审委会社会资本影响难办案件决策的运行机制

郑朝菁

（广西大学 法学院，南宁 530004）

一、问题提出

一般认为“难办案件”①包括：事实难办案件、法律难办案件、影响难办案件、关系难办案件。本文使用的“难办案件”主要指影响难办案件与关系难办案件。难办案件裁判结果背后折射出法院内部资本与外部资本的较量。难办案件中审委会的政治、社会考量隐藏于判决书之后，但又对裁判结果起到决定性作用。只有探寻审委会社会资本影响案件决策的机制，才能揭示难办案件决策的深层逻辑。难办案件中当事人将调动一切社会资本影响裁判结果，法院通过“合议庭—审委会”应对压力、分散责任，平衡纠纷解决与规则之治。审委会获取和维持社会资本的行动深刻地影响了决策结果。那么，审委会如何投资社会资本，并获得何种回报？法院的内部资本和外部资本通过何种途径流通交换，进而影响司法决策？当难办案件中规则之治与治理考量发生冲突时，审委会如何运用内外部资源及桥梁位置抵御外部压力、减轻内部责任压力？行动成功与社会资本正相关，司法决策过程中地位强度与网络位置强度何者对于裁判结果的影响更大？

社会资本是指行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源[1]24。审委会制度处于中观层面，通过法院院长这个桥梁连接法院外部宏观层面的政治社会资本、微观层面的合议庭②与当事人的个体社会资本。组织社会资本在宏观层面上体现为组织间社会资本[2]，即审委会从地方党政机关处获得维持组织运转、实现组织目的的社会资本；在中观层面上体现为组织内社会资本[2]，审委会是构建“合议庭—审委会—上级法院”③审判网络的桥梁，发挥抵御外部压力、分散内部责任的结构功能；在微观层面上体现为个体社会资本，审委会社会资本影响了合议庭法官的决策与当事人的行动策略。在审委会社会资本研究的宏观层面上，学者们研究了法院与党政机关的关系、法院院长的角色[3-4]。在中观层面，对审委会的功能及存在合理性，有学者指出审委会的司法行政化、判审分离的结构性弊端[5]，苏力指出审委会抵御外部压力、弥散责任的功能[6]，贺欣提出责任“黑洞”理论[7]。关于审委会的实证研究验证或修正了以上观点[8-9]。在微观层面，审委会是影响法官决策的因素之一[10]。

利用社会资本的视角利于呈现结构与网络对组织、个体行动的影响。本文从组织、整体和动态的角度切入，研究司法裁判中各种社会资本在不同个体与组织之间的流动，探究审委会社会资本的运作影响难办案件决策的机制。审委会制度运行过程中，法官个体、法院整体和当事人等利益因素巩固了其现实合理性。实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，建立科学的审判权力运行机制，是司法改革的重大现实任务。审委会制度运行的行政化因素导致了裁判结果不确定性与审判权力运行秩序的混乱，是司法改革的难点所在。审判权力运行机制改革的关键在于在法官个体、合议庭与审委会间合理分配审判权。只有充分探讨审委会的决策机制，才能深刻理解审判权力运行机制的深层逻辑，也才能正确理解审判权力结构的转型趋势与审判权力配置的合理状态。

二、审委会宏观层面社会资本对难办案件决策的影响

“行动成功与社会资本正相关”，拥有更具达高性、异质性与广泛性的社会资本、处于好位置或中间人（桥梁）位置上的行动者更易获得成功[1]59-62。当地党政机关对法院的人事、责任承担方面的社会资本产生重要影响，法院通过院长这个桥梁争取维持组织运行的社会资本，法院处于等级制结构中的较低位置及社会资本欠缺影响了难办案件的裁判结果。审委会宏观层面的社会资本指法院基于自身等级制位置与职能，能够从地方党政机关处获得的社会资本。

（一）党政机关对审委会社会资本的影响

社会、政治影响大的难办案件中，首先是当地党政机关对法院自上而下的责任压力传导。例如，被告武某、殷某被诉犯滥用职权罪一案，有最高人民检察院与该市检察院的关注、该县县委的意见。该县县委的意见对该县法院审委会讨论的最终结果产生了重要影响[9]。

在社会结构中，地方党政机关与法院院长的初始位置较好（等级制中较高位置）。地方党政机关较法院初始位置更好，院长较院内其他成员初始位置更好。“初始位置越好，行动者越可能获取和使用好的社会资本”[1]63。党政机关和院长的初始位置决定了二者在社会资本的达高性、异质性与广泛性上具有优势，能更轻易地获取和控制资源，分配资源并指导较低位置者的行动。当地党政机关通过目标设定权、检查验收权、激励分配权与人事任命权实现对其他机关的行为约束[11]。

党政机关将任务“发包”给各部门。一是设定可衡量的目标。司法机关除了完成本职工作还需积极响应政策及党委的意志输出，参与社会综合治理[12]。司法机关只有多出成绩，在有些事关地方稳定与经济发展的难办案件中回应党委的治理期待，才能应对考核制度，赢得资源与编制的倾斜。二是形成连带机制，增强上级对下级的工作监督。发包方享有检查权与指导权。上级机关考核重视结果管理，影响大的难办案件是检查重点。为应对更上一级机关的检查，法院也会慎重考虑当地党政机关的治理考量。三是“激励力度”增强。对维稳、上访等政治敏感事件，采取“一票否决”。责任后果促使当地党政机关主要负责人督促法院妥善处理难办案件。

其次是法院对当地党政机关自下而上的责任分散。政法委或党委主动施压的情况较少[3]，反而有时是法院主动寻求党政机关的支持[9]。政治、社会影响大的难办案件需发挥党委的统筹协调功能，需党委支持来降低政治风险。基层党政机关表现出较强的维稳偏好，但司法程序与维稳案件的多元复合目标之间存在一定的张力。

政治、社会影响大的难办案件尤其是维稳案件的转化桥梁是院长，党委或政法委和法院通过正式会议双向传输法律和治理信息，院长等院领导在审委会上将治理信息再传递给法院整体[13]。地方党政机关领导的个人意见也可能通过非正式渠道影响判决结果[13]。院长的选任体现了党委在人事任命权上的影响力，本级党委、上级党委在院长的产生中发挥着重要作用[4]。院长作为总负责人，就本院整体工作与辖区内下级法院工作对同级人大、党政机关以及上级法院负责。

综上，地方党政机关初始位置比法院好，处于当地等级制结构中的较高位置，拥有更好的社会资本，手握资源分配大权，对法院的考核、人事任免有重要影响，在影响较大的难办案件中指导处于较低位置上的法院的行动。党政机关将治理期待传达给法院，法院在多数情况也会响应其治理期待，并尽力使符合治理期待的裁判更合法化。

（二）连结审委会与党政机关社会资本的桥梁——法院院长

院长是法院与当地党政机关沟通的桥梁（中间人位置），连结了党政机关社会资本与法院社会资本，为法院争取维持组织运行的社会资本。院长主要承担管理协调任务，在社会资本的达高性、异质性、广泛性上更具优势（相对院内其他成员而言），处于院内等级制高位及桥梁位置的院长获得更多对外协调的信息和社会资本。院长与党政机关互动需较强的主动性，回应其治理期待，为法院的人事、编制、职级、职数、基建、经费、难办案件的解决等方面争取更好的社会资本[14]。

法院党组拥有法院运行资本的决定权，包括审判管理权、人事权、财政权。法院党组决定院内重大事项包括难办案件，且党组成员大多是审委会成员。法院院长拥有党组书记身份，在副院长、其他党组成员、正副庭长的选任中也发挥着重要作用[15]。院长处于院内等级制中的最高位，拥有院内最好的社会资本，若其利用自身社会资本施压，对院内成员的影响力大。

综上，社会结构中等级制中的更高位置者（初始位置好）拥有更具达高性、异质性、广泛性的社会资本，占据桥梁位置的行动者也拥有好的社会资本。等级制中的低位置者通过桥梁由高位置者处获得维持自身组织运行的重要社会资本，高位置者分配资源以指导低位置者的行动（地方党政机关影响院长，院长影响法院内部成员）。由此造成的可能后果是欲影响难办案件的决策结果，先影响等级制结构中初始位置较高者或桥梁位置者，即地方党政机关或院长。

三、审委会中观层面社会资本对难办案件决策的影响

审委会中观层面的社会资本指司法审判的“合议庭—审委会—上级法院”社会网络。审判网络通过审委会的桥梁作用得以构建，用以凝聚组织内资源，协同组织内行动，实现组织目标。

（一）审委会是连结外部社会资本的桥梁

审委会承接了组织外的责任压力，将其传导给合议庭，法院整体协同消化法律方面的责任压力，并向外部机关分散部分政治与社会方面的责任压力。例如，程某被诉犯交通肇事罪一案，该市政法委的意见对裁判结果产生了重要影响[9]。

因外部政治、社会压力介入形成的难办案件，须通过协调达成折衷结果，需借助党政机关的社会资本摆平纷争和引入外部的信息与资源，处于对外协调桥梁位置的审委会才拥有这种社会资本或掌握连接这种社会资本的渠道。“个体越靠近网络中的桥梁，获取的社会资本越好（工具性行动）。”[1]68-69审委会依其独享的优势信息判断外部压力大小，得出最佳回应策略。审委会中的院领导通过与当地党政机关的信息交换得知其治理期待，可能是比较模糊抽象的导向，也可能是具体结果，具体的合法性细节及裁量结果则交由法院完成，法院可在尽可能兼顾社会影响与规则适用的情况下得出具体裁判结果。压力的大小与纠纷的规模、所处阶段与牵涉机关的数量、层级有关，若涉及群体性纠纷、公有性质单位、多个机关，需投入的协调资源也越多，影响裁判结果的不确定因素也越多，需要协调横向各部门、纵向各层级的意见。但如果协调机关的社会资本在消除案件影响中起较大作用，则可能影响裁判结果。

外部的党政机关只需与桥梁位置的审委会联系，将信息传递到合议庭并影响其行为，保障自身信息利益与控制利益；但又在审委会与合议庭间保留了结构自治性，保障裁判结果合法性。法官处于一种结构自主性较低的位置，处于不利的信息获取、交换位置，处于一种被控制的位置，加之正式制度的束缚④，只能遵循审委会作出的决定。审委会是法院中连接外部社会资本并应对外部压力的唯一正式桥梁⑤。实践中，法院抵御外部压力的行动可能成功也可能失败，过强的外部压力可能通过审委会影响裁判结果。当对外协调社会资本在难办案件的解决中不可或缺时，审委会能够主导案件的裁判结果。

（二）审委会是连结更高层次资源的桥梁

组织内合议庭向审委会自下而上地分散责任。“对于工具性行为，网络位置（靠近桥梁）强度视桥梁所连接的不同资源而定。”[1]70-71占据着靠近连接较高位置行动者的桥梁位置的行动者，往往能获取好的社会资本。社会影响大的案件，法院须调用各层次资源化解各方压力：一是借用合议庭法官资源对当事人作出劝解或安抚其情绪。例如，在文某、文某某、习某诉被告A县第一中学人身损害赔偿纠纷案中，该县法院做了大量矛盾化解工作[9]。合议庭可利用自身或院内成员的社会网络，安抚当事人情绪，善用调解使纠纷得到解决。二是借用“审委会—合议庭”的事实与知识、信息资源形成裁判方案，合议庭先向审委会提供几种可能的方案，审委会通过讨论进行利益衡量，优化并选出最佳方案。例如，文某等诉A 县第一中学一案，该县法院审委会最后形成三种判决方案。第四次讨论时一位副院长评价方案：……采用第三种意见法院易陷入被动；采用第二种意见社会效果较好[9]。三是寻求当地党政机关和上级法院的支持，征询其意见或汇报裁判方案，借助其治理资源。例如，文某等诉A 县第一中学一案曾三次请示市中级人民法院[9]。法院依其他机关反馈的治理性意见，完善裁判方案；同时借助当地党政机关的治理资源减少政治与社会影响。难办案件中后两方面的资源更重要，由于纠纷解决需获得更高层次的党政机关社会资本的支持，院长的对外协调社会资本不可或缺，加之审委会拥有更好的平衡裁判中的法律因素、政治因素与社会因素的治理技艺，更能调用院内行政管理资源，审委会的桥梁强度最大。其他院领导个体的社会资本均不足，无法应对外部机关压力及对此负责，审委会成为裁判结果的最终决定者。

法官会议的运行现状也能从侧面佐证审委会的桥梁强度。专业法官会议实际上发挥着代替审委会讨论个案事实的功能（部分疑难复杂案件），发挥着过滤审委会讨论案件的功能[16]。但专业法官会议连结的成员行政级别较低（欠缺更高层次的社会资本），加之咨询意见仅供参考，且责任由主审法官或合议庭成员承担。咨询意见既无强制性效力，又未分散责任，所以运行结构产生了异化（行政化因素多），部分案件还须交予审委会。从法官会议的异化可见审委会的桥梁强度的力量。专业法官会议的桥梁强度比审委会的弱，所以实践中也只起到过滤机制的作用，无法代替审委会。

审委会占据了连结地方党政机关（较高位置者）的桥梁位置，更易获得其支持与更高层次的资源；也占据着连结院内较高位置者（院领导）社会资本的桥梁位置，当需要借助较高位置者（地方党政机关、审委会）的更高层次社会资本解决难办案件时，审委会能主导判决结果。

（三）审委会是协调结构幅度的桥梁

对于法律方面的责任压力，合议庭主要负责事实方面，审委会主要负责法律适用方面。“对位于等级制顶部及附近和底部及附近的行动者而言，网络运作（关系与位置）效应受到等级制结构的约束。”[1]72因院内等级制结构与职能分工的约束，合议庭上行幅度小，院领导的下行幅度小，处理难办案件时通过审委会制度的横向与纵向关系连结审委会与合议庭的资源，作出最优决策：横向关系体现为审委会成员的集体讨论，有助于进行民主决策，汇集最优资源解决难办案件。在沟通上，事实、法律信息量更为真实准确，但需要甄别整合；在互动上，成员间相互协作配合，交换信息，共同解决难题。各种意见得以表达，各种方案得以考量，裁判方案更为完善。横向的民主讨论追求公正与科学的决策，保障裁判的合法性。纵向关系追求效率与确定性，审委会整合各种意见，高效地形成决议，作出判断，解决难题。在沟通上，审委会审查并优化合议庭所提出的裁判方案，在治理考量以及疑难的事实、法律问题意见上的命令化色彩较重；在互动上，合议庭必须执行审委会作出的决定。横向关系与纵向关系，解决了难办案件的时效问题与利益衡量问题，得以高效解决纠纷、执行法律。所以审委会在难办案件中协调审判网络结构幅度的功能上不可替代。

审委会中院长的主导性话语权是审委会的桥梁作用的衍生品，审委会的桥梁作用的发挥很大程度上取决于院长的社会资本及对外协调优势，且制度赋予院长启动审委会程序和主持审委会活动的权力。

综上，桥梁发挥着连接功能，即对外协调，寻求支持，汇集信息，凝聚内部资源的功能，这些功能也使审委会发挥着抵御外部压力、分散责任的作用。由于难办案件中借助（连结）外部机关社会资本的必要性，通向最优外部机关社会资本渠道的唯一性，整合内外部社会资本的结构必然性，致使审委会的桥梁功能不可或缺。难办案件中审委会的讨论结果为回应地方党政机关治理期待而产生，当地党政机关对裁判结果的影响比审委会更大，所以地位强度（等级制中位置）的影响更大，即难办案件中等级制中的更高位者比网络中的较高位者影响更大，更好位置者的社会资本比桥梁位置者的社会资本对行动成功的影响更大。

“地位强度（初始位置强度）对社会资本的影响应该比网络位置强度对社会资本的影响大。”[1]166地位强度即等级制位置决定了其拥有的社会资本。而在网络中占据桥梁位置只是拥有获取更好社会资本的机会，更好的社会资本始终掌握在等级制中的位置较高者手中并由其决定如何分配，桥梁位置者（审委会）获取及利用的社会资本受等级制中更高位置者（地方党政机关）的约束。掌握在司法裁判中解决纠纷的更关键社会资本的组织所构成的桥梁强度更强，抵御外部压力的力度更强。审委会能否成功抵御外部压力的关键在于难办案件解决及组织运行的社会资本在何种程度上依赖于组织外部资本，如果依赖程度过大，地方党政机关的桥梁强度更强，党政机关的影响将通过审委会这个桥梁传输至法院内部，进而影响裁判结果。院长在审委会中的主导性话语权也是地位强度影响的体现。他是审委会的程序启动人、活动主持人（审判网络中的位置）并不是导致其主导性话语权的真正原因，真正原因是他（或说法院党组）掌握院内的人事权、财政权、审判管理权，而这些权力都是他处在法院院长（等级制结构中的位置）位置上，同级党委、人大及上级法院赋予他的。

当关系与社会影响在较小范围内，法院较多依靠自身社会资本合法化解社会影响，作出公正裁决。社会影响较大时，需寻求党政机关社会资本的支持，在裁量结果上体现出重视社会效益的利益衡量倾向，而且会尽量征得上级法院、当地党政机关的同意，尽可能保证判决的合法性。如果法院处于社会影响和政治影响的夹缝中，则会反复衡量，使裁判结果顾及当地党政机关的治理期待和当地群众的观念。事实、法律适用的难办案件受外部影响较小。

（四）审判网络中的上级法院

下级法院会自下而上向上级法院转移责任，审委会是案件传输至上级法院的桥梁。上下级法院的组织任务与组织目标不完全一致。改判发回重审在考核指标中的负向分值比重高[17]、影响大，导致“先请示后定”现象。下级法院也可能利用正式制度，有意识地做出显失公平的裁判结果，将纠纷上扬。为分散责任，上级法院可能退回请示，也可能维持原判、发回重审或调解，较少直接改判。下级法院的请示可能造成上诉制度的虚置与“责权不一致”的结果。上级法院在下级法院院长选任中影响力的逐步增大及上下级法院的司法行政管理事务联系也影响了裁判结果。

四、审委会微观层面社会资本对难办案件决策的影响

微观层面的社会资本即个体的社会资本。合议庭中法官个体的决策受责任制度、院领导人事权及当事人行动影响。

（一）审委会社会资本对合议庭法官决策的影响

法院内部和外部的人情关系将影响法官决策。关系越强，获取的社会资本越可能正向影响表达性行动的成功，强关系对获取好的社会资本更有效。部分法官可能通过表达性行为试图与院领导建立强关系，以求在任务分担、晋升、分配福利时能施加人情影响。实践中，法官的民主测评、考核得分对其任用作用有限[18]。关系社会资本提升基层法官成为中层及以上干部的可能性[19]，且任用决策与院长及党组的决策权密切相关。所以若想获得更高的关系社会资本与晋升机会，需要更多同质性行动，法官可能会在裁判决策中综合考量审委会成员的意见。法官在部分案件中难免受到当地熟人社会中强关系的影响。

法官的责任承担也使法官试图将个人责任转化为集体责任，自下而上转移责任。“结果中心主义”的错案追究模式，错案追究程序的司法化导向缺失，致使错案追责行政化色彩过重。层层加码的考核链条致使上级更严厉地监督下级，影响审判权的独立行使。部分基层法官长期超负荷运转，面对考核指标时也力不从心。一线法官风险大、责任重，晋升空间小。若无有效激励，工作积极性易不足，面对一些争议较大、可能影响考核的案件，更倾向于请教更有经验的法官或是将其传递给审委会。综上，因法官履职保障不足，裁判结果可能会受到院领导压力或当事人的人情影响。

（二）审委会社会资本对当事人及其诉讼代理人行动策略的影响

党政机关社会资本影响法官决策的连锁效应决定了当事人的行动策略，当事人的行动又反作用于司法决策。在当地拥有较强社会资本的人可运用同质性互动与异质性互动影响裁判结果。他可以借助当地党政机关领导来影响法院决策，一是通过私人关系，二是制造维稳事件。他可以鼓动群体成员通过闹事等方法来制造事关维稳的难办案件。还有一种情形就是群体成员自发组织或是无资源的个人，借用激进行为与政府产生异质性互动。当事人也可借助律师的社会资本对裁判结果施加影响，但诉讼代理人社会资本在多数案件中都不是胜诉的决定性因素[20]。

“关系越弱，自我在工具性行动中越可能获取好的社会资本”[1]65-68。异质性行动需付出高代价，闹事等激进行为触动了政府的维稳神经，由此掌握了消除维稳负面效果的社会资本以驱动异质性互动，再通过当地党政机关的施压影响裁判结果。法院与资源丰富的闹事方交换的意愿比与资源匮乏一方交换的意愿强烈得多。综上，法官决策可能会受到当事人和组织的社会资本（或闹访行为）的影响。

五、结语

难办案件中责任压力通过审委会及院长的桥梁作用，沿“当事人—党政机关—法院—法官”路径传导，难办案件化解过程中对党政机关社会资本的依赖及地位强度效应，造成外部社会资本通过审委会这个桥梁影响裁判结果。为抵御外部社会资本对审判权运行的影响，应赋予等级制中更低位置者（法院、法官）以履职保障，弱化审判权运行机制中的行政化因素，加强相关制度的司法化改造。

第一，限制审委会讨论案件的范围，逐步弱化其审判职能。《人民法院组织法》规定审委会的职能为⑥：总结审判经验、讨论重大疑难案件的法律适用，讨论其他有关审判工作的重大问题。应依法院的地域、层级等突出重点功能，基层法院审委会主要处理影响大的难办案件；中级及以上法院审委会更注重审判经验总结。应针对不同职能属性设置不同程序，总结审判经验、讨论审判工作可适用会议制；适用开庭审理的审判职能，可增强程序亲历性；适用书面审理的审判职能，可适用书面审理程序。还应严格落实按法官等级和资历由低到高的发言顺序，以及加强裁判文书中审委会决定理由的公开。还可探索由审委会委员与原合议庭组成新合议庭的模式。

第二，优化法官会议职能及议事规则。应厘清与审委会的关系与界限，法官会议可分流部分政治社会影响较小的难办案件。在会议程序设计上，应弱化参会人员行政级别，增强主审法官的实质性参与，提交法官会议时应注重主审法官的意愿，分管院长、庭长并非必要组成人员，应选择经验丰富、业务素养高的法官组成法官会议；调整发言顺序，可以遵循资历从低到高的顺序；还可吸纳外部专家学者、人大代表等参与，促成司法机关与社会公众间的良性互动，增强裁判结果可接受性；还应强化程序透明度，发挥留痕机制的效能。法官会议可以采取较为灵活的组织方式，依据具体案件的难易程度分别组成多层次的咨询组织，依次扩大咨询的层次与范围。

第三，完善法官责任制，总体上应弱化责任制度的行政化价值取向。现今不同类型责任及追责机制的边界模糊，如司法伦理责任、纪律责任、违法审判责任等责任类型、范围须清晰厘定，各层次的规定亟待整合，避免责任内容交叉、追究叠加，加剧治理难度。应建立符合实际的责任认定标准与程序，将“裁判行为”作为审查核心，结合主观过错及客观行为认定责任。对法官遵守程序的自由裁量、与上级法院法官认知存在偏差、或出现社会影响等情形，不应追究其责任，这也是审判权独立行使的题中应有之义。还应组建职能范围合理、专业性强的监察部门，完善其工作方式与运行程序，并实现法官惩戒委员会与职能部门的有机衔接。此外还应完善激励机制及考评制度。

注释：

①影响难办案件指社会影响较大的案件，关系难办案件指受当事人社会关系影响和国家机关影响的案件，在国家机关影响的情形中两类案件间的界限并不明显。参见侯猛：《案件请示制度合理的一面——从最高人民法院角度展开的思考》，载《法学》2010年第8期，第127-129页。

②本文使用“合议庭”概念时主要指代合议庭中的法官个体。

③本文将法院系统内的各级法院组织视为一个整体。

④《人民法院组织法》第39条第二款。

⑤本文不讨论法院内部成员通过个人社会关系的非正式渠道寻求外部资源的个例。

⑥《人民法院组织法》第37条。