山东省农作物种业市场监管现状及对策

文婷婷 韩晓濛 郎丽娜 张天雨 李长杰

（1 山东省种子管理总站，济南250100；2 中共山东省委党校（山东行政学院），济南250101；3 山东省济南市历城区港沟街道农业综合服务中心，济南250102）

山东地处34～38°N 谷物种植“黄金带”，四季分明、气候温和、阳光充足、土壤肥沃，是全国粮食作物和经济作物重点产区，农业总产值1.21 万亿元，稳居全国首位，粮食总产连续9 年突破500 亿kg，连续2 年站上550 亿kg 新台阶。山东是农业大省，也是种业大省，其中小麦、玉米、大豆、蔬菜等农作物常年种植面积1066.67 万hm2左右，粮、棉、油、菜等用种量每年约18 亿kg。目前全省主要农作物良种覆盖率在98%以上，设施蔬菜品种国产化率在80%以上，良种对粮食增产的贡献率达47%，农业用种总体安全得到保障。

1 种业市场监管的沿革

1.1 种业监管体制的演变新中国成立以来，我国种子产业经历了计划经济“四自一辅”时期、改革开放“四化一供”时期和市场经济产业发展时期3 个阶段[1]。2000 年以前我国种子产业基本上处于计划经济管理体制之下，种子工作遵循行政、技术与经营于一体的“三位一体”管理体制，种子机构既是管理单位，也是经营单位。各级农业部门的种子公司是种子生产经营的主渠道，种子经营以县级种子公司垄断经营为主。

2000 年《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）实施以后，开始实行种子市场准入制度，打破了国有种子企业一统天下的垄断格局，我国种子市场全面放开，种业监管体制进入依法监管时代。2006 年国务院办公厅印发《关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》，启动种子管理体制改革。文件要求国有种子企业与所属农业行政主管部门彻底脱钩，事企分设，剥离了种子管理机构的经营职能，同时赋予种子管理机构行政许可、行政处罚、行政管理的职能，要求各级种子管理机构加强对种子市场和种子质量的监管，由此，种子管理机构开始肩负起种业市场监管职责。

1.2 法律法规体系的构建与完善1989 年国务院颁布《中华人民共和国种子管理条例》。农业部门以该条例为依据实施种子管理职能，配合公安、工商、技术监督进行联合执法办案。2000 年《种子法》颁布实施，农业部门开始成为独立的执法主体，省、市、县3 级开始健全种子执法管理队伍，开展种子执法监管工作。目前《种子法》已经4 次修订，相关法规、配套办法也已制修订，现代种业制度体系日趋成熟完善。

1987 年山东省政府颁发实施《山东省农作物种子管理条例》，这是山东省首次制订、颁发的农作物种子管理法规，种子管理工作开始走上依法行政、依法兴农、依法治种的法制化道路[2]。1991 年和2019年分别2 次对《山东省农作物种子管理条例》进行修订，最终出台《山东省种子条例》。

2 山东省种业市场监管情况

依法监管是现代种业健康发展的根本保障，是确保国家粮食安全的重要基础。近年来，山东省认真贯彻落实党中央、国务院关于推进种业振兴的重大决策部署及《种子法》《山东省种子条例》等法律法规，起草《山东省农作物种苗管理办法》，制定出台《山东省农作物救灾备荒种子储备管理办法》《山东省农业行政处罚自由裁量基准》等，深入开展种子质量年、监管执法年、品种权保护、质量监督抽查等专项行动，不断强化监管措施，市场环境总体平稳有序。

通过开展普法培训、执法比武、业务骨干评选等活动，全省种业系统人员的业务能力和工作水平得到切实提高，知法守法意识和专业技术能力进一步增强；省、市、县各级农业农村部门不断加大市场监管力度，引导种子生产经营者强化质量管理意识和责任意识，种子质量显著提高，抽检合格率多年保持在98%以上；全省各级种子管理部门和农业综合执法机构密切配合，高度重视种业市场监管和知识产权保护工作，查处了一批违法违规种子企业和经营门店，在行业内形成强大震慑作用，市场经营环境持续优化，有效保证了农业生产用种安全。

3 存在问题

3.1 种业法规体系有待健全目前种业法规体系还不是十分完善和健全，比如种苗行业管理制度缺失，种苗生产经营许可、市场监管执法、案件纠纷处理等缺乏相关依据，制约了全省种苗产业做大做强和健康稳定发展。另外，部分涉农法律法规自颁布以来，修订工作没有及时跟上，相关规定与基层实际情况脱节，可操作性不强，需要尽快修订完善。

3.2 监管执法人员业务素质亟待提升近年来，因为单位机构改革、职能调整，监管执法人员未得到及时补充，现有监管人员业务素质参差不齐、执法能力不足。比如在市场检查时，有些工作人员对生产经营不规范行为界定不清；在办理侵权等疑难案件时，法律适用不清楚；部分县（市、区）综合执法部门的执法人员不会办种业案件、不愿办种业案件，导致种业执法被弱化、边缘化。

3.3 机构职能需进一步理顺种业市场监管与行政执法衔接不紧密，全省各级种子管理部门大多为事业编制，无行政监管和行政执法权，执法部门有行政职能，却缺乏业务技能，因此部分地区市场监管工作未能有效开展；另外在执法任务较重的县级层面，40%的县实行跨领域、跨部门综合执法，农业执法职能由当地综合行政执法局承担，部分种业违法案件由农业农村部门调查取证并作出违法性质认定，然后书面移交给综合执法部门决定是否立案处罚，这种执法模式既浪费时间，又降低执法效率。

3.4 市场秩序仍不规范部分企业对种子质量重要性认识不足，品质把控不严，使得质量不合格产品进入市场，尤其是种子纯度不合格问题突出；部分生产经营者受利益驱使，生产经营套牌侵权、假冒伪劣、未审先推、包装标签不合格等种子，严重扰乱市场；近年来，随着电商平台兴起，种子销售也开始向线上转移，但由于监管手段缺乏，网络销售种子的各类违法案件也日益增多。

4 对策措施

4.1 完善地方配套种业法规制度打好种业翻身仗，法治是重要保障。建立健全种业法规制度对于加快传统种业向现代种业转型发展，实现由种业大省向种业强省跨越具有十分重要的意义。要坚持做好调查研究，广泛听取各界意见，了解立法需求，查缺补漏。推动《山东省农作物种苗管理办法》、主要农作物品种审定标准等制修订工作。

4.2 加强从业人员技能培训市场监管效率取决于监管者的素质、能力，当务之急就是要提高监管人员的专业化水平和技能。要持续加强种业法律法规培训宣传，着力提升种子管理者依法行政能力、种子执法者行政执法能力、种业企业规范生产经营管理能力和用种者依法维权能力。还要加强能力建设，争取支持，配备必要的技术设施、装备、经费。

4.3 理顺执法管理体制理顺执法管理体制，明晰职责边界，是推进依法行政，提高管理服务水平的必然要求。要全面梳理政务服务事项，明确机构、岗位具体履行各项法定职责，厘清行业监管和行政执法的关系，健全完善上下衔接的种子管理体系。强化部门联动，建立完善工作协调机制和信息共享机制，形成职责明确、配合密切、执行有力的监管执法机制，确保种业行业监督管理各项措施落实到位。

4.4 全面净化种业市场市场的规范化、法治化将着力推动资源的优化配置和高效利用，为构建新发展格局和推进高质量发展提供有力支撑。要持续加强行业监管，扎实开展专项行动，严格落实“双随机，一公开”要求，突出重点季节、重点市场、重点作物、重点品种日常监管，加大种子网络销售平台监管力度。强化案件查办，对各类违法行为重拳出击、整治到底、震慑到位，加强跨区域、跨部门种业执法协作，加大对案情复杂、社会影响较大的违法案件的查处力度。全面营造创新主体有动力、市场主体有活力、市场运行有秩序的良好种业发展环境。