水利稽察发现问题归纳分析与对策研究

夏志海，王 翔，王 攀

(1.长江水利委员会 河湖保护与建设运行安全中心，湖北 武汉 430010； 2.长江水利委员会 纪检组，湖北 武汉 430010)

0 引 言

面对水利工程高强度的投资、繁重的建设任务、高风险的施工条件，如何采用有效的监督检查手段保证水利建设工程“四个安全”，一直是水利行业主管部门工作重点。

作为水利行业监管体系重要组成部分的水利工程建设项目稽察(以下简称“水利稽察”)，是各级水行政主管部门依据工程建设领域有关法律法规、标准规范，对职权范围内水利建设项目组织实施情况进行监督检查的活动。自开展相关工作以来，为水利行业健康发展发挥了不可替代的作用。但水利稽察工作一直聚焦于查找问题上，未能结合发现的问题深入统计分析，归纳典型、共性问题，并分析导致这些问题发生的深层次原因，为相关业务工作制定政策提供决策依据，避免类似问题在不同工程项目、年份、地区重复发生。

近20 a来，许多从事水利稽察事业的工作人员和相关学者针对水利稽察工作开展了大量的研究，取得了丰硕成果，主要集中于3个方面。① 关于稽察工作体制机制方面。李红[1]分析近年来稽察工作体制、处罚机制、稽察成果体系等方面存在的短板弱项，就创新稽察监督体制机制提出针对性措施和建议。雷俊荣等[2]分析了流域机构水利稽察工作存在的短板，对加强流域机构水利稽察工作和完善稽察三级体系做了研究和探讨。② 关于稽察工作方式方法方面。郭晓军[3]剖析了稽察各专业工作要点和检查重点，对稽察业务和各工作环节开展标准化研究。③ 关于稽察工作成果统计分析方面。彭晓兰等[4]总结分析了海河水利委员会近年来稽察成果，梳理了各专业常见问题，并就完善水利工程建设管理提出对策措施。此外，周树朋、陈结文、张亚、刘传芳等分别就山东、江西、贵州、陕西等省份稽察现状、稽察发现的主要问题、问题的主要原因、下一步的工作建议进行了阐述[5-8]。

上述研究对完善以问题为导向的稽察工作机制具有重要意义，但大多数研究专注于改进稽察工作方式方法和体制机制，针对稽察发现问题的研究也仅局限于一个流域或省辖区范围内，在全国开展清单式稽察以前，稽察问题的描述和定性并不严谨，不便于归纳提炼。2019年是水利部全面采用清单式稽察的第一年，稽察问题的描述、定性、判定依据更为准确和科学，有必要利用这些数据采取数理统计的方法，从全国的角度更加客观、全面、科学地发现水利建设过程中的典型共性问题，分析深层次原因，研究提出解决问题、改进业务工作的对策建议，为进一步规范水利建设行为，促进建设项目实施，健全水利建设监督机制，提供参考依据和决策支撑。

1 水利稽察开展情况

1999年10月，水利部为加强大规模防洪工程建设的监督，借鉴原国家计委重大项目稽察模式，开始安排部署水利稽察工作。据初步统计，2008～2019年，水利部部本级共计稽察项目4 800多个[9]，平均每年稽察项目400个，涵盖重大引调水、重点水源、新建大型灌区、中型水库、病险水库水闸除险加固、主要支流治理、大型灌区续建配套与节水改造、农村饮水安全等类型。其中2011～2019年，水利稽察共发现各类问题16 729个，平均每年发现问题1 859个，具体情况见图1。

图1 2011～2019年水利稽察发现问题数量Fig.1 Number of problems found by water conservancy inspection from 2011 to 2019

从图1可知，2011～2017年稽察发现问题总数是趋于稳定的，但2018年以后问题的数量和质量发生较大变化。究其原因在于2018年机构改革以后，水利监督工作提高到新的高度，水利稽察按照部党组要求优化工作方式、方法和工作手段，逐步开展清单式稽察，现场稽察组工作方向、工作重点更加明确，深层次挖掘出了水利工程建设中不易发觉的问题，问题数量明显增加，问题定性和引用条文更加准确、合理，以2019年最为显著。

2019年水利部共开展7批次部本级稽察，派出112个稽察组对全国28个省级行政区252个项目[10]进行了稽察，共发现问题5 694个。按照专业类别分类前期设计950个、建设管理1 157个、计划下达与执行726个、资金使用与管理808个、工程质量管理1 347个、安全生产管理704个。

2 水利稽察典型问题分析与归纳

以水利部2019年度部本级水利稽察成果资料为研究对象，参照《水利建设项目稽察常见问题(试行)》(监督质函〔2020〕16号)的分类方法，对每个稽察问题从项目名称、所在省份、项目类型、问题定性、责任主体分类、问题类别分类、严重程度分类等方面逐个统计，构建《2019年水利稽察发现问题情况统计表》。通过系统梳理和分析，找出前期设计、建设管理、计划下达与执行、资金使用与管理、工程质量管理、安全生产管理共6个专业最典型、共性的问题。

2.1 前期设计专业问题

根据《2019年水利稽察发现问题情况统计表》，水利部稽察的8大类252个水利工程建设项目共发现前期设计问题950个，其中较为典型、频发的问题见表1。由表1可知“设计深度不足或存在缺陷错误”占到问题总数的66.74%，从涉及省份和项目类型来说也是最为普遍的。

表1 前期设计专业问题统计

2.2 建设管理专业问题

由《2019年水利稽察发现问题情况统计表》可知，2019年稽察的8大类252个水利工程建设项目共发现建设管理专业问题1 157个，其中较为典型、频发的问题见表2。由表2可知，编制监理实施细则不完善、总监理工程师履职不到位、未及时准确填写监理日志日记、未及时巡视检查旁站监理问题最为突出，说明工程建设管理过程中“监理单位基本工作职责履行不到位”的情况非常普遍，占到问题总数的30.86%，从涉及省份和项目类型来说也是最为普遍的。

表2 建设管理专业问题统计

2.3 计划下达与执行专业问题

根据《2019年水利稽察发现问题情况统计表》，水利部稽察的8大类252个水利工程建设项目共发现计划下达与执行专业问题726个，其中典型、频发的问题见表3。从表3可知，“核查数据与直报系统上报数据存在差异”问题占到问题总数的18.18%，从涉及省份和项目类型来说也是最为普遍的。

表3 计划下达与执行专业问题统计

2.4 资金使用与管理专业问题

根据《2019年水利稽察发现问题情况统计表》，水利部稽察的8大类252个水利工程建设项目共发现资金使用与管理专业问题808个，其中较为典型、频发的问题见表4。由表4可知，“地方资金未到位”问题占到问题总数的12.50%，从涉及省份和项目类型来说也是最为普遍的。

表4 资金使用与管理专业问题统计

2.5 质量管理专业问题

根据《2019年水利稽察发现问题情况统计表》，水利部稽察的8大类252个水利工程建设项目共发现质量管理专业问题1 347个，其中较为典型、频发的问题见表5。由表5可知，普通混凝土工程不合规、未按照设计图纸和施工技术标准施工、单元工程质量评定与验收评定不合规情况较为频发，上述问题都属于“现场施工实体质量控制不到位”的范畴，该类型问题占到问题总数的35.04%，从涉及省份和项目类型来说也是最为普遍的。

表5 质量管理专业问题统计

2.6 安全管理专业问题

根据《2019年水利稽察发现问题情况统计表》，水利部稽察的8大类252个水利工程建设项目共发现安全生产专业问题704个，其中较为典型、频发的问题见表6。由表6可知，“现场临时用电不合规”问题占到问题总数的11.36%，从涉及省份和项目类型来说也是最为普遍的。

表6 安全管理专业问题统计

由表1～6的分析结果表明，设计深度不足或存在缺陷错误、监理单位基本工作职责履行不到位、核查数据与直报系统上报数据存在差异、地方资金未到位、现场施工实体质量控制不到位和现场临时用电不合规等6个问题，无论是每个专业问题总数占比，还是涉及到的省份和项目类型，都是最为典型和普遍的问题，将针对这6个典型共性问题开展深层次原因分析。

3 典型问题深层次原因分析

以水利稽察六大专业分析总结的6个典型、共性问题为立脚点，分析问题产生的直接原因、间接原因和深层次原因，找出问题难以解决的症结，为提出切实可行的对策措施打下基础。

3.1 设计深度不足或存在缺陷错误

(1) 设计单位设计力量配备不足。近年来由于水利投资逐年增大，各级设计单位任务繁重，分配到具体项目上的技术力量严重不足。为了满足繁重业务需求，全国勘测设计单位大量招聘新人，工程设计负责人和各专业负责人年轻化趋势明显，行业平均从业年限逐年缩短。同时原有的师徒传承、帮扶机制逐渐弱化，现场具体从事设计的工作人员经验不足，勘测设计成果质量不高，容易出现大量缺陷错误，深度也难以满足工程建设需要，进一步导致施工图阶段产生大量设计变更。

(2) 勘测设计单位质量内控机制落实不到位。为保证工程勘察设计质量，勘测设计单位基本建立有1套适用的质量内控机制，现场项目组编制完成的设计文件一般应经过设计单位审查、校核、审定人员的层层把关，一些关键问题还应该组织有经验的专家、学者开展专题研究。但从稽察发现的各类问题来看，该套内部质量控制机制基本失效，审查、校核工作流于形式，勘察设计质量基本由各设计现场项目组自行把控，导致勘察设计文件存在明显错误而无法及时发现并改正。

(3) 设计质量监管力度不足。随着水利投资逐年加大，除了初步设计审查等事前监管手段以外，如何做好设计质量监督检查、设计失误追责问责等事中、事后监管是今后的工作重点。然而除水利部水规总院定期在全国抽取部分重大水利工程开展专项设计质量监督检查外，其他流域机构和各级地方水行政主管部门尚未常态化开展类似专项检查工作，大部分非重点水利工程设计质量得不到有效监管。

3.2 监理单位基本工作职责履行不到位

(1) 水利行业监理人员水平不满足市场需求。主要表现在从业人员数量和从业人员素质2个方面。目前水利行业现有执业登记的监理工程师约5万人，市场需要人数保守估计约8万人，全国监理从业人员数量严重不足的现象依然严峻。此外部分监理单位从节省成本的角度考虑对聘用的人员把关不严，聘用的监理人员缺乏经验，同时由于水利施工条件艰苦，人员流动性非常大，水利行业监理人员整体素质偏低。

(2) 部分监理单位内控机制失效。由于合格的监理人员不满足市场需求，部分监理公司很难保持自身资质所需的人员数量、职称结构和专业配置，放弃单位自身服务能力和内控机制建设。

(3) 工程监理服务费用偏低。在工程设计概(估)算编制过程中，建设监理费用不像勘测设计费用一样在概算中单列，而是包含在建设管理费用中，在目前的招投标过程中倾向压制降低监理费用，选择低价中标单位，难以保证监理单位获得足够的利润，保证监理行业良性发展。同时监理企业竞争激烈，部分企业为承揽工程，不惜低于成本价进行恶性竞争，行业主管部门尚未建立起有效的约束机制避免低价竞争现象[11]。

3.3 核查数据与直报系统上报数据存在差异

(1) 基层水利统计人员履职能力不足。目前基层水利工程建设管理力量薄弱，对统计工作重视程度不足，基建统计人员基本为兼职，人员工作变动比较频繁，交接制度不完善，影响水利统计工作质量。同时基层相关人员缺乏系统培训，计算机应用水平参差不齐，参与工程建设经验较少，对统计指标缺乏直观了解，整体履职能力不足。

(2) 地方水行政主管部门统计数据审核机制失效。受限于人力，地方水行政主管部门统计数据管理工作兼职为主，水利统计监管主要领导责任、直接领导责任、第一责任、主体责任和直接责任等5类责任人没有落实到人，统计数据审核把关流于形式，问题数据层层上报。

(3) 尚未建立起投资统计失真的追责问责机制。水利系统尚未建立起统计数据失真追责问责管理办法，未明确统计数据失真的定义、追责范围、追责问责流程、处罚手段等，现实中也基本没有就统计数据失真问题对相关责任人展开责任追究，发现问题后更多是督促地方及时对统计数据进行修正。

3.4 地方资金未到位

(1) 部分地方政府超地方财力申报项目。《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》(国发〔2000〕20号)明确规定，地方不安排资金的项目，中央不予配套，因此为了保障地方经济发展，补充水利基础设施短板，部分地方人民政府在未充分考虑地方财政能力的情况下，大规模申报水利建设项目。为促使项目尽快落地，有的还提高地方资金配套比例申报工程，导致地方配套资金迟迟难以落实。部分地区“等、靠、要”思想严重，想依靠中央资金就完成项目建设，不考虑地方配套的必要性，导致工程投入不足，质量问题频发。

(2) 地方资金来源缺少法规依据。部分水利计划管理部门在下达投资计划时未对地方投资计划进行分解，并明确地方配套资金具体来源。导致部分项目将上一级配套资金压力转嫁到下一级。此外2019年5月《水利基本建设投资计划管理暂行办法》(水规计〔2003〕344号)废止[12]以后，目前尚无类似法规明确提出下达投资计划时应明确地方资金来源。

(3) 未严格执行地方配套奖惩机制。为解决地方资金不到位的顽疾，财政部、水利部联合颁布了《关于切实加强水利资金使用监督管理的意见》(财农〔2012〕22号)，要求各地要严格履行申报项目时提出的地方投入承诺，确保资金落实到位，拒不落实的，采取扣减以后年度资金规模等方式进行追责，确保工程资金到位。但各级水行政主管部门具体执行过程中往往忽视履行相关地方配套奖惩职责，导致地方政府重视项目的落地，而忽视地方资金的配套，严重影响工程实施和验收。

3.5 现场施工实体质量控制不到位

(1) 质量保证、控制和监督体系未落实。目前部分水利行业施工单位质量意识和合同履约意识淡薄，工程现场未严格落实质量保证措施，同时大多数企业采用企业管理与劳务分包相结合形式组织施工，现场管理人员与作业人员只有合作关系无隶属关系，现场质量管控难度较大，加上出借资质招揽业务、违法分包转包情况，迫使企业更加注重追求利润而忽视质量。此外，受到水利行业监理人员数量、素质和基层项目法人监管力量不足的影响，项目法人和监理对现场施工质量的控制和监督也难以到位。

(2) 水利工程造价定额偏低。目前水利行业造价定额还是以《水利建筑工程预算定额》《水利建筑工程概算定额》《水利工程施工机械台时费定额》(水利部水总〔2002〕116号)(以下简称“02定额”)为依据，02定额发布以来，为规范市场运行起到了重要作用，但经过近20 a运行，已经跟不上市场变化，相较于房建、市政和交通行业存在一定程度滞后。如张利娟等[13]就同一引水工程实例分析得出，工程总造价市政预算较水利预算多出近25%。

(3) 现有监督检查手段重资料轻实体。目前水利行业各类巡查、稽察、飞检和暗访活动，主要通过查、看、问、询等方式开展，受限于装备和现有手段，检查过程中对于工程质量只能通过眼看手摸的形式发现，导致工程参建单位重视痕迹管理，忽视工程实体质量。

3.6 现场临时用电不合规

(1) 水利工程现场电力专业人才不足。从历年巡查和稽察情况看，施工单位临时用电方案多为非电气专业人员编写，编制过程中依靠其他项目资料粘贴复制，未结合工程实际情况，不具备可操作性。现场配备的专业电工持证上岗情况不佳，多数依靠经验和习惯搭设用电线路。

(2) 临时用电安全重视不足。根据水利部2009～2015年水利行业领域死亡事故统计[14]，触电事故与坍塌、机械伤害、高处坠落等并列为水利建设工程现场五大伤害。虽然触电事故发生频率和致死率较高，但每次范围较小且不易发生群死群伤，同时现场用电设备拆装、维修、周转、移动频繁，因此参建单位对现场临时用电安全重视程度不足。

(3) 安全费用提取使用不规范。安全生产费用的足额提取和规范使用是开展一切安全生产活动的前提，目前水利部水规总院编制的《水利工程设计概(估)算编制规定》和原国家安监总局出台的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》中，有关安全生产费用的计算基础、费率和计列方式等存在较大差异，导致初步设计阶段和施工招投标、实施阶段安全生产费用衔接和提取存在模糊地带。同时施工单位在使用过程中也经常将临时设施费、保险费用、生产材料费用、人工费用混入其中，导致投入不足。

4 提升水利工程建设水平的对策建议

(1) 完善顶层设计方面。首先应推动建立起高效和常态化的部际、省部间沟通协调机制和信息共享平台，及时将各类监督检查发现的资金到位、资金使用、征地移民、建设管理、不良信用等需要多方协调的问题，向其他行业主管部门、各级地方人民政府通报和交流，促进水利建设项目管严管好。其次进一步完善有关技术标准和制度，尤其是在勘测设计失误问责、中小型水利工程项目法人组建、监理规定和监理规范、水利统计数据失真追责问责、地方资金来源和奖惩机制、工程质量评定标准、水利工程造价定额、安全生产费用提取等方面，需要在今后的工作中尽快补充完善，弥补制度、标准上的短板。

(2) 做好行业监管方面。首先要逐步创新监管手段，提高信息化水平。加大新型监管设备投入，运用遥感、无人机、水下探测仪、超声波检测仪等科技手段，更加准确发现水利工程实体质量和安全问题，同时利用信息化平台及时对发现的问题进行分析和整理，提高监管科学性、时效性、权威性[15]。其次在监督检查中要注重监督管理与帮助指导并重原则，在监督、检查的同时应积极主动为地方相关职能部门和工程建设单位提出有益建议和培训，提高其管理能力和水平。

(3) 优化工程建设管理体系方面。首先要进一步探索和创新项目法人管理模式，针对基层水利建管力量薄弱的现象，建议推行项目法人集中管理模式，尤其是中小型工程比较集中的地区。出具相关规范明确项目法人分层管理原则，尽量避免大中型水利工程由市级以下地方政府组建项目法人，同时制定和完善指导性意见，推动基层积极推行总承包、代建制等新型管理模式。其次要注重强化参建单位内控机制建设，在各类监督检查中要注重内控机制落实情况的检查，对落实不到位的明确责任追究意见，并纳入市场监管信用信息平台，作为不良行为和水利行业信用评价的重要依据，将行业监管行为潜移默化为工程建设单位内部行为。

(4) 规范市场运行方面。首要研究出台相关指导意见，将水利行业巡查、稽察、督查、暗访发现的成果与企业的资质、诚信档案管理挂钩。同时积极引入社会监督，建立水利工程建设责任主体、责任人公示制度和工程项目建设信息公开机制，主动接受社会监督。其次，针对地方配套资金不足的问题，积极拓宽水利建设资金融资渠道，在确保政府起到主导作用的前提下，通过为项目提供特许经营、市场保障等优惠条件和方式来组织融资，引导各地发挥市场机制作用。

(5) 培育水利建设人才队伍方面。首先要加大对基层人员业务水平的培训，采用组织培训、网络授课、函授教学、学分管理、实地交流等手段，就水利建设相关法律法规、规范、标准等开展培训，形成常态化的专业培训模式，提高从业人员专业技术水平，提升水利工程建设管理能力。此外，对全国水利建设监理工程师持证和执业情况开展专题调研，摸清行业从业人员底数，查找制度短板，加快培育监理工程师队伍。

(6) 完善水利稽察工作方式方法方面。对新形势下水利稽察工作开展模式、稽察专家库建立与完善、稽察信息化要求、稽察追责问责机制、稽察费用的落实与使用原则、各地稽察制度更新与完善等方面提出指导性意见，转变全国水利稽察工作思路，形成清单式稽察、深入分析问题原因、严肃追责问责的新局面。

5 结 语

水利工程建设项目稽察作为行业监管的重要手段，通过深入水利工程建设现场、翻阅资料、询问现场作业人员等形式，对水利工程建设过程中存在的问题进行查找，涵盖了工程建设管理的全过程。经过多年工作，积累和发现了大量的问题，对这些问题进行全面梳理总结和系统归纳，发现典型共性问题，全面分析问题的直接、间接和深层次原因，从顶层设计、行业监管、市场运行、监管体系、人才培养等方面提出解决问题、改进工作的对策建议，为进一步规范水利建设行为，完善稽察工作方式方法，更好促进大规模水利建设顺利实施，提供参考依据和决策支撑。