时，不仅会使得政府本身的财政负担一再加大，还会导致所在地区社会资源的浪费，以及公共财政损失问题加剧。

第二，非营利社会公共服务是政府投资项目的主要构成。政府部门尤其是县级政府的投资项目，大都不具备营利性质，更多的是与当地居民生活息息相关。所以，大部分政府投资项目都具有项目盈利水平较低、投入过大的特点，但却能够有效支撑当地经济发展[1]。所以，必须加强政府投资项目的资金管理，提高管理的透明度与公开性，以更好地接受社会监督，保证各项工作顺利开展。

二、政府投资项目资金管理存在的问题

（一）前期管理中存在的问题

第一，决策机制有待完善，决策制衡机制亟待进一步优化。对政府投资项目而言，前期管理机制的有效性在一定程度上直接决定着城建部门与各主管部门的沟通协作效率。目前，部分单位由于自身规范性理念薄弱，导致整体决策流程模糊、项目资金审批不严格、安排机制缺位等一系列问题，难以有效规范和约束项目资金调拨与规划。

再加上在政府投资项目建设过程中，城建部门缺少对项目的统筹管理理念，并未对项目建设过程中可能涉及的成本控制、土地资源限制等进行全面的认识和管理，这是造成企业资金管理在前期决策阶段，工程建设预案与实际情况之间差距不断拉大的根本原因。在实际建设时，企业并未严格按照建设预案调拨年度项目资金以及推进工程建设进程。

第二，预算管理的精细化程度较低。以A 县为例，其下设的政府投资项目管理部门，并未详细分类所涉及的投资项目类别，且对单一项目的前期尽调工作不全面，导致其后续所编制的资金预算规划不科学，时常出现预算不足问题，经常会在相关流程未走完，或预算管理报告审议工作未完全结束之前，就进行建设工作。部分分包承包商为了规避资金审批，直接将政府投资项目计划文件作为项目终审文件，这些是造成项目延期以及预算超支的主要原因。除此之外，预算管理的精细化程度相对较低，导致部分政府投资项目建设难度加大，资金跟进不及时。必须针对政府投资项目，制定年度资金拨备规划，否则会对项目整体建设进程造成消极影响。

（二）中期管理中存在的问题

第一，建设单位管理费用支出的规范性有待提升。目前，政府投资项目在建设过程中，普遍存在着“三边工程”问题，即边设计、边施工、边变更的费用支出管理问题。在管理费用支出时，部分政府主管部门忽视了对专业化人才的费用管控，导致实际支出与预期支出存在较大差距。

第二，资金内部调剂周转时，面临着较大风险。在政府投资项目建设过程中，时常出现同一年度建设多个项目的现象，但项目的差异性决定着其管理机构也存在较为突出的差异，其管理人员受任期、上级部门的建设规划等因素的影响，会针对性地确定本年度投资项目领域。再加上政府财政收入和资金调拨规划的影响，在同一年度内，时常需要在不同项目之间周转和调拨资金。但部分政府并未建立完善、可行的资金管理体系，导致在进行资金周转调剂时，面临工期推迟、项目变更等一系列风险[2]。

第三，专项资金监管不到位。针对政府投资项目，部分政府已经建立了专项资金管控方法，并以项目主体为依据，针对性地下达规定与通知。但是，在具体工作流程中，比如项目的报备批复，时常会受到项目建设主管部门的干预，在极大程度上弱化了专项资金监管部门的职能和作用，无法有效落实监管工作，无法有效把控项目资金流向。

所以，政府需要针对性地就项目资金管理建立健全权责归属机制，持续优化和完善监管机制。此外，部分政府在投入专项资金后，未及时跟进并开展效果评测工作，且事后追责机制不完善，甚至是缺位，影响着监管工作开展。

第四，项目变更的随意性凸显。目前，政府已经针对投资项目调整变更制定了相应的管理规定，以加强投资项目控制，避免随意变更。但在实际建设过程中，部分工程承建单位并未严格执行相关规定和要求，导致资金浪费问题加剧。

（三）后期管理中存在的问题

第一，并未明确划分合同中的风险责任。在项目建设过程中，部分决策者过于注重项目完成后所带来的绩效，对成本、资源的管控不到位，浪费问题严重。责任划分不清晰，追责体系不完善，一旦项目决策失败，就会滋生责任相互推诿问题。同时，当因项目决策失误，或者是建设环节所存在的问题并未及时进行纠改，导致的项目损失，并未明确界定主要负责人的责任追究依据以及处罚依据。

第二，财务决算滞后。部分政府并未及时将全部的投资项目上报至财政资金审批部门，由其进行审批，时常出现施工活动开展之后，甚至是竣工，才向上级资金审批部门提交审批报告，此时，资金审批部门仅是参与项目竣工验收阶段工作。在此情况下，虽然工程依然竣工，但财务审批管理机构还需要监督审查工程建设环节的具体操作情况，为了保证工程建设项目隐形审批尽调工作的顺利开展，就必须延后进行财务结算工作[3]。

第三，绩效考评体系不完善。投资周期长、涉及范围广是政府投资项目普遍具有的特点，且其本身就有着极其明显的公共产品性质与社会福利性质，所以，不能仅以实际的盈利能力和水平作为开展绩效考评工作的主要依据和指标。但实际上，部分政府在项目竣工之后，都并未建立完善的绩效考评体系，影响着考核工作开展成效。

三、政府投资项目资金管理的优化措施

（一）前期管理

1.完善项目立项论证机制

第一，政府投资建设单位必须高度重视项目立项阶段论证工作的开展，严格遵循审批通过的项目立项与论证管理方法，科学开展立项论证工作。尤其是要从多个角度加强对项目设计方案的可行性、工程量水平、预算报价等的审议论证。

第二，政府应针对投资项目建立完善的信息数据库，为项目立项论证工作开展提供数据支持。目前，虽已构建项目储备资源数据库，但仍需要进一步地优化与健全，加强项目储备管理机制建设，为相关工作开展与落实提供制度保障。

2.加强预算审核

一方面，合理分类。针对政府投资项目，必须科学分类投资项目的主体，细化建设内容，以加强对项目的预算审核。一般来讲，在同一年度内，根据政府投资项目所处的阶段，可划分为两类：一类是正在建设实施的项目，另一类是预备建设项目。其中，第一类又可被细化为新建与续建两个类别，第二类可被细化为前期准备、预备准备和研究准备这三个类别。

另一方面，有效对接项目建设规模与预算审核工作。对于政府投资项目，不论是项目的建设流程，抑或是建设规模，都与项目预算审核资金审批供给之间存在密切联系。在前期准备阶段，财务部门与资金管理部门必须有效参与计划管理预算工作，及时审议项目建设规划、资金申报与预算方案，并做好信息汇总，反馈至有关人员，为政府针对项目制定年度建设预算规划奠定基础。

3.引入项目资金授权支付

为了加强政府投资项目资金管理，提升管理水平，可以根据实际情况选择引入项目资金授权支付，保证政府投资项目从立项阶段一直到竣工验收阶段各环节工作的顺利开展，并在取得规划许可证与施工许可证等方面的批文后，才能够进行资金授权支付活动。同时，针对资金授权支付，应制定完善的监管机制，进一步保证项目建设工作的有序推进[4]。

4.针对项目类型，实行针对性管理

为了更好地落实项目资金管理工作，政府必须深入学习和解读新预算法，以此为依据，针对具体的投资项目选用相应的资金管控措施。比如，以项目建设进程为依据，建立健全年度预算管控模式。同时，以具体项目为核心，建立健全年度跨预算平衡机制，确保不同项目间资金调拨工作的有序开展。除此之外，明确划分项目资金管理中的权责义务，动态化追踪并实时反馈资金管理的绩效情况。

（二）中期管理

1.明确资金管控方法

政府应针对投资项目管理制定健全的项目管理费用控制体系。针对政府投资项目的各项财政支出，一般都是由财政管理部门负责资金拨付工作，比如人工工资、采购费用、其他费用等。在实际工作中，财政管理部门会通过政府投资资金管理系统直接拨付工程进度款项。在整个过程中，必须有完善的、可行性较强的项目管控方法予以支持，严格按照工程建设进度，以确保工程建设符合安全标准、质量达标为前提，同时结合合同相关要求进行审批，合理拨付进度款项。

2.加强资金风险管控

资金使用风险贯穿政府投资项目建设全过程，为了实现预期目标，最大化获取经济效益，就必须加强风险管控。在实际建设过程中，工程主体必须提前合理预测和评估项目建设过程中可能存在的不足与风险，并针对性地制定风险应对预案，加强风险防控，有效降低风险发生的不确定性，或者是选择合适的方式转嫁风险，保证逐步完成预期资金投入目标[5]。具体来讲，可以从以下三方面切入加强风险防控体系建设：第一，树立正确的管理意识，提高重视程度。正确认识风险控制的重要性，将风险控制贯穿项目建设全过程，引导相关人员树立正确的项目资金风险管理理念，并将其有效运用于实际工作中。建立健全项目资金风险防控管理体系，加强风险预警，并及时反馈。第二，完善风险评估机制。在项目资金管理的过程中，不可避免地会出现各类不足与风险，必须及时开展风险评估与分析工作，精准预测风险发生的概率以及当风险来临时可能造成的损失。综合使用定性分析法与定量分析法，全面预测和分析资金管理的潜在风险，并全面搜集以往项目建设中存在的资金管理风险案例，做好经验总结归纳工作，从而逐步建立健全风险防控机制处理资源库。

3.完善专项资金管理机制

建立健全专项资金管理制度，并制定与之相匹配的监管机制，既能够有效保证政府投资项目建设进程的有序推进，又能够确保专款专用，有效降低资金浪费问题。在政府内部，行使资金审批权力的部门，必须严格遵循政府投资项目资金批复的有关要求与规定，加强资金审批与预算审批。严格审查资金流向，全面搜集信息数据，编制审查报告，并及时反馈至相关人员。

4.加强预算执行力度

加强预算执行，有效降低预算调整的随意性，是实现对政府投资项目资金精准控制的必然要求与有效手段。具体可以从以下几方面切入：第一，加强概算管理，严格控制工程变更。在建设过程中，工程变更极易导致工期出现变动，甚至是滋生预算超支问题。所以，建设单位必须按照审议通过的投资建设规划执行。当出现必须进行变更的项目时，应严格遵循工程变更管理的相关规定，提交报告审批。除此之外，当实际变更额度大于五百万，或者是超过总投资的10%时，必须针对政府投资项目重新进行编制工作，并将编制好的规划提交至审批部门予以审批。第二，统筹管理与调配年度财政性资金。在同一年内，会存在多个政府投资项目，项目实际建设进程也有着明显的差异性，时常出现某一工程施工过半，另一工程却仍未动工问题。项目不同，建设期限也会有所不同，这在一定程度上制约着财政资金使用效率的提升。所以，政府相关部门应加强合作交流，比如财政管理部门、发改委等等，以在年初所制定的政府投资项目资金拨备计划表为依据，统筹管理和调配年度财政性资金。

（三）后期管理

1.加强部门审查，做好项目验收工作

在政府投资项目建设竣工环节，应加强审查，做好项目验收工作。政府应针对政府投资项目，组建专门的主管单位、工程建设管理部门、财政部门、审计部门、纪检监察部门，专门负责验收工作。按照国家有关工程建设与竣工审查的标准与要求，加强联动督促，确保项目在工期内竣工，并及时开展竣工验收决算工作，及时将竣工验收阶段过程中出现的可能问题反馈至有关人员，在深究原因的基础上，制定最佳解决措施。

2.完善绩效考评机制

建设有效的绩效考评机制，选择合适的评价指标，根据具体政府投资项目制定相应的考核制度，为政府投资项目资金管理提供依据。与传统市场经济下的主体建设项目相比较，政府投资项目所面临的建设风险与工程风险有着明显的差异性，推动项目建设，能够有效提升社会整体发展水平，再加上项目本身所具备的公共性与非排他性特点，这就要求在进行项目考评过程中，必须以社会期望为基础，稳步实施。

所以，政府应持续优化和完善绩效考评机制，综合使用定性与定量分析法，从建设的三个阶段，即前期、中期与后期，所涉及的资金管理领域为依据，制定综合性的考评制度，为提高项目绩效水平以及资金使用效率奠定基础。

四、结语

综上所述，在政府投资建设的项目中，资金管理工作是必不可少的，加强政府投资项目资金管理，不仅是对政府而言，还是我国社会发展而言，都有着极其重要的价值，能够更好地推动项目建设稳定、顺利地开展，有效规避在项目建设过程中的各种潜在资金使用风险，促进项目建设资金更加透明、合规的使用。目前，在政府投资项目资金管理中，受各种因素的影响和制约，仍旧存在较多问题，因此，在实际开展项目资金管理工作时，要深刻地认识和分析眼下所存在的问题，深究原因，结合相应问题积极探索应对措施，以保证项目建设进程的有序推进。