我国实现“双碳”目标的立法路径

逯 达

(山东社会科学院 法学研究所,济南 250002;山东大学 法学院(威海),山东 威海 264209)

习近平主席在第75届联合国大会上承诺我国将于2030年前实现碳达峰,2060年前实现碳中和。碳达峰指的是在一定时间点,二氧化碳排放量达到峰值,之后排放量逐渐递减。碳中和指的是在一定时间点,排放到大气的二氧化碳与吸收汇之间实现净“零”。世界各国有关碳中和的表述主要有碳中和、气候中和、净零碳排放和净零排放。[1]为了应对全球气候变化,联合国制定了《气候变化框架公约》,建立了国际社会合作应对气候变化的基本框架。于2015年出台的《巴黎协定》明确提出了将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内。作为二氧化碳排放大国,我国应当承担碳减排责任,努力实现碳达峰与碳中和。党的二十大报告提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和,促进人与自然和谐共生。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)提出落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标,争取2060年前实现碳中和。其中,加强实现碳达峰、碳中和立法工作是应对气候变化的重要路径。为了有序实现碳达峰,我国于2021年出台了《2030年前碳达峰行动方案》,明确提出构建绿色低碳发展法律体系,推动能源法、节约能源法、可再生能源法以及煤炭法等法律的制定与修改。

一、碳达峰、碳中和立法的现实需要与不足

(一)加强“双碳”立法:应对全球气候变化的需要

由于二氧化碳排放量过多,人类正面临以全球变暖为主要特征的气候变化威胁。根据IPCC第六次评估报告第一工作组报告《气候变化2021:自然科学基础》,1850—1900年,全球地表平均温度已上升约1℃,并预测未来20年的全球温升预计将达到或超过1.5℃。该报告指出只有大规模地减少二氧化碳排放,才可能实现《巴黎协定》设定的温控目标。根据IPCC第六次评估报告第三工作组报告《气候变化2021:减缓气候变化》,全球二氧化碳排放持续增加但增速有所放缓。[2]为了应对气候变化,人类应实现低碳转型发展,有效减少温室气体的排放,将全球升温的幅度和速度控制在合理变化范围内。

为了应对气候变化,我国应当加强碳达峰、碳中和的立法工作。气候环境作为全球公地,在气候灾难的发生和减排效应的作用中均具有全球性与普遍性。在一些西方国家,加强应对气候变化立法成为实现碳中和的重要路径。[3]例如,德国于2019年出台了《联邦气候保护法》,明确规定了碳减排目标、设立气候问题专家委员会等内容;法国于2019年出台了《能源与气候法案》,为应对气候变化奠定了法律基础;英国制定了《应对气候变化法案》,规定了碳减排目标、碳交易制度、设立气候变化委员会等内容。从各国应对气候变化立法来看,各国均注重即时性减排措施的安排,关注可再生资源的发展机制,呈现出较为突出的国别特点。因此,在“双碳”立法过程中,我国应根据国情和地理环境的特征,系统制定出有关“双碳”法律制度。

(二)应对气候变化法律体系的缺位

在应对气候变化立法方面,我国没有建立系统性的法律规范体系,仅仅在《可再生资源法》《森林法》《大气污染防治法》等法律中有所涉及。在应对气候系统立法、执法监管法律机制以及司法救济机制等方面,我国相关法律均存在欠缺。

1.应对气候变化系统立法的欠缺

目前,我国没有制定“应对气候变化法”,关于应对气候变化的法律规范散见于不同法律之中。为了实现“双碳”目标,一些法律提出在相关领域助力实现碳达峰、碳中和。例如,《黄河保护法》第87条规定黄河流域县级以上地方人民政府应当推进碳达峰、碳中和工作。《科学技术进步法》第3条规定国家鼓励科学技术研究开发,支撑实现碳达峰、碳中和目标。我国一些环境法律也涉及应对气候变化的内容。例如,《森林法》第28条规定国家加强森林资源保护,发挥森林调节气候等方面的功能;《可再生能源法》规定国家鼓励发展可再生能源,这也是碳减排的重要措施。

2.碳排放执法监管法律机制的缺乏

现阶段,我国未针对碳排放执法监管而制定专门的执法监管法律机制。在法律层面,碳排放执法监管主体、监管方式、监管内容、监管责任、监管救济措施等方面均未得到明确规定。目前,在碳排放执法监管领域,我国相关法律制度处于缺失状态。[4]因此,为了加强碳排放的执法监管,我国应建立健全碳排放执法监管法律制度。

3.应对气候变化司法救济机制的不足

在应对气候变化司法救济机制方面,我国未明确气候环境是否具有可诉性、相关公益诉讼制度、管辖法院等内容。在气候环境保护方面,是否可以适用一般环境公益诉讼制度的规定,作为应对气候变化立法的重要内容,相关司法救济机制应当给予明确回应。

二、碳达峰、碳中和立法模式的利弊与选择

(一)碳达峰、碳中和立法模式的利弊

从各国实践及理论界来看,碳达峰、碳中和立法模式主要有以下三种:

1.单行立法模式

单行立法指的是针对某方面的事项,或者仅在某些地区、某些主体适用的规范性法律文件。单行立法模式具有立法针对性强、立法周期短以及法律效果好等特点。然而,该立法模式存在法律稳定性弱、重复立法以及缺乏整体性等不足。例如,若针对森林碳汇与碳排放权交易分别进行立法,不同法律之间可能存在立法协调性弱、重复立法等问题。总之,单行立法模式在实现碳达峰、碳中和目标过程中优势和劣势均较为明显。

2.法典化立法模式

法典化立法指的是规范性法律文件体系的集约化、规范化与系统化。法典化立法模式优势与劣势明显:一是法典化立法模式具有立法系统化、稳定性强、协调性强等特点。对现有相关法律进行“低碳化”改造,并适时制定“气候变化应对法”。[5]可以制定系统规定法律原则、碳减排规则、碳汇制度等应对气候变化法典,可以从立法目的、事权结构、责任主体与联动机制四个方面进行相关立法工作。[6]为了实现碳达峰、碳中和目标,应对气候变化立法应当实现法典化,这也是建立应对气候变化法律体系的重要一环。二是法典化立法模式存在立法周期长、立法针对性弱等不足。

3.“统分结合”立法模式

在“双碳”立法中采用“统分结合”的立法模式。[7]此种立法模式是将单行立法与法典化立法相结合的模式,即“双碳”某些领域的单行立法与“双碳”法典化立法并存的模式。“统分结合”立法模式结合了单行立法模式与法典化立法模式的优势。为了实现碳达峰、碳中和目标,可以先进行某些领域的单行立法,再制定一部应对气候变化法典。

(二)碳达峰、碳中和立法模式的选择

综合分析三种立法模式的利弊,建议我国采取“统分结合”的“双碳”立法模式。为了推动建立应对气候变化法律体系,针对“双碳”的关键性问题,制定相关单行法律法规。为了实现“双碳”法律的系统性,通过综合统筹考虑“双碳”法制问题,制定“应对气候变化法”作为“双碳”法律体系的基本法。根据“统分结合”的“双碳”立法模式,将应对气候变化单行立法作为近期目标,而将应对气候变化法典作为远景目标。为了实现碳达峰、碳中和法律体系的系统性,我国应当加强相关专项法律的建制,健全碳排放监管的实施细则,制定强制约束和弹性激励有机结合的规则制度。[8]

三、碳达峰、碳中和立法理念分析

(一)环境义务理念

环境义务指的是在环境保护领域,相关法律关系的主体受到的法律约束或是需要承担的环境责任。由于环境治理的困境、自然规律的客观性和环境问题的特殊性,环境义务成为环境法的重要理念。在理论及实践中,注重环境义务理念,可以推动公众参与环境保护,促使公众树立环境保护意识。环境义务主体包括国家机关、社会组织及个人等。根据环境义务的要求,立法机关具有创制环境法律规则的义务,而执法机关和司法机关具有实施相关环境法律规则的义务。

环境义务理念应作为实现碳达峰、碳中和法律体系的重要理念。法律规定各个相关法律主体的环境义务,推动实现碳达峰、碳中和目标。立法机关应当积极进行碳达峰、碳中和立法工作,履行气候环境立法义务;执法机关及司法机关应当积极实施碳达峰、碳中和法律法规,履行气候环境法律实施义务;公众应当遵守碳达峰、碳中和法律法规,履行气候环境保护义务。

(二)环境公平与正义

1.环境公平

环境公平指的是人类公平地享有安全、健康环境的权利以及平等地承担环境保护责任。作为环境法的基本理念之一,环境公平表明了人类在舒适的环境中生存的权利,包括代内公平与代际公平等。实现环境公平的路径包括保障发达国家与发展中国家的公平、代际环境公平、环境保护平等原则等。为了实现代内公平及代际公平,构建环境公平的制度体系是关键路径。

环境公平应作为实现碳达峰、碳中和的立法理念。气候环境公平亦包括气候环境代内公平及气候环境代际公平等。在一国之内,气候环境代内公平要求在应对气候变化法律中,所有人应当被公平地对待以及能够有效参与其中;在国际层面,气候环境代内公平要求发达国家不应损害发展中国家的气候环境利益,同时应当给予发展中国家一定的援助。气候环境代际公平要求后代人与当代人一样享有气候环境利益的权利,不允许当代人损害后代人的气候环境权益。

2.环境正义

亚里士多德提出按照比例平等原则将这个世界上的食物平等地分配给社会成员。美国社会学家莱斯特·沃德提出正义意味着不论种族、性别、阶级或社会背景等,每个人均应被给予充分的机会过一种有价值的生活。正义具有合法性,是一种公正的体制,分为分配正义与矫正正义。根据分配正义,法律将资源、利益及负担权威性地公正分配;根据矫正正义,法律针对利益或分配关系冲突和纠纷,按照规则与程序公正地解决冲突和纠纷。

国际社会共同面对全球气候变暖的挑战,这源于人类共同责任的觉醒。《气候变化框架公约》确立了共同但有区别原则,为应对气候变化提供了重要指引。共同责任源于分配正义,这表明人类在碳减排方面达成了共识。世界正面临着发达国家与发展中国家如何公平地分担碳排放量与碳减排责任的问题。发达国家与发展中国家均应承担应对气候变化的环境责任,共同面对全球变暖带来的挑战。而应对气候变化的区别原则则体现了矫正正义。发达国家在建立应对气候变化制度体系方面作出了重要贡献,但也出现了向发展中国家或地区进行碳排放转移现象。

气候环境正义应作为应对气候变化的立法理念。气候环境正义的核心是消除享有和破坏气候环境的任意性,特别是消除相关任意权。通过制定应对气候变化的规则和程序,确定法律主体的气候环境权利与义务,实现气候环境分配正义;通过制定有关气候环境利益冲突和纠纷的解决机制,纠正气候环境的不平等与非正义,实现气候环境矫正正义。

(三)环境权理念

环境权指的是人们享有在适宜环境中生存和发展的权利。环境权是由公众享有、国家进行调节及领先经营者维护的一项基本权利。环境权意味着环境法中的生态环境价值与私法中的财产价值具有同等法律地位,应当通过《宪法》予以确认。一些国家的宪法将环境权主体表述为公众、所有人、任何人等。环境权是展现环境公共利益的基本权利,具有共享性与非排他性的特征。环境权包括实体性环境权、程序性环境权等。其中,作为环境权的重要方面,公众具有享有清洁空气、适宜气候环境的权利。

应对气候变化的立法目的与环境权理念相契合。一是碳减排是保障公众环境权的重要方面。公众环境权包含清洁空气权、光照权等权利。通过碳减排措施,推动实现碳达峰、碳中和目标,进而保障公众环境权免受侵害。二是实现碳达峰、碳中和是公众环境权的内在要求。气候环境具有共享性、非排他性及公益性等特征,这与环境权的基本特征相契合。实现碳达峰、碳中和的目的是为人类提供一个健康适宜的气候环境,这也符合公众环境权的内在要求。三是碳排放权的环境权特征。为了应对气候变化,一些国家设立碳排放权,对温室气体排放量进行严格限制,进而保障公众环境权。虽然我国法律未确认环境权,但可以将环境权的相关理念作为“应对气候变化法”的立法指引。

(四)人与自然生命共同体理念

人与自然生命共同体是由人与自然构成的共同体,揭示了人与自然的共生关系,也体现了中国特色社会主义现代化的特征。人与自然生命共同体的本质是追求生态和谐理念,包括人与自然和谐共生、共处及共建三个方面。人与自然生命共同体理念体现了人与生态环境正义、人与自然的分配正义等价值。人与自然生命共同体理念体现了人与自然发展的永续性,要求人类在生态限度内改造自然,意味着人类须以系统论的方法来治理生态环境问题。一些生态环境治理问题应通过国际合作建立全球生态环境保护机制来实现,这也是构建人与自然生命共同体的路径。在法理角度,人与自然生命共同体理念蕴含了整体、系统的法治观,作为新时代环境法理的基本遵循。在法治建设中,人与自然生命共同体理念转化为生态环境立法的完善、环境司法专门化以及公众参与制度等。

人与自然生命共同体理念为应对气候变化提供了方法指导。在国际层面,我国应积极承担节能减排责任,倡导全球气候公平正义,积极参与国际气候环境法律的制定与完善。在国内“双碳”法治领域,为了应对全球气候变暖,我国须建立健全以人与自然生命共同体理念为指导的应对气候变化法律体系,建立“双碳”法律主体多元化与法制内容整体化的法律体系。应对全球气候变化和构建人与自然生命共同体的共同目标是为了实现生态环境的代内公平与代际公平,均以人类可持续发展为追求。同时,保障人类生活在舒适的环境中是构建人与自然生命共同体的重要方面。总之,人与自然生命共同体理念应作为应对气候变化立法理念之一。

四、碳达峰、碳中和法律制度的建构

碳达峰、碳中和立法应当体系化,既涉及制定“应对气候变化法”,又涉及对碳排放的外围法律的适时更新。而碳达峰、碳中和法律体系主要包括以下相关法律制度:

(一)碳达峰、碳中和规划制度

碳达峰、碳中和规划制度被广泛认为是控制温室气体的有效手段。通过制定相关规划,国家可以从整体上把握与推进碳达峰与碳中和进程。于2021年出台的《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出根据国家统一规划,推动有条件的地方及重点行业与重点企业率先实现碳达峰。于2021年出台的《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出将碳达峰、碳中和目标全面纳入经济社会发展中长期规划,不断完善相关国土空间规划、区域规划和地方各级规划等。

宏观层面而言,健全碳达峰、碳中和规划制度,其主要内容包括:一是明确碳达峰、碳中和规划的制定主体、制定权限、制定内容及审查监督机制等内容。二是将碳达峰、碳中和作为国土空间规划的重要目标。在国家层面,将碳达峰、碳中和作为总体目标,全面纳入总体规划全过程。在地方层面,因地制宜制定符合地方特征的碳达峰、碳中和空间规划。三是制定碳达峰、碳中和立法行动方案、能源转型方案等。针对实现碳达峰、碳中和的立法行动,权力部门可以制定有序推进相关立法规划的方案。为了有序实现能源转型,国家可以制定相关能源转型总体方案。四是制定多维主体参与实现碳达峰、碳中和的行动方案。通过制定多维主体参与的相关行动方案,政府机构、企业、社会公益组织及个人等主体全方位参与低碳行动,形成推动碳达峰、碳中和的合力。

(二)碳定价制度

1.碳排放权交易制度

《京都议定书》提出了运用市场机制来调节碳排放。随后,世界各国相继制定了适合本国的碳排放权交易制度。碳排放权及碳排放权交易的理念得到广泛认同,并在控制温室气体排放方面取得良好效果。学界关于碳排放权性质的界定包括准物权说、用益物权说、规制权说、数据产权说等。基于大气环境容量而产生的碳排放权具有新型标的资产属性。根据相关理论与实践,碳排放权交易制度指的是为了合理利用大气环境容量及应对气候变化,在特定区域内,根据区域大气环境容量的要求,确定一定时期内碳容量,通过许可方式对碳排放配额进行初始分配,并允许其进行交易的一系列制度。

我国在法律和政策层面对碳排放权交易进行了一定的规制。为了进一步规范碳排放权交易市场,生态环境部于2020年发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》,规定温室气体重点排放单位、碳排放权分配与登记、碳排放权交易、监督管理等内容。“十四五”规划提出推进碳排放权的市场化交易进程。《2030年前碳达峰行动方案》提出发挥全国碳排放权交易市场作用,进一步完善配套制度。

为了加强碳排放权交易市场建设,我国应尽快制定并完善涉及碳排放权的法律、法规及规章等,出台相关配套措施,加强碳排放权交易市场的法律监管。为了形成公私融合的碳排放权法律制度,我国应综合运用系统论及低碳发展论来建立碳排放权交易市场机制。[9]碳排放权交易制度的内容主要包括:一是碳排放权的初始分配制度,主要包括有偿分配和无偿分配。二是碳排放权总量控制制度。若确定一定区域的碳排放权总量,应当考虑大气环境容量、碳排放源、高质量的碳排放数据、总量控制的实施主体及规则等。三是规范碳排放权交易合同。碳排放权交易合同的相关规则包括基本原则、合同形式、合同主体资格、合同标的、当事人权利义务等。四是碳排放权交易市场规则,主要包括碳排放权交易市场主体、交易平台及监管机构等。五是碳排放权交易程序。六是碳排放权交易纠纷的救济制度,包括救济途径及责任方式等。

2.碳税制度

碳税制度指的是针对温室气体排放而向相关主体征收税的制度。碳税制度在减少碳排放量、应对气候变化、弥补市场失灵及保护生态环境等方面发挥重要作用。碳税作为碳减排的重要途径,通过增加碳排放主体的碳排放成本,推动降低碳排放量缓解气候变化。[10]碳税通过国家强制力进行征收,由此增加了企业的生产成本,迫使企业不断减少碳排放量。[11]征收碳税可以产生“双重红利”,即在推动企业进行新能源开发与转型的同时,也实现碳减排。[12]英国、美国、日本等国家均以法律形式建立了碳税制度,有效遏制了温室气体的排放量。美国、英国等国家的碳税制度包含了碳税征收行业划分制度、碳税返还制度、碳税配套制度、碳税使用制度等。[13]碳税制度内容应当符合环境正义的要求,采用共同但有区别原则,注意与其他税种的协调,而其制定过程应当公开透明。[14]

为了利用税收来减少碳排放量,我国应建立碳税制度,其主要立法要点包括:一是碳税制度的主要内容包括碳税的征收范围与计税依据、设置多等级碳税税率、合理的碳税使用途径、碳税征收权的划分等。[15]二是关于纳税主体,法律可以将碳税纳税人分为个人纳税人与企业纳税人等。[16]三是关于碳税的优惠制度,对能源依赖型产业进行适当收税,而对个人消费化石燃料可以适当减收。[17]四是完善碳税的配套保障措施,包括地方碳税征收实施方案、碳排放大数据建设、奖励与惩戒制度等。[18]

(三)碳汇与CCUS制度

1.碳汇制度

碳汇指的是生物将温室气体吸收、转化并固定储存起来,主要包括森林碳汇、海洋碳汇及湿地碳汇等。而碳汇制度是指调整森林碳汇、海洋碳汇及湿地碳汇等方面的一系列法律规范的总称。“十四五”规划提出增强生态系统碳汇能力。《2030年前碳达峰行动方案》提出鼓励陆地与海洋生态系统碳汇的基础理论研究,推动制定碳汇纳入全国碳排放交易的规则。因此,为了应对气候变化,我国应当确立碳汇制度,明确具体制度内容。

第一,森林碳汇制度。在应对气候变化法律体系中,森林碳汇发挥着至关重要的作用。为了有效利用森林碳汇应对气候变化,我国应确立森林碳汇制度,其主要内容包括:一是明确森林碳汇制度的立法理念,包括生态碳汇价值理念、可持续发展理念、政府与市场调整相结合的理念。[19]二是明确森林碳汇的法律属性及其法律地位。森林碳汇的法律属性作为森林碳汇制度的基本内容,能够为其他相关制度的确立提供依据。三是分段实施森林碳汇制度,主要包括自愿实施阶段和强制实施阶段。[20]四是森林碳汇具体制度的运行机制,包括森林碳汇区域选择与评价制度、碳汇项目库制度、森林碳汇主管部门协同制度等。五是森林碳汇交易制度,包括利益归属、利益分配、交易主体、稳定森林碳价机制等。[21]六是森林碳汇交易风险分配及执法监管制度。为了降低森林碳汇交易风险,法律可以明确相关保险种类,约束与规范森林碳汇保险业务。[22]森林碳汇交易的执法监管制度,包括森林碳汇交易总量控制制度、交易过程监管机制、交易后监管制度等。

第二,海洋碳汇制度。海洋碳汇指的是海洋生物捕获的碳,又称“蓝碳”。《生态文明体制改革总体方案》提出建立增加海洋碳汇的有效机制。海洋碳汇制度的主要内容包括:一是海洋碳汇的监测制度。于2021年发布的《自然资源部办公厅关于建立健全海洋生态预警监测体系的通知》提出实施海洋碳汇监测评估。为了能够准确把握海洋碳汇的基本状况,我国应建立健全海洋碳汇监测制度。建立海洋碳汇监测制度不仅可以了解海洋碳汇的现实情况,而且还可以预测和判断其未来动态趋势。为了形成系统监测体系,我国可以逐步建立国家海洋碳汇监测调查评估网,成立国家海洋碳汇监测评估数据中心。[23]二是海洋碳汇项目的环境影响评价制度。我国《海洋环境保护法》《环境影响评价法》等均规定了相关环境影响评价制度。由于海洋碳汇项目主要是为了应对气候变化及改善生态环境,可能忽略其他方面的环境效益损失。[24]因此,在海洋碳汇项目中,应当增加环境影响评价程序,衡量海洋碳汇项目是否会损害海洋生态利益。为了充分监测蓝碳项目对环境的影响,在海洋碳汇项目建设前和建设中,均应当进行相应的环境影响评价。[25]三是海洋碳汇交易及监管制度。作为我国首个蓝碳交易项目,广东省湛江市红树林造林项目于2021年6月交易完成。通过利用市场手段来保护海洋碳汇,推动海洋碳汇纳入碳排放交易市场。[26]为了规范海洋碳汇交易市场,在海洋碳汇交易机制中,相关法律法规应当明确交易主体、交易对象、交易方式及交易价格调节机制等。为了保障海洋碳汇交易机制的良好运行,相关法律法规应当明确监管主体负责监管海洋碳汇交易。关于监管主体,可以由法律授权的第三方监管机构来进行。[27]关于海洋碳汇监管内容,包括蓝碳项目的市场准入、实物交割、碳抵消信用产品的公平竞价等。[28]

第三,湿地碳汇制度。于2016年发布的《湿地保护修复制度方案》提出恢复湿地生态功能,增强湿地碳汇功能。湿地碳汇作为碳汇的一种,通过有效发挥湿地生态系统功能,在应对气候变化方面发挥着重要作用。为了实现湿地碳汇保护的规范化,我国应建立湿地碳汇制度,其主要内容包括:一是湿地碳汇监测制度。为了了解湿地碳汇的基本状况,应当对湿地碳汇进行实时监测,建立湿地碳汇监测系统。二是湿地碳汇系统修复制度。为了增强湿地碳汇系统调节气候的作用,应当加强湿地碳汇生态系统修复,明确修复主体、修复手段及修复资金来源等。

2.CCUS制度

CCUS(Carbon Capture,Utilization and Storage)指的是碳捕获、利用与封存。CCUS是CCS技术的升级与发展趋势,不仅对碳进行捕获及封存,而且将碳资源化,符合循环经济发展的新趋势。

为了规范CCUS技术,法律明确规定CCUS实施制度,其主要制度内容包括:一是碳捕获、运输及埋存的评估。作为实施CCUS的前提条件,通过对碳捕获、运输及埋存的评估,及时发现并避免环境影响风险。二是CCUS的实施主体及运行程序。为了实现CCUS的规范化运行,法律应当确定CCUS实施主体的准入条件,明确相关实施主体的权利义务,规范相关运行程序。三是CCUS的监管制度。在CCUS的核查许可、风险应急、信息披露及权责分配等方面,建立市场主体监管和技术领域监管机制。[29]在CCUS实施中,CCUS的安全法律规制问题是我们面临的重要课题。[30]通过建立相关奖励与惩罚机制,推动并监督CCUS技术的实施。关于CCUS的责任追究机制,法律应当明确责任主体范围、责任承担方式、归责原则等内容。[31]

(四)能源制度

能源转型是实现碳达峰、碳中和的重要手段。而能源制度能够推动能源革命,实现清洁生产与低碳发展。因此,能源制度属于实现碳达峰、碳中和的重要法律制度。国家能源局于2022年发布了《能源碳达峰碳中和标准化提升行动计划》,明确提出突出能源绿色低碳转型、碳减排,为能源碳达峰、碳中和提供有力支撑。而在能源法体系中,需要从以下两方面完善相关法律规范:

1.适时出台“能源法”

作为能源法律体系的基本法,“能源法”应当适时出台。[32]国家能源局于2020年发布了《能源法(征求意见稿)》,规定了能源开发及监督管理机制,推动构建低碳高效的能源法体系,明确了能源战略和规划、能源开发与加工转换、能源供应与使用、能源市场、能源安全、能源技术等方面的制度。能源法相关制度的完善是解决能源立法体系不足的可行方案。[33]在《能源法(征求意见稿)》的基础上,通过广泛征求意见及相关论证,适时出台符合低碳发展及碳达峰、碳中和要求的“能源法”。“能源法”可以明确规定构建现代能源市场体系、集中统一的能源综合管理体制、低碳技术创新和经济激励制度。[34]

2.适时修改《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产促进法》等

首先,为了发展可再生能源,适时完善《可再生能源法》,并制定“可再生能源振兴促进法”,推动我国低碳转型发展。[35]可再生资源的发展潜力巨大,可以保障我国能源安全及实现能源革命,也能助力2030年前实现碳达峰目标。[36]为了实现能源转型,我国应完善《可再生能源法》,具体包括增强可再生资源的利用;不断完善太阳能等清洁能源的立法;加强市场引导可再生资源生产与消费;明确政府相关发展规划制度;推动全额保障性收购制度实施细则的制定;完善相关行政监管机制等。其次,不断完善《节约能源法》,具体建议包括将碳达峰、碳中和作为重要目标;确立市场和政府调节相结合的节约能源机制;将碳减排作为相关执法监管的重要内容等。最后,完善《清洁生产促进法》,具体建议包括完善清洁生产监管机制;制定操作性强的法律内容;完善清洁生产的奖励与惩戒制度等。

(五)碳排放执法监管制度

作为碳排放行政执法监管的重要依据,建立相关执法监管制度显得格外重要。例如,美国《清洁空气法》等法律明确规定了温室气体的监管主体、监管内容、监管手段等内容,为环保部门监管温室气体排放提供了明确法律依据。[37]在制定“应对气候变化法”等法律时,我国应明确碳排放执法监管制度的内容:一是明确碳排放行政执法监管的主体。目前,我国相关法律未明确碳排放行政执法监管主体。针对碳违法排放行为的监管,监管主体可以为生态环境部门;而针对碳排放权交易的监管可以授权相关机构进行。二是明确碳排放执法监管内容。参照欧盟的做法,根据不同的二氧化碳排放源头,实施二氧化碳分类监管。[38]为了实时监控重点区域的碳排放情况,可以建立健全大数据实时监测制度、重点区域碳排放总量控制的执法监管、碳排放控制标准等。碳排放执法监管的对象主要包括二氧化碳违法排放行为、碳排放权违法交易行为、碳汇项目的违法行为等。三是规定碳排放执法监管方式,包括强制性监管手段与指导性监管手段。强制性监管手段包括责令停止违法行为、处以罚款、恢复原状、严重的违法行为则依法追究刑事责任等。而指导性监管手段包括引导低碳转型、激励手段、宣传教育手段等。四是规范碳排放执法监管程序。通过制定碳排放执法监管程序规范,为相关监管部门提供必要的程序依据。碳排放执法监管程序主要包括相关证据采集程序、作出监管行为的程序、公众参与程序、内部与外部监督程序等。

(六)涉碳司法救济制度

涉碳案件主要包括碳汇交易纠纷、碳排放权交易纠纷及用能权交易纠纷案件;以维护气候环境公益为诉求的民事公益诉讼案件;涉碳行政诉讼案件等。

1.碳汇、碳排放权及用能权交易纠纷案件的司法救济

碳汇、碳排放权及用能权交易纠纷案件主要发生于民事主体之间,而案件中民事主体的民事权益损害须得到司法救济。最高人民法院于2020年修改的《民事案件案由规定》将碳汇交易纠纷、碳排放权交易纠纷以及用能权交易纠纷作为民事案件的案由。因此,碳汇、碳排放权及用能权交易纠纷诉讼属于一般民事诉讼受案范畴,可以参照《民事诉讼法》的规定进行诉讼。

2.涉碳民事公益诉讼制度

气候环境作为“公地”,亦会发生“公地悲剧”效应,损害生态环境公共利益。涉碳民事公益诉讼目的是保护气候环境,其诉讼标的为气候生态环境利益。因此,损害气候环境公共利益的涉碳案件属于民事公益诉讼范畴。“应对气候变化法”可以明确规定涉碳民事公益诉讼制度,主要内容包括:一是涉碳民事公益诉讼的适格原告。涉碳民事公益诉讼的构建应当确定碳排放适格原告的选择。[39]相关适格原告主要有碳排放监督管理机关、符合法律条件的环境公益组织、检察机关等。二是涉碳民事公益诉讼的索赔范围。参照《民法典》等规定,其相关索赔范围可以包括修复费用、预防费用、评估费、生态环境永久性功能损失等。三是涉碳民事公益诉讼的程序,可以参照《民事诉讼法》及相关公益诉讼司法解释的规定。

3.涉碳行政诉讼

涉碳行政诉讼主要包括损害行政相对人权益的一般行政诉讼与损害公共利益的涉碳行政公益诉讼。首先,损害行政相对人权益的一般行政诉讼。由于此种诉讼属于《行政诉讼法》规定的一般行政诉讼,相关诉讼规则参照《行政诉讼法》等规定。其次,损害公共利益的涉碳行政公益诉讼。根据《行政诉讼法》,检察机关有权提起行政公益诉讼。涉碳行政主体的行政行为或不作为损害了气候环境公共利益,属于行政公益诉讼的受案范围。人民检察院应当积极履行法定职权,针对损害公益的涉碳行政行为或不作为,出具检察建议,拒不改正的,则提起涉碳行政公益诉讼。

(七)公众参与制度

为了公众有效参与低碳法律的制定与实施,法律应当规定公众有权参与有关碳达峰、碳中和的行政决策,监督违法碳排放行为以及积极实施低碳行为等。

1.参与有关碳达峰、碳中和的行政决策。为了保障公众充分参与有关碳达峰、碳中和的行政决策,“应对气候变化法”可以明确规定公众参与制度,具体包括:公众参与碳达峰、碳中和行政决策的具体途径及法定程序;有关碳达峰、碳中和的重大行政决策的听证会、咨询会;相关行政监管机关应当为公众参与行政决策提供必要便利;政府机关应当及时公开相关涉碳信息;违反公众参与制度的救济机制等。

2.监督违法碳排放行为。[40]“应对气候变化法”应当明确公众监督违法碳排放行为的途径与程序,可以包括向碳排放监管机关举报、建议公益组织针对违法碳排放行为提起民事公益诉讼等。相关行政机关应当妥善处理相关举报监督,及时向社会公布处理结果。法律可以规定相关行政机关怠于处理公众举报监督的法律后果及惩戒制度,同时明确公众诬告陷害的法律后果。

3.积极实施低碳行为。碳达峰、碳中和促进法律可以规定鼓励公众树立低碳理念并积极实施低碳行为,规定相关政府机关积极设立低碳实践奖励机制,激励公众积极参加低碳活动,也可以规定通过媒体、报纸、期刊等途径进行低碳教育宣传。

五、结语

为了实现碳达峰、碳中和目标,建立相应的法律体系是大多数国家的选择,客观上为我国应对气候变化法治建设提供了参考。通过制定应对气候变化立法路线图,有序推进我国“双碳”法律体系发展进程。为了保障应对气候变化法律体系的稳定性,在进行相关立法时,我国不仅应考虑时下的法律问题,而且应适当预见未来可能存在的挑战。因此,在构建应对气候变化法律体系时,立法者应当充分考虑相关立法模式、立法理念、法律制度等问题。“徒法不足以自行”。若要建立新的“双碳”法律制度,可以先进行相应的试点来检验制度的可行性。通过制定“双碳”法律的配套实施机制,推动从“静态的法”向“动态的法”转变。