中国农村养老保障：制度变迁、供需失衡与完善进路*

汪璐蒙，曾泉海

（1.商丘师范学院，河南 商丘 476000；2.安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

随着乡村振兴战略有序推进，农村养老保障作为乡村振兴战略实施的具体抓手，理应发挥基础保障作用。尽管我国农村养老保障事业的发展已经取得了很大成就，但由于农村养老保障起步较晚，农村经济社会发展相对滞后，现阶段农村养老保障水平与城市相比还有较大差距，城乡不平衡问题依然严重。尤其是在城乡“二元”结构下，农村人口老龄化趋势明显，传统农村养老陷入困境，农村养老保障的供需不均衡矛盾也日益突出。农村养老保障问题不仅是民生领域以及破解城乡发展不平衡进程中一个无法回避的问题，亦是农民群众最关心的切身利益问题之一。

为解决农村养老保障这个难题，国家和地方各个层面都作出了很多努力。准确把握未来老龄化社会以及我国农村养老保障的发展方向，需要对我国农村养老保障制度的演变历程进行深入分析，通过总结我国农村养老保障制度演变的基本规律，为构建具有中国特色的农村养老保障制度体系提供学理支持。通过对我国农村养老现实状况的考察可以发现，在人口老龄化和社会经济转型背景下，农村养老保障需求迅速增长，然而，相较于急剧增长的养老保障需求，现行农村养老保障供给尤显乏力，供求失衡矛盾突出。而在乡村振兴战略实施的背景下，外部输入的方式为农村带来了增量资金和资源，为农村养老保障体系的均衡化发展提供了契机。在积极回应农村养老问题复杂性和特殊性的基础上，如何把握我国农村养老保障制度的变迁历程？怎样的农村养老方式才是适合中国现阶段的最佳选择？现行的诸多农村养老模式或下一步对策是否适合？如何调整才能满足不断变化的农村养老保障现实需要？这些是本文重点关注的研究问题。在乡村振兴与农村人口老龄化加剧的双重背景下，探究农村养老保障的制度变迁、供需失衡与完善进路，既有理论价值又具现实意义。

学界已往研究大多着眼于不同的学科范畴，从多个理论视角出发来解释当前我国农村养老保障存在的问题以及研究未来的发展方向，但是较少梳理、探讨我国农村养老保障制度的历史性演变规律，在研判农村养老保障发展趋势时存在着“问题意识不足”的短板，而本文正是把二者结合起来进行讨论的一次尝试，从历史脉络中梳理我国农村养老保障的制度变迁历程，从宏观上总结我国农村养老保障的制度变迁规律。在把握我国农村养老保障制度变迁规律的基础上，探究我国农村养老保障的基本特征，同时，结合老年人的实际养老需求分析，进一步剖析城乡“二元”结构下我国农村养老保障的供需失衡问题，以期从总体上把握我国农村养老保障的现状、突出问题和未来发展趋势。研究发现，构建多层次供需均衡养老保障体系是解决农村养老保障供需失衡问题的重要举措，其中，立足于多元化的养老需求而实施建构是应对供需失衡状态的关键之举。养老保障是综合且系统的治理过程，需要人力、物力、财力等各类资源集聚而发挥综合效能，需要建构完善的体制机制，以保证治理体系顺畅和运转过程高效。有鉴于此，在当前实施乡村振兴的背景下，本文立足养老保障供需问题研究，有针对性地提出农村养老保障的完善进路，以期为学界进一步深化养老保障供需研究、城乡统一的基本养老保障制度体系建设研究等提供鲜活的素材。

二、中国农村养老保障的制度变迁

中国农村养老保障制度变迁与中国的现代化进程紧密相关，农村养老逐渐从依靠家庭和集体向政府主导、家庭和社会共同参与转变。从农村养老保障的供给主体变迁视角，能够清晰观察中国农村养老保障制度未来的发展方向。

（一）传统养老制度：以家庭代际交换为主

传统中国农村呈现出自然经济为基础、儒家文化为主导的典型特征。在这样的经济、文化背景下，中国传统农村养老制度的供给模式是以家庭为主、国家和社会为辅，具有长久的稳定性。中国农村的自然经济是以家庭经营为主的家户经营模式，土地是家庭重要的生产资料，绝大部分家庭的收入主要依靠土地收入，农业耕作不仅需要体力而且需要经验的积累。在生产力水平低下、信息较为封闭的传统农业时期，农业的再生产主要依靠家庭劳动力，若劳动者体力下降，就需要代际交换才能保持家庭农业生产持续进行。同时，农业生产技术和经验的代际交换亦在家庭内部完成，因此家庭内部体力和智力的代际交换是小农经济能够持续进行的根本。在自然经济条件下，家庭又是农业产品消费的基本单位，且多以实物消费为主。因此，家庭内部生产和消费的统一性决定了传统农业社会的养老多在家庭内部进行。传统家庭形成了“养儿防老”“多子多福”的观念，通过劳动力再生产来为家庭养老提供保障。传统自然经济条件下，社会化大分工还未形成，新生劳动力主要依靠老人传授的农业生产经验谋生，老人权威的存在为传统家庭养老提供了稳定保障。

小农经济的脆弱性，决定了家庭养老的风险在传统农业社会一直存在。家庭之外的宗族组织则为家庭养老提供了一些辅助。族是家的扩大，也是传统社会最常见的血缘和地缘性的社会组织。宗族内部形成了多种的互助性养老保障方式。宗法社会整体呈现家国一体的基本特征。因为内在观念的驱使，家庭成员关系更多体现在孝文化上。家族内各个小家庭则需要家庭间财产共享、家庭互助来共同抵御风险，家庭也成为基本的养老单元（文丰安，2021）。从传统农业社会国家的角度来看，“家国同构”主要是血缘和政治的融合，是以宗法关系为基础的。儒家文化中的尊老、敬老思想是历代王朝大力宣扬的内容，而家庭养老也是成本最低的养老服务。此外，国家通过建立数量较少的养济院、免除高龄老人徭役等方式承担有限的养老责任。由于国家与传统农村社会之间的关系仅限于税收、征兵等具体事务，基层公共产品几乎全部由家族承担，最根本的原因在于传统国家税收有限，难以承担现代国家应该承担的公共服务责任。新中国成立之后至人民公社制度建立之前，以家庭为主要供给主体的传统养老模式占据主导地位。

（二）公社供养制度：立足集体所有制基础

从家庭的角度来看，土地改革之后到人民公社解体，家庭养老保障呈现出先增强后弱化再回归的演变过程。1949 年前后完成土地改革，农民得以获取土地生产资料，有力促进农村发展，提高农民积极性，从而增强了大多数家庭的养老保障功能。新中国农村社会的改造，解放了三亿多农民，使其重新拥有土地，为其提供养老基本保障条件（邓俊丽，2016）。根据相关数据显示，新中国成立三年时间，农业粮食产量提高了近60%，农民的购买增加了70%（张琦等，1994）。家庭收入的增加使很多家庭有了积累，为家庭养老保障水平的提高提供了物质保障。

从集体的角度来看，1956 年6 月，全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》对特殊群体社会保障作了具体规定。该章程是农村的一项重要的集体福利制度，主要侧重于吃、穿、住、医、葬五个方面对特殊社员的保障，后来发展成为农村“五保”制度，成为中国农村养老保障制度的重要形式①资料来源：根据1956 年6 月全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》内容整理。。由于公社内部实行平均主义的分配政策，个人依附于集体，家庭的独立经济地位削弱，家庭养老功能弱化。这种计划经济下实行的平均主义供给政策，没有对农村老人群体进行具体分类。受“一大二公”思想的影响，在集体经济原本就十分薄弱的情况下，对“五保户”的供养实行吃饭不要钱，甚至按需分配的政策，致使集体供给水平超过其自身的承受能力，最终导致了严重的后果，一些由集体举办的敬老院停办，使得老年人生活质量下降。

从国家的角度来看，该时期国家主要是通过提供制度支持来保障农民的养老权益。1949年之后，农村养老保障逐步纳入到社会主义法律制度框架内，为保障农民的养老权益、完善农村养老保障制度提供了法律支持。《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国劳动保险条例》先后发布，对公民的养老保障权益作出了明确规定。同时，在集体供养制度形成之前，各地党委和政府依据当地情况，针对农村特殊群体采取积极措施提供救助和养老保障，如发放救济款、减免农业税、对革命烈士进行优抚安置等。因此，这一时期虽然农村养老保险制度并未建立，但国家采取的政策措施对解决农村特殊人群的养老问题起到了很大作用。

（三）养老保险制度：政府财政责任缺失

一方面，人民公社解体之后，虽然中央文件要求地方在家庭联产承包责任制推行之后，通过集体经济等其他收入保留一定的村提留，用来延续“五保”供养模式。但由于我国各地农村经济发展状况不一，采取的养老模式差别很大，如部分地区集体经济较好，在“五保”供养基础上，发展三级社区统一管理、以支定收等模式，但多数地区以失败告终（邓大松等，2000）。整体上看，大多数集体经济发展薄弱的农村难以继续为老人提供更高质量的养老保障。另一方面，改革开放之后，城乡市场交换逐步兴旺，农民收入来源多样化，货币收入逐渐成为农村家庭收入的主要组成部分，家庭这一传统的农村养老模式重新占据主导位置。随着一些地区离乡入城打工潮的兴起，农业生产社会化使得家庭老人在家庭生产经营中的地位逐步下降，以体力和智力为核心的传统代际交换养老模式遭遇挑战。

国家作为养老保障的主要承担者，在改革开放之后不断探索中国特色的社会养老保障制度。1986 年国民经济和社会发展“七五”计划首次提出了社会保障这一概念，并为中国养老保障制度的改革指明了方向。民政部发布报告②1986 年12 月发布《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》。，明确了如何建立农村社会保障体系，形成了初步设想，包括建立农村社会保障的必要性、制度框架、资金来源及家庭在社会保障中的作用等。1992 年，民政部在总结山东试点经验的基础上，颁发了基本方案③全称为《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。，由点到线、由线到面逐步开展制度的试点和推广。该制度坚持以“个人缴纳为主、集体补助补充、政策层面提供支持”的基本原则来筹措养老金，并成立了农村社会保险司，隶属民政部。农村社会保险司下设农村社会养老保险管理服务中心等专门机构对养老金账户进行管理。民政部与劳动部、财政部、国家体制改革委员会等部门联合印发了《关于农村社会养老保险试点有关编制问题的通知》《农村社会养老保险基金使用问题的通知》《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法》等文件，为农村养老保险制度的推行提供了相应的政策支持。

（四）新型养老制度：多元主体共同参与

2008 年10 月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》发布，提出建立“新型农村社会养老保险”（以下简称“新农保”）。次年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。“新农保”制度的两个取向：一是“广覆盖、保基本、多层次、可持续”；二是采取“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的基本模式。“新农保”第一次提出了要建立多层次、可持续的农村养老保险制度，强调了政府、社会和个人（家庭）多主体的责任分担。尤其是在政府责任方面，养老金由社会统筹和个人账户两部分构成，其中基础养老金由国家财政全额负担，且基础养老金与经济发展和物价变动相挂钩。这表明我国开始实行普惠式农村养老保险模式。“新农保”也被称作是取消农业税后又一重大惠农政策。这一制度建立在国家全面取消农业税后，也是工业“反哺”农业、城市支援农村的时期，对于促进城乡公平和发展具有重要意义。“新农保”强调政府责任，通过政府的调控来弥补城乡之间发展的不平衡。“新农保”的实施，凸显了社会公平价值，形塑了劳动力市场，更多体现政府责任的归位（阳旭东等，2019）。

尽管“新农保”制度实践中存在一些问题，但从这一制度运行十多年的经验来看，该制度建立在国家经济实力增强以及城市“反哺”农村的时代背景下，综合考虑了城乡二元差异和不同地区经济社会发展的现实状况，具备一定前瞻能力。一是为农村养老保障制度框架与城镇职工养老保险制度的衔接奠定了基础，为加快统筹城乡社会保障制度运作创造了条件（徐文芳，2010）。二是推行“个人缴费+集体补助+政府补贴”的三方共筹模式，将传统农村社会的家庭养老集体互助和现代国家的公共服务职能结合起来，发挥了各方优势，为进一步建立更高水平的城乡居民养老保障模式准备了条件。

（五）农村养老保障制度：城乡一体化趋势凸显

2012 年以来，随着农村劳动力不断向城市转移，我国的城镇化率不断提高。大量的农民工进入城市工作，但在养老待遇上，其与城镇居民和企事业单位职工存在较大差距，如何让农民工享有平等的社会保障成为促进社会公平的一个重要课题。一方面，大量农民工进城之后，农村养老与城镇养老及职工养老三者衔接问题颇为迫切。另一方面，从全社会范围来看，由于城乡居民养老保险的地区差异显著，统筹层次不高，亟待出台新的政策来规范和统筹养老金的使用。针对以上两个问题，为加快城乡一体化进程中的养老政策并轨，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》于2014 年初印发，这也标志着中国城乡养老保障体系一体化进程加快，拉开了中国城乡养老保障体制并轨的序幕。

相较于“新农保”，城乡居民基本养老保险制度具有实质性突破，最大的意义在于让城乡居民公平享有基本养老保障，进一步推动城乡融合。在保险金的筹资方式、待遇支付上城乡同等化，统筹层次得以提高，促进了城乡人才流动，体现了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求。城乡居民基本养老保障制度推行以来，在城市经济发展的带动下，国家对基本养老金账户的补贴逐年增加，农村居民的养老保障水平不断提高，但也依然存在较多问题，有待进一步解决。一方面，相对于城市居民来说，农村居民的收入水平总体较低，在同一档次的养老金缴费档次中，农村居民往往选择最低缴费档次。养老保险金对大多数农村居民来说只是一项补充，更多还要依靠子女供养、土地养老等。另一方面，城乡居民基本养老保险只是农村养老保障的一个组成部分，农民养老保障还包括养老救助和养老福利等不可或缺的其他方面。随着居民生活水平的提高和生活条件的改善，农民的养老需求呈现多样化态势，不同区域、人群的需求不同，因此，相对于城市而言，农村养老保障更具有特殊性。

通过对中国农村养老保障制度变迁的梳理，农民养老保障供给主体从“家庭—集体—国家”延伸，这与传统国家向现代国家转变的过程是紧密相关的。现代国家在提供养老服务的同时也在力图尝试通过缩小城乡差距，促进养老保障的公平正义。同时，与向现代国家转变相伴随的是社会主义市场经济的发展，不同区域群体之间的养老需求差异化也越来越显著。在乡村振兴的背景下，城乡差距将逐步缩小，在这一过程中，如何通过外部资源的输入来进一步应对农村养老保障需求的多样化趋势，如何妥善处理农村养老保障供需失衡矛盾，将是今后较长一个时期需要破解的一个重大课题。

三、中国农村养老保障的供需失衡

在把握中国农村养老保障制度历程变迁规律的基础上，下面以老年人的养老保障需求为切入口，探究国内农村养老保障的基本特征，继而进一步剖析城乡二元结构下农村养老保障的供需失衡问题。

（一）农村养老保障的基本特征

随着城镇化的不断推进，大量农村青壮年劳动力涌入城市，农村养老保障也呈现出空巢化严重的现状，传统的家庭照料能力呈现日益弱化的态势，使得农村家庭养老面临更加严峻的挑战。加之农村社区老人社会保障水平低下，经济供养能力较弱，亟需社会化养老服务的发展来满足老龄人口不断增加的照料需求。在过往一个时期城乡二元化发展的背景下，大多数养老资源投放在城市，使得城乡养老服务和保障的差距进一步加大，导致供需结构失衡，呈现出如下特征：

第一，普遍存在危机感。作为人类最古老、最重要、最富有生命力的养老方式，家庭对于农民来说往往是首要的养老场所（穆光宗，2000）。然而，在城镇化进程中，家庭养老遭受了前所未有的挑战，主要表现为以下三个方面：一是农村人口老龄化进程加快，农村户均规模缩小，农村家庭类型多元化、家庭老龄成员高龄化，农村养老服务供给能力不足。二是家庭结构的变化倒逼家庭养老功能弱化。“4—2—1”家庭结构不仅普遍存在于城市，亦是农村主要的家庭结构类型。三是个人经济能力的提升使得代际关系逐渐平等化，代际关系变化导致年轻人的养老观念转变。此外，城乡之间的养老设施覆盖率差异明显，农村的养老服务设施滞后也制约着农村家庭养老水平的提升。

第二，渐进社会化养老。在较长一个时期内，家庭养老依然是农村最重要的养老模式，但在户籍制度、农村土地产权改革、人口数量与结构变化等因素的影响下，农村养老模式呈现出家庭、国家和社会等多元主体共同供给的趋势。农村养老正向国家化和社会化方向演变。从经济社会发展的角度看，国家需要更多地承担农民的养老保障责任，确保经济社会持续稳定发展。从中国式现代化的进程看，中国式现代化的过程必然是城市和农村并进的现代化，解决农民的养老问题是实现农村现代化必须解决的问题之一。从社会主义国家的性质看，农业、农村和农民为中国的工业化进程作出了重大贡献，城市“反哺”农村符合经济社会发展规律和社会主义公平、正义原则。因此，单一家庭养老逐步转向家庭与社会化养老共存符合中国社会基本发展规律。

第三，城乡投入不平衡。当前，城乡居民虽然享有相同的养老保障权利，但实际获得的养老保障资源与应享受的养老保障服务仍然存在较大差距，养老保障的城乡不平衡问题依然存在。根据第七次人口普查数据显示，截至2020 年11 月1 日，我国农村60 岁及以上老人占乡村总人口比重达到23.81%，比城镇高出7.99 个百分点。城乡倒置的人口老龄化格局不断深化。然而我国养老保障体系建设长期基于“重城市，轻农村”的思路，各项养老服务资源均优先向城市供应。在城乡二元结构下，传统农村养老陷入困境，农村养老保障供需不均衡的矛盾也日益突出，农村已成为我国应对人口老龄化挑战的重点和难点所在。

第四，精准化程度较低。根据农村养老供给服务的发展规律，政府部门只有精准掌握农民的养老需求才能精准施策，各市场主体的功能才得以有效发挥。然而，从实际情况看，有的部门和地方存在缺位、越位的情形，导致市场和社会力量参与不足，农村养老保障水平难以提升。有的地方在实施农村养老保障制度改革时，出台的政策往往存在滞后性，且重管制轻服务，具体表现为政策文件限制性内容较多、服务性内容偏少、细化管理不足等。由于农村老人类型多样、需求多元，地方政府对于不同老年群体的养老保障精细化程度仍有提升空间。未来，主管部门及地方政府如何发挥引导作用，如何与企业主体、社会主体进行有效协调，如何推动农村养老服务提质增效等，都是政府部门精准定位和实施精细管理的基本内容。

（二）农村养老保障的需求分析

根据马斯洛的需求层次理论，农村老人的需求首先是生存需求，其次是安全需求，进而有社会交往需求，渴望获得尊重，最后是实现自我价值的需求。现实中不同老人需求不一，各层次需求亦会交织、融合地存在。鉴于我国农村养老保障需求的影响因素是多元、复杂的，且不同时期的需求特点亦不相同，学者们从年龄、婚姻、教育程度、经济状况及子女数量等不同维度加以诠释，综合归纳这些论述，可以更加精准地把握我国农村养老保障的需求现状。

1.“多维”影响要素分析

首先，年龄越大的农村居民对物质上的生活照顾需求和精神上的慰藉需求就越强。政府部门在制定养老政策时，要充分考虑年龄对农村老年人养老需求的影响。从婚姻状况来看，如果是夫妻双方共同生活，农村老人互相依靠养老的能力就较强，对社会化养老的需求就越弱，当夫妻双方身体条件较好、子女数量越多时，则对生活照料和精神慰藉的需求相对较少（田孟，2023）。其次，医疗保障类服务是当前农村老人尤其是高龄老人和失能老人需求最强的养老服务项目，尤其是在人口老龄化、高龄化加剧的背景下，农村老年人面临着更严峻的疾病和失能风险，对医养结合型养老服务的需求不断增加（曾泉海等，2022）。因此，在提供养老服务和保障时，要根据农村老人的身体状况，提供更加周到的医疗服务和保障。再次，农村老年人对休闲类养老服务的需求受到年龄、身体状况、教育程度和经济条件等因素的影响。一般来说，低龄、身体状况较好、教育程度较高、经济条件较好的老人对休闲类服务需求较强（刘小春，2020）。当然，部分老人虽然文化程度不高，但依然有着较高的休闲类养老需求。最后，性别问题是农村老龄研究所关注的重点之一，女性的预期寿命显著高于男性，老年女性受疾病困扰相较男性更轻，但高龄男性的衰弱患病率却显著低于高龄女性，这使不同性别及身体条件老年群体对医疗照护资源的需求存在较大差异（胡湛等，2023）。

2.多元需求分化的表现

随着农村经济社会条件的变化，尤其是区域经济发展给农村老人带来的影响，农村老人需求分化状况明显。家庭经济条件的改善和个人身体机能的不断下降使得农村老人对养老的需求更加侧重于医疗保障服务的提供，但囿于农村医疗设施不完善、医疗条件有限等客观因素，农村能够提供的医疗服务与农村老人的多元化需求形成了强烈的对比，结构性矛盾突出（韩沛锟等，2021）。现阶段农村养老需求结构性供需矛盾主要表现在：一是农村老龄化程度加深。根据民政部和国家统计局2020 年预测，到2028 年，中国农村的老龄化人口将达到2.8 亿人，农村老人比重达到30%，中国农村将提前进入严重的老龄化阶段。与此同时，失能、半失能、高龄老人的数量增长速度加快，农村家庭结构变小，子女数量减少，大量独居老人出现，都将带来更大的社会养老压力。二是家庭养老观念依然强烈。家庭对农村老人的意义不仅在物质层面提供支持，更在精神层面给予慰藉。相较于城市老人，农村老人更倾向于居家养老。他们入住社区以外养老机构的意愿不强，更喜欢通过居家和社区养老方式来度过老年生活。三是“医养康养相结合”的服务需求占比越来越高。在农村老人数量增加的同时，高龄、失能和半失能的老人数量也不断增多。一些老人失去自理能力之后，存在无人照顾、缺乏及时的医疗保障的状况。四是农村老人机构养老费用负担能力较弱。在养老费用支出方面，农村老人在1000-2000 元/月、2000-3000 元/月、3000-4000 元/月三个档次的支出分别占12%、6%和3%左右。这说明，农村老人承担机构养老的经济能力有限。

（三）农村养老保障的供需失衡

从制度变迁角度看，农村的养老需求受到多重因素的影响，养老保障制度变迁逐渐演变为以社会化、市场化为导向，形成诱致性制度变迁。因此，需求决定供给是农村养老制度变革的一个基本特征。农民养老需求的多元化，尤其是多元化需求反作用于养老供给，给农村养老供给提出了新的命题，为此，有必要从供给层面进一步剖析当前农村养老保障存在的主要问题。

第一，权责主体不明晰。按照目前国内养老保障体系供给主体划分，主要分为国家、社会、家庭及个体等，供给主体呈现多元化趋势，但实际运行中存在着主体间权责不清晰的窘况。主要体现为：第一，个体层面上老人自我供养的意识和能力弱化。第二，家庭层面的服务和保障功能逐渐弱化，尤其是随着城镇化发展，农村进城务工人员大量增加，农村老人独居现象尤为普遍。第三，社会层面的服务保障更加凸显替代效应。据民政部数据显示，各类养老服务机构及设施逐年稳定增长，一定程度上减轻了农村养老负担。

第二，服务内容不均衡。养老服务主要包括物质层面和精神层面两大类，但不可否认现阶段虽然已经注重精神层面供给，但依然存在二者失衡状态。在家庭层面尤其如此，体现为老人们更多希望通过子女的陪伴获得精神慰藉，但现实中由于分居两地，农村老人与子女的沟通交流不足，更多地是从子女那里获得一些物质支持。养老服务提供者按其性质主要分为公益性和商业性两大类。公益类组织根据需求提供简单的物质保障，商业类组织追逐经济利益，更无法提供精神层面的充分供给。

第三，城乡差距明显。农村养老保障制度不完善、社会养老服务的结构性供需不平衡矛盾更为突出。农村显性与隐性养老服务需求巨大，但社会养老资源并未按比例和有关标准相应配置到农村。从《中国民政统计年鉴2020》数据看，2010—2019 年，农村养老机构和床位总数下降，其中2019 年养老机构与床位数分别减少51%和40%，而城市的养老机构增长119%，床位数也增加了几乎一倍。

第四，标准单一、缺乏层次。地方政府在制定本地区养老保障政策时，虽然考虑了区域的特殊性与差异性，但在供给标准制定方面仍呈现出单一性特征。各地农村居民可支配收入差异明显，养老保障需求多元化，按单一供给标准执行养老保障必然面临保障不平衡难题。即使同一地区人群，个体需求亦存在多层次特点，不能千篇一律按照划一标准配置资源，更应根据个体层面购买力和服务品质需求来提供养老保障，满足个性化的养老需求。

四、中国农村养老保障的完善进路

在乡村振兴背景下，农村养老保障要坚持立足实际、着眼长远、循序渐进、梯次优化的原则，实现与农村社会生产生活方式的变革调整相适应，与农民日益增长的养老服务需求相匹配，与农村养老服务保障模式的持续优化相协调，与农村养老服务治理体系的健全完善相衔接。

（一）与农村社会生产生活方式的变革调整相适应

根据生产关系与生产力相匹配原理，特定的农村养老保障水平必须与当时的经济发展水平相一致（蒋军成，2017）。农村养老保障必然受到不同时期农村社会的经济发展水平，特别是农村社会生产生活方式的影响和制约。从历史的角度看，以家庭为组织单位、以农业为谋生之本、以农村为生活场域，是传统农村生产生活的基本特点。由于以往很长一个时期农村生产力发展水平低下，生存保障和生活照料等基础养老服务成为传统养老需求的核心内容。而以血缘为纽带的家庭，成为承担养老责任、落实养老保障的核心主体，在对农民养老需求满足与实现中扮演着关键角色，并由此形成了家庭养老保障模式。在传统社会中，养儿防老的生育观念、“反哺”老人的孝道文化、赡养老人的伦理义务，以及老人掌握家庭财产分配的决策权等，成为维系家庭养老的重要机制（林闽钢，2003）。

在计划经济时期，特别是集体化时期，国家开始强化对乡村社会的统摄整合，在农村实行土地集体所有、生产集体组织、生活物资统一分配，将农民吸纳到集体化的人民公社之中，实现农村生产生活方式的重塑。在此背景下，保障最基本的吃饭、穿衣、就医、住房、丧葬，成为农民养老保障的核心诉求。除了继续由家庭承担农民养老保障之外，作为集体组织的公社、生产队，还可以借助集体积累对无劳动能力、无收入来源、无依无靠的“三无”老人实行保吃、保穿、保医、保住、保葬的“五保”经济安排，形成集体与家庭共担养老的保障模式，成为家庭养老的重要补充。

改革开放以来，以家庭为单位、就业多样化、城乡流动的“两栖生活”成为农村社会生产生活方式的重要特征。随着家庭联产承包责任制的实施，家庭的生产经营功能被重新激活和强化，以家庭为单位的生产，成为农民从事农业生产的主要形式。同时，农村人口外流加剧和市民化程度提升，以及农民就业多样化、生活异地化、家庭结构小型化及农村社会老龄化问题叠加，使得传统家庭养老功能不断弱化（杨清哲，2018），催生出农村社会养老的改革探索，形成家庭养老与社会养老共存的农村养老保障模式。尽管此时养老服务保障水平停留在较低层次，仍然偏重于对医疗保障、生活照料等基本养老服务的保障，但改革对于探索社会主义市场经济条件下农村养老保障模式仍具有重要价值。

在乡村振兴背景下，为适应新形势下农村养老服务保障的新要求，我国大力实施积极应对老龄化战略，将农村养老服务保障工作纳入到乡村振兴战略并统筹谋划，通过加强顶层设计、强化资金投入、建立制度机制、完善基础保障，推动各方面政策、资金、资源向农村倾斜，农村养老基础设施建设逐步推进。互助养老、社会化养老、智慧化养老等养老服务保障模式不断拓展，推动着农村养老服务向纵深发展，促进农民养老服务保障水平逐步提高。

不同历史时期我国农村社会生产生活方式发生了一系列的变革调整，不仅引发农民养老保障需求由低级到高阶、由单一向多元的迭代升级，而且推动了农村养老服务保障的持续优化。与经济社会发展水平相适应，与农村生产生活方式的变革调整相适宜，成为推动农村养老保障体系更加完善的重要遵循。

（二）与农民群众日益增长的养老服务需求相匹配

农民对于养老保障需求的日益增长，不仅是美好生活期待在养老保障领域的投射反映，也是完善农村养老保障的基本指引。农村养老保障应当着眼于农民群众对健康、长寿及幸福生活的美好期待。从传统农村社会农民关注物质支持等基本生存保障，到计划经济时期关注吃饭、穿衣、就医、住房、丧葬等基础养老保障，再到现代社会农民关心经济供养、生活照料、医疗服务、精神慰藉、休闲娱乐、社会尊重、价值实现等多层次、多样化的养老保障（毕红静，2012），总体来看，农民群众对于养老保障需求的变化经历了需求内容上的丰富拓展、需求层次上的迭代升级、需求方式的延展创新。在乡村振兴背景下，农民群众更加迫切期盼实现农村养老保障的精准化供给与高质量发展。

一是推动农村养老保障的精准化供给。当前，农村老年人口类型分布呈现出特殊性、差异性和多样性特点，如按照年龄可划分为低龄老年人、中龄老年人和高龄老年人，呈现出数量增多的规律性；依据身体状况可划分为健康老人、半失能老人、失能老人，呈现出类型的多样性；根据经济水平可划分为低经济水平老年人、一般经济水平老年人、高经济水平老年人，呈现出层次的差异性。实现农村养老供给与养老需求之间均衡的前提是对养老保障需求的精准把控。现实中，农村养老服务保障的供需错位仍然存在，如对农村老年人口群体划分不精细，养老保障政策措施不够精准，在养老保障落实落细上存在偏差等。为此，“十四五”时期乃至未来一段时间，要在农村养老保障的精准供给上持续发力。

二是推动农村养老保障的高质量发展。不仅要实现农村养老保障的精准化供给，还要在供给质量上落实高质量发展要求。目前，农村养老保障的供给主要还停留在物质层面，老年群体较高层次的服务需求仍然得不到充分满足。对于农村中低收入群体老人来说，政府部门对于家政服务、医疗保健、精神慰藉、社会参与等较高层次保障的统筹考量力度仍有待加大，政策措施的常态化落实机制仍不够健全。为此，未来要持续推动农村养老保障高质量发展，以满足农民日益增长的养老保障需求为出发点，按照精准化供给和高质量发展的要求，积极顺应农村老年人群体对于美好晚年生活的新期待，不断提高农村养老保障的供给质量和水平。

（三）与农村养老服务保障模式的持续优化相协调

农村养老保障体系的完善，需有效发挥政府、市场、家庭、社会等多方力量的作用，推动形成多方协同、有效供给的农村养老保障模式。

一是采取有针对性的支持措施，强化“居家养老”功能。家庭养老是一种代际传递的养老模式，家庭是老人生活居住的场所，家庭成员是老人养老保障的主要供给者。这种养老模式的特点是使老人在感受家庭温暖、享受天伦之乐的过程中安度晚年，契合了我国社会尊老敬老的传统文化。在现代社会，家庭养老功能有所弱化已成为不争事实，但居家养老依然是农村养老保障的一种主要方式。家庭养老的服务质量虽然主要取决于家庭子女的照料意愿和照护能力，但仍需要政府部门采取各种措施提供支撑，包括开展农村留守老人关爱服务、为居家照护提供技能培训支持、支持家庭进行适老化家居环境改造等。

二是借助社会力量，开展“互助+慈善”养老。社会化养老是家庭养老的重要补充。现代社会农村社区探索的互助养老、公益慈善组织开展的慈善养老，是社会力量助力农村养老保障的重要体现。其中，农村互助养老模式是当地农村盘活现有资源、整合多方力量满足村民基本养老需求的一种低成本的创新模式，有助于弥补农村空巢化、居住分散化等造成的老人无人照料、缺乏服务管理等弊端（孙鹃娟，2018）。而慈善养老则是以“仁爱”为道德基础，以公益慈善组织和志愿者为实施主体，以特困老年人等特殊群体为服务对象，以特殊群体的物质帮助和照护服务为形式的一种养老保障模式。

三是发挥市场决定作用，推进“智慧养老”。在乡村振兴背景下，市场发挥着基础决定配置作用，要充分依托科技手段，推动养老保障方式的智慧化转型，不断满足老年群体多层次、多样化的服务需求。“智慧养老”是朝阳产业，要以“智慧养老”为改革方向，不断拓展智慧健康养老的产品供给、场景应用、产业形态，为满足人民群众日益增长的健康及养老需求提供有力支撑。

四是加强政府主导作用，优化“机构养老”。在乡村振兴背景下，强化政府主导作用，推动养老多元化需求，加大对农村敬老院等福利机构的经费投入并实施规范化管理，充分发挥机构养老在农村养老中的重要作用。当前，农村机构养老仍然存在养老机构床位短缺、设施设备陈旧、专业服务队伍不足等问题，需要进一步加大基础设施建设的投入力度，持续加强农村敬老院、福利院、救助站、养老院等改造升级，不断提升政府的兜底保障服务水平。

（四）与农村养老服务治理体系的健全完善相衔接

在乡村振兴背景下，推动农村养老保障的需求满足，需要主动将农村养老保障工作纳入到乡村治理现代化的视野。以推动农村养老保障现代化为目标，以治理体系、制度机制和能力建设为抓手，不断提高农村养老保障的供给水平和服务质量。

一是要以推动农村养老保障现代化为价值目标。在治理现代化的语境下，推进农村养老保障工作，不能就养老谈养老、就保障谈保障，应当强化系统思维、整体观念，主动将农村养老保障工作纳入到乡村治理现代化的视野来考量，作为推进乡村治理体系与治理能力现代化的重要方面予以重视（赵秀玲，2021）。推动实现农村养老保障的现代化，不仅是推动农村养老保障工作的目标指引，而且是推动农村养老保障治理体系建设的改革方向。推动农村养老保障现代化，指导理念应当以人性化、精准化、规范化、专业化、职业化、多元化和多样化发展为根本取向，努力实现养老服务的辩证发展、系统发展、协调发展与整体发展（李丽君，2022）。在乡村振兴背景下，需要以推动农村养老保障现代化为目标指引，努力实现农村养老保障工作的思维理念转型、制度机制建设、素质能力提升，不断提高农村养老服务的保障水平。

二是要以健全农村养老保障治理体系为关键环节。推动农村养老保障现代化，需要以建立健全农村养老保障体系为关键环节。在乡村振兴背景下，我国持续加大对农村养老保障建设的支持力度，农村养老保障事业取得了长足的进展。加大对农村养老保障治理体系的顶层谋划，统筹农村养老保障人才队伍、需求调查、监督管理、政策制度、基础设施等多项任务体系建设（刘磊，2021），不断增强农村养老保障工作的系统性和整体性。

三是要以优化农村养老保障制度机制为根本保障。聚焦养老保障领域，推动农村养老保障的现代化，需制定科学完善的制度机制作为根本保障。我国在农村养老制度机制建设方面仍有不足之处，需要从顶层设计角度，加大对农村养老保障的制度机制建设，加快地方性法规、实施细则的制定，切实为农村养老保障的需求满足提供长效制度支撑。

四是要以强化农村养老保障能力建设为重要支撑。在治理现代化的语境下，推动农村养老保障工作，还要关注农村养老保障的能力建设（唐金成等，2022；汪璐蒙等，2023）。农村养老保障的需求日益增长，并呈现多元化、多层次、个性化的特征，但同时，农村养老保障能力建设却相对滞后，难以有效适应农村养老保障的形势发展。例如，以农村互助养老为例，部分村庄由于集体经济基础较为薄弱，加之农村青壮年外流严重，使得农村互助养老面临集体供给能力不足的窘境，进而严重影响了农村互助养老的效果以及发展的持续性。从乡村内生动力看，需要借助国家在农村实施的集体产权制度改革、资本下乡政策的契机，将农村现有的养老潜力发挥出来，同时促进农村劳动力就地转化，从而强化农村养老保障能力建设。

五、结语

农村养老保障是补齐我国民生短板、解决我国城乡发展不平衡问题的关键。本文从历史视角回顾我国农村养老保障不同发展阶段及制度变迁，整体上把握了我国农村养老保障的基本情况，在深入剖析城乡“二元”结构下我国农村养老保障供需失衡问题的基础上，结合乡村振兴这一背景，进一步阐述我国农村养老保障的完善进路，对于破解农村养老保障供需失衡困境有较强的现实意义，为学界进一步深入开展养老保障供需研究、城乡统一的基本养老保障制度体系建设研究提供了参考。现阶段，学界对于农村养老保障供需关系研究的系统性和深度不够，尤其是在农村经济社会急速变化的今天，现实为理论的发展提供了更加丰富的素材，但却没有形成最新的理论成果。这充分说明，农村养老保障供需关系及制度改进研究有待进一步提升其理论深度。对于农村养老保障问题的研究不会消失，其在不同历史时期有着不同的时代内涵与命题要求。在当前实施乡村振兴战略大背景和推动共同富裕大图景下，未来的研究应聚焦于新的时代背景，进一步丰富农村养老保障的基本意涵，深入探究农村多层次供需均衡养老保障体系的内涵、价值与意义，并从时间维度、学理维度、学科维度出发，构建新时代中国农村养老保障的理论体系，提炼和设置中国农村养老保障的研究议题。