“条块关系”视角下地方金融监管双重领导体制构建

□ 李有星 潘 政

一、引言

地方金融监管体制主要是指地方金融监管机构的设置、相互关系以及与之相关的地方金融监管权力制度安排。地方金融监管离不开一系列组织制度方面的支持，制度本身的安排也会反作用于监管主体及其监管行为，最终对地方金融监管效果产生深刻影响。在实践中，地方金融监管的制度性安排集中体现为地方金融监管体制的设计，不同的监管体制在有关地方金融监管的组织架构、权力配置、运行监督等方面往往存在差异。(1)马勇：《理解现代金融监管：理论、框架与政策》，中国人民大学出版社2020年版,第110页。

当前，我国金融监管领域正在发生的显著制度性变化就是中央与地方双层金融监管体制的形成与发展，地方政府在中央的要求下承担越来越多的金融监管和金融风险处置职责。(2)黄韬：《中国金融市场的分类治理及其限度》，法律出版社2021年版，第199页。关键原因在于我国金融市场结构的深刻变化，新型金融业态和金融组织不断发展壮大，包括地方金融在内的中国多层级金融市场结构正在逐步形成并日益复杂化与多元化。(3)章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第28-79页。为了有效应对新兴金融业态和金融组织不断发展带来的中国金融市场结构性嬗变，金融监管和风险处置工作较之以往呈现出更多复杂性，过去单纯依靠中央金融监管部门及其派出机构的“大一统”监管模式已经难以应对全新的监管挑战。“只有中央的一级监管是行不通的，必须实行目标一致、权责明确的分级调控，充分发挥地方政府的作用。”(4)卜启圣、蔡建和：《建立中央与地方金融双层控制体制的设想》，《财经理论与实践》，1990年第5期。由此，“地方金融监管”的概念被提出，“地方金融监管”的范围也不断拓展，中央监管部门制定规则并把部分行政许可权力和监管职能下放给地方政府，逐渐形成了事实上的中央与地方双层金融管理体制。(5)黄震：《地方金融监管的法理问题》，《中国金融》，2018年第3期。可以说，赋予地方政府一定金融监管权力在某种程度上成为回应金融发展之适应性变革的应然之举，(6)王琳：《地方金融监管权研究》，浙江大学2019年博士学位论文，第11页。但监管和风险处置职责的分层同时也引发了一系列亟待解决的体制性问题。

二、双层监管与地方金融市场治理思路的转变

中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理间的矛盾，中央管辖权趋于集中、资源向上集中，但又因此常常削弱地方政府解决现实治理问题的能力，地方治理权倾向于各行其是、偏离中央控制，对中央权威和国家统一产生威胁。(7)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第10页。在一统体制内，这一矛盾无法得到根治，只能在不断地放权与集权过程中寻求平衡，而地方金融双层监管体制就是国家金融集权和分权矛盾中短暂平衡点。

(一)地方金融双层监管体制的形成

改革开放后，国家围绕构建金融市场框架体系这一目标，实施了以放权让利为初始条件的金融改革。放权地方使地方政府获得了促进经济发展的动力和手段，但由于这一时期我国金融市场体系初建，各项制度机制尚未走上正轨，地方政府经常利用分权获得的权力对国家金融市场体系形成不同程度的侵蚀和破坏，(8)刘志伟：《新中国70年经济管理权纵向划分的实践与逻辑》，《经济体制改革》，2021年第1期。继而在一定程度上造成了地方保护主义、金融市场割裂、金融秩序混乱和风险爆发。为了有效弱化地方政府对国家金融体系的侵蚀、加强中央对金融市场的掌控力，我国中央政府开始在金融领域推行集权性的管理策略。以1993年12月25日国务院作出《关于金融体制改革的决定》为标志，中央政府开始全面上收金融资源配置和监管权力，重新建立起中央集权的金融监管体系。最终，随着中央政府一系列“收权”举措和立法工作，我国逐步建立起了相对完善的中央银行制度，并完成了“一行三会”分业监管体系，金融监管作为“中央事权”在事实和法理上得以确立，(9)黄韬：《中国金融市场的分类治理及其限度》，法律出版社2021年版，第201页。我国金融系统中央纵向垂直监管体制最终形成。

然而，中央纵向垂直监管体制的建立却并未带来我国金融市场真正的有效治理，金融市场乱象频仍。我国金融市场化的不完全转型以及国家对金融资源的控制，造成了中国金融市场正规金融与非正规金融的二元结构。具有信息优势和执法资源的地方政府并非合法的监管主体，而作为合法监管主体的中央金融监管机构一方面鞭长莫及，另一方面也受制于分业监管体制而缺乏明确监管权限，导致大量金融活动、金融组织脱离了中央政府和地方政府监管并形成“体外循环”，逐渐滋生出“标会”“摇会”“抬会”“私募基金会”等各种各样的“非正规金融”，(10)课题组(作者系中国社科院世界经济与政治研究所所长)：《民间资本改造地方金融》，《宁波经济(财经视点)》，2003年第11期。造成了温州、鄂尔多斯民间金融危机、四川融资担保行业“地震”等地方金融风险乱象。(11)管斌、万超：《论我国金融监管权“央-地”配置制度的科学设计》，《中国矿业大学学报》(社会科学版)，2020年第1期。

正是在这样的背景下，国家开始将部分金融监管权力或监管职责下放地方政府。从2003年国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)将农村信用社的风险救助责任下放给地方政府，到2013年商务部印发《融资租赁企业监督管理办法》，规定省级商务主管部门负责监管本行政区域内的融资租赁企业，中央通过各种政策文件和规范性文件将部分金融组织监管权交由地方政府。2011年发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式提出了“完善地方政府金融管理体制”，2016年“十三五”规划纲要又再次要求完善中央与地方金融管理体制。2017年，对于央地金融双层监管体系具有重要意义的第五次全国金融工作会议召开，会议提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”。“地方金融监管”正式被纳入到了官方话语体系。会后，中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》(中发[2017]23号)正式界定了地方政府承担金融监管职责的大致边界范围，即广为人知的“7+4”类机构。(12)中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》(中发[2017]23号)规定：“完善中央和地方金融监管职责分工，赋予地方政府金融监管职责。小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场等，由地方金融监管部门实施监管。强化地方金融监管部门对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等的监管。”除了“7+4”类机构的监管职责之外，基于“守土有责”的政治逻辑，地方政府也被要求承担金融风险防范和处置职责，压实属地金融风险防控责任。(13)黄韬：《中国金融市场的分类治理及其限度》，法律出版社2021年版，第203页。2020年，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次强调要依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。为了更好地履行中央赋予地方的金融监管和风险防控职责，各地相继将原来的“金融服务办公室”或“金融工作办公室”改制为“金融局”或“金融监管局”，承担地方金融监管、风险处置和服务金融业发展等多项职能。

总之，构建中央与地方双层金融监管体制已经成为今后我国金融监管体系改革的要求和目标，中央与地方金融监管分权的态势正在逐步取代传统的中央单一监管体制，成为我们事实上和法理上需要予以回应的客观问题。

(二)有约束的分权：地方金融市场治理思路的转变

对于我国从单一的中央政府纵向垂直监管体制转变为中央和地方双层监管体制的现实，存在不同的解释。有的学者认为是注重金融支持经济发展的结果，以弥补传统金融供给不足、覆盖面不足的缺陷，盘活地方经济。但这一理论显然无法解释赋予地方政府监管权的原因，因为促进地方的经济发展、扶持小微企业完全可以在中央纵向垂直监管体制内进行，比如中央监管下的城商行也可以解决部分中小企业、涉农企业融资难、融资贵的问题，(14)马灿坤、洪正、韩雨萌：《地方金融发展、监管与风险处置——基于地方性政策文件的研究》，《财经理论与实践》，2021年第1期。更遑论我国证监会、银保监会等中央金融监管部门均或明或暗肩负着发展金融市场的职责。也有学者认为，央地金融分权是“‘自上而下’强制性制度变迁和‘自下而上’诱致性制度变迁融合作用的结果”(15)李娟娟、林宜珍：《中国式金融分权:文献综述与研究展望》,《西部论坛》，2021年第4期。，是地方金融多元主体、多元利益在中央与地方之间博弈的结果。(16)吕铖钢：《地方金融权的法律配置》,《现代经济探讨》，2019年第4期。但央地利益博弈并非必然导向中央与地方分权监管，在“一行三会”或是“一行两会”体制形成过程中，也充满了央地利益博弈，但最终结果却是中央单一纵向垂直监管体制的形成和强化。因此，央地博弈的理论无法充分解释金融权力“集-分”背后的深层次原因。最后也是最为常见的观点，认为双层监管体制的确立是“地方金融乱象有效治理的必要之举”(17)刘志伟：《中国式地方金融：本质、兴起、乱象与治理创新》,《当代财经》，2020年第2期。，基于央地之间的信息不对称、政策目标和价值导向的不同以及金融风险的放大效应，(18)何婧、雷梦娇：《金融监管的央地分工变迁及其对农村金融的影响》,《改革》，2021年第11期。需要由地方政府参与金融监管过程以实现金融市场的有效治理。这一观点也同样忽略了我国金融体制变革的基本事实，即中央“收回”地方政府金融方面的各项权力，同样有治理地方层面金融乱象的动因，地方政府很多时候就是问题本身。如果说地方层面的金融乱象是中央垂直监管缺失造成的，那么进一步加强和优化中央政府金融监管职能，填补监管空白和克服金融风险，这也是符合逻辑的合理选择而无需赋予地方政府广泛的监管权力。

我国地方金融双层监管体制的形成，实质上体现了国家金融工作思路的调整，通过从中央政府集中控制转变为中央和地方分层控制，完善金融领域的政府科层制体系，整体加强国家对金融市场发展的掌控能力。一个国家的经济政策必须为国家利益服务，经济政策的终极价值标准被韦伯称为“国家理由”(19)马克斯·韦伯：《民族国家与经济政策》(修订译本)，甘阳、李强等译，生活·读书·新知三联书店2018年版，第74页。。除了改革开放初期因为“摸着石头过河”、改革目标不清晰而短暂存在的放权让利改革，我国金融领域最终呈现出总的“金融约束”趋势。国家加强金融资源和金融市场掌控力的努力并没有因为金融市场化改革而减弱，相反许多关键性金融行业中的政府控制力伴随着制度化、法治化改革而不断增强。应当看到，在金融领域，中国始终秉持着加强金融市场国家控制的“国家理由”，兼具管制与自由化两种倾向，是中国金融市场化不完全转型的本质特征。然而，即便是“强国家”模式下拥有强大政治资源和掌控能力的中央政府，在贯彻落实“国家理由”“国家意志”方面也未必似想象般强大，非正规金融屡遭国家打击却始终未能消亡的历史事实让我们看到了复杂利益结构和有限的治理手段下“强国家”能力的限度。(20)陈氚：《中国民间金融市场的合法性变迁》，中国社会科学出版社2019年版，第122-124页。其中，制约“强国家”能力的最重要因素，是中央政府与地方政府间的利益博弈，“中央与地方之间存在矛盾，在很多时候，这个矛盾不是中央要集权、地方要分权的问题，而是利益不统一的问题”(21)赵冬梅：《法度与人心：帝制时期人与制度的互动》，中信出版社2021年版，第178页。。如果中央政府与地方政府利益一致，则基于“国家理由”的金融政策能够得以很好的贯彻，在金融市场中就体现为非正规金融市场空间被压缩限制而正规金融市场空间相对扩大；反之，如果央地利益不同，甚至存在矛盾龃龉，那么国家对于金融市场和金融资源的掌控能力将被极大削弱。有学者就指出，在过去中央政府加强对民营存款类金融机构市场准入管制的情况下，地方政府却可以通过“审批制准入管制”部分或变相地放松了中央政府对市场管制政策。(22)张翔：《以政府信用为信号——改革后温台地区民营存款类金融机构的信息机制》，《社会学研究》，2010年第6期。

基于上述的分析，我们就可以理解，为什么国家在推动的央地双层监管体制建设、赋权地方政府的同时，却始终强调“坚持金融管理主要是中央事权”“中央统一规则”“金融活动全部纳入金融监管”的根本性前提条件。实际上，将游离于监管之外的非正规金融纳入国家正式法律制度规制之下，从整体上提升国家对金融市场的治理能力是我国双层监管体制建立的核心目标。在这一总的目标之下，代表“国家理由”或国家利益的中央政府决策者，需要考虑的是如何消解来自地方政府各式各样的软抵抗和阳奉阴违，更好地实现这种国家治理能力。当然，由于担心分权以及由此带来的属地管理弊病，中央政府在过去始终坚持金融领域的中央集中控制，导致地方政府“为发展而融资”的利益需求与体制内金融资源的中央政府独享之间产生深刻矛盾，中央政府与地方政府利益的不一致和偏好差异从根本上威胁到了国家金融方针政策的落实，“腰来腿不来”的体制性矛盾是金融乱象频仍的重要原因。同时，单纯依靠中央政府的组织力量，也难以实现对金融市场有效治理。长期以来，除了外交、国防等体现国家主权的事务由中央专属外，我国在国家管理方面一直以来实行的都是各级政府齐抓共管的“职责同构”制度框架，大量的社会事务需要依靠从中央到地方“条块结合”的官僚科层组织实现有效管理。但这一体制在金融领域却是缺失的，“一行两会”与地方政府互不隶属，在金融中央事权的法理前提下也无业务领导关系。与中国庞大的金融市场相比，“一行两会”寥寥无几的派出机构显然无法满足监管需求，大量的金融监管和风险处置工作需要国务院授权或是委托地方政府才能得到有效协调配合。即便是试图通过加强中央金融监管部门的垂直管理，试图把所有金融事务都管起来，实际上也不可能脱离地方辖区和地方政府影响力来开展工作。更何况这种中央政府及其派出机构规模的膨胀和部门利益强化，只会产生官僚科层制下另一种形式的分权与放权，造成监管效率的进一步损失。

因此，实现国家对金融市场的有效治理，必须要妥善处理好中央政府和地方政府的关系，既要克服地方政府出于不同利益偏好差异而对中央金融监管可能怀有的对抗心态和不合作行为，也要充分调动地方政府力量参与到金融监管和风险处置工作中，从整体上提升国家金融市场治理能力。在这种背景下，完善中央和地方金融监管的官僚制度体系，约束甚至整合地方政府利益，成为我国当下实现金融市场有效治理的可行方法。一方面是形式上的“分权”，创造“地方金融”概念和培植多层级金融市场体系，部分承认地方政府金融利益以实现激励相容，让地方政府参与到金融监管工作中，实现中央政府意志、地方政府利益与地方官员绩效的一致；另一方面则是实质上的“集权”，通过完善从中央到地方完整的金融监管体系(填补“一行两会”体制下地方政府监管力量的缺失)，引导和约束地方政府行为，通过权责利的分配在中央和地方之间维持一种制度化的政绩考核和责任机制，即所谓“地方政府属地金融监管职责和风险处置责任”。这样的做法，比之不断加强中央政府组织机构最终可能造成的“最集权就等于无权”(23)王树荫主编：《马克思主义中国化史(第二卷)：1949-1976》，中国人民大学出版社2018年版，第226页。的结果，以及进行大规模体制调整的社会成本，利用现有的央地官僚科层制度体系，有约束地向地方政府分权，更符合黄宗智所说的“集权的简约治理”(centralized minimalism)，即中央在保持高度政治集权的同时，遵循简约的原则把国家治理的权责下放给地方政府，作为实现社会事务处理和维持政府体系高效率、低负担的方法。(24)HUANG, Philip C.C.，“Centralized Minimalism: Semiformal Governance by Quasi Officials and Dispute Resolution in China”，Rural China，vol.5，no.1(May 2008),pp.1-23.

总之，改革开放以来，在央地关系上我国逐步走出了从分权到重新集权的过程，尤其是党的十八大以来，国家不断建立健全维护中央权威和集中统一领导的各项制度。这种趋势并没有因为金融领域央地双层监管体制的形成而改变，恰恰相反，央地双层监管体制是国家加强金融领域中央统一领导的重要内容。这似乎有些矛盾，但从现实情况来看，面对“一收就死，一放就乱”的两难境遇，科学、清晰地调整中央与地方在金融领域的权责配置是问题解决的根本之道。(25)刘志伟：《地方金融监管权的理性归位》，《法律科学(西北政法大学学报)》，2016年第5期。其内在逻辑在于，双层监管体制将地方政府对金融市场的管理和干预行为纳入了国家正式的制度框架内，完善了金融系统从中央到地方的官僚科层制组织体系，依托央地组织制度来建立起地方层面的金融监管，将地方政府控制的金融活动纳入国家正式法律制度的控制范围内。这种“有约束的放权”(26)高翔：《放权与发展：市场化改革进程中的地方政府》，浙江大学出版社2020年版，第178页。改革，使得地方政府和地方金融活动参与者都受到了制度性束缚，以形式上的分权与分层实现实质上的中央集中统一，整体上提高了国家金融政策的执行力。

三、我国当前地方金融双层监管体制的缺陷

目前我国虽然已经大体形成了中央和地方金融双层监管体制，但由于法制完备性的欠缺，监管制度规则较为零散、不稳定和非系统性，尚未形成有机的制度体系，地方金融双层监管体制还有许多问题亟待未来解决和完善。

(一)“条块关系”下的央地“单线联通”

改革开放以来，除了国防、外交等少数中央直接管理的事务，我国中央与地方关系始终保持着特殊的矩阵式结构，即“条块关系”：所谓“条”，是指中央到地方的纵向的、以部门为依据的管理体系；所谓“块”，是指以地方行政区划为准的党委领导下的政治关系。(27)景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第186页。我国“条块结合”的制度体系也被称为双重领导体制，地方政府的职能部门既受地方政府的领导，同时也接受上级政府业务对口部门的业务指导或领导，是为“条块结合，以块为主”，当然我国也存在类似地方审计部门的“条块结合，以条为主”特殊情况。(28)周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版，第42-43页。中央通过“条条”关系分割和约束地方政府“块块”关系，也可以因时而化地调整中央与地方的关系，条块有机结合、紧密配合以应对国家治理的复杂性。(29)周振超：《完善重大疫情防控体制机制:基于政府间关系的分析》，《中国治理评论》，2020年第2期。

“条块关系”的特殊架构在实现中央和地方关系运作灵活性和国家有效治理的同时，还可以实现央地信息交流：对于上级政府而言，同时存在“条条”和“块块”两个渠道获取信息，防止一方瞒报或误报导致的信息失真，相对应地，下级政府也同样有“条条”和“块块”两个途径向上级政府或部门反映情况、表达诉求，由此实现中央政策精神下达和地方情况上报路径的畅达。然而，在“条块关系”信息表达渠道上，目前我国地方金融双层监管体制却存在明显的“单线联通”现象，阻碍政令通达：在地方层面，各地纷纷出台地方金融领域的地方性法规，并设立地方金融监管局等职能部门具体负责“地方金融”监管，但各省、自治区、直辖市地方金融监管局等职能部门在中央层面却无直接业务上的对口部门；中央政府层面的“一行两会”虽然目前在制定部分地方金融组织的相关监管规则，但其本身却并不负责地方金融监管的具体工作；虽然国务院金融稳定发展委员会以“国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”的身份负责“指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责”，但在中央政府缺乏“地方金融”业务职能部门、国务院金融稳定发展委员会缺少地方政府参与的前提下，以中央政府层面的议事协调机构指导和监督地方政府金融监管，就只是在中央层面联合“一行两会”实施指导和监督，就会变成中央政府，甚至是中央部委单方面向地方下达决策结果而地方政府缺乏畅通的制度化渠道来向中央反映情况、表达诉求，再次诱发地方政府形形色色的机会行为来应对中央金融政策的落实；虽然国家目前正在建立“金融委办公室地方协调机制”以加强地方层面“一行两会”分支、派出机构与地方政府的协调配合，但该机制也只能协调单个地方的地方金融监管问题，无法将全国各地的监管信息反馈到中央，缺乏有效的渠道使地方政府相关诉求在中央金融委、“一行两会”决策层产生实质影响。

总之，中央政府层面缺乏实体化的地方金融监管对口业务部门，造成了中央政府—地方政府信息渠道的“单线联通”，既不符合我国“条块关系”的常态，也会因为“条条”关系的缺失导致地方政府在金融监管领域没有充畅的制度化渠道来向中央表达诉求和反映情况，更会使地方政府完全控制地方金融监管职能部门的工作而缺乏来自中央的有效业务监督，容易诱发地方政府形形色色的机会主义行径来消极应对中央政策措施，从而根本上威胁国家金融市场治理的努力。

(二)央地监管权责安排不明晰、不平衡

由于地方金融双层监管体制初建，法制完备性欠缺，2017年全国第五次金融工作会议上所要求的“中央统一规则”迟迟未能出台，导致了央地金融监管职责不明晰，甚至出现了中央金融监管部门任意调整和分配监管职责的情况。虽然中央明确地方政府负责监管“7+4”类机构，但这11类机构事实上仍然存在着多头监管和监管权冲突的问题，省级地方金融监管局或金融办在具体金融组织的监管中，需要兼顾中央多个部委的监管要求，其中不乏相互矛盾的地方；在“单线联通”的情况下，中央层面的多头监管会反过来影响地方金融监管工作的有效开展，“乱监管”和监管冲突的现象时有发生，表面多头监管之下，可能潜藏着更多监管空白和漏洞。

相比较于监管职责不清晰，地方监管金融权责不平衡可能是更为严重的问题。地方监管金融权、责、利失衡的问题比较集中地体现在监管权力上收与责任下沉间的矛盾。中央要求地方金融监管必须坚持“中央统一规则”和“强化属地风险处置责任”，被片面理解为了中央掌握地方金融监管的规则制定权，地方只负责实施，并由地方承担监管责任。目前地方政府承担金融监管和风险处置职责更多地依据政策性文件，导致地方政府监管活动始终处于“于法无据”的状态，而且由于各省市地方金融立法权限问题，省级人民政府及其地方金融监督管理部门并不享有所有“7+4”类地方金融组织完整的市场准入行政许可权限和日常监管权，也仅享有有限的行政处罚权，但却需要全面承担“7+4”类地方金融组织监管和风险处置责任。2021年12月31日中国人民银行《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》第4条就规定，省级人民政府既要承担地方金融组织的监督管理和风险处置职责，还要承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，甚至中央金融机构的风险处置工作也要地方政府在配合的基础上承担属地责任。地方政府在缺乏针对引发风险的各类金融组织、非金融企业明确的监管职权的情况下，承担起了缺乏明确边界、近乎无限大的属地责任，许多地方金融组织的监管规则、行政许可是中央金融监管部门制定，却由地方政府承担风险处置责任。可以想见，在当前地方金融双层监管体制不完善、存在央地信息交流“单线联通”的情况下，由“一行两会”等不负责地方金融具体监管的中央部委主导地方金融规则的制定，势必出现“不知三军之事而同三军之政”的情况，造成部门利益的扩大化，中央部委对地方政府任意派任务、下文件，随意更改事权运行流程，将本应由自己承担的事权责任“委托”“交代”甚至是合法“赋予”地方政府，打击地方政府履行金融监管职权的积极性。

四、“条块关系”视角下的地方金融双层监管体制的完善

(一)我国地方金融双层监管体制完善的约束条件

制度变迁最初动力源于制度需求，但制度供给未必总是与制度需求同步，它还面对着许多不同的约束条件，任何制度供给都是在既定的制度遗产、结构或环境等约束条件影响下实现的。(30)孔泾源：《治理改革与市场建制》，中国人民大学出版社2020年版，第82页。在实践中，地方金融双层监管体制完善的约束条件包括国家管理体制、金融市场的多层级结构、政府边界与监管有效性。

1.有中国特色的单一制国家管理体制

新中国成立以来，我国确立的基本管理体制是“有中国特色的单一制国家体制”。(31)景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第183页。所谓“单一制”即通常所说的中央集权，先有中央后有地方，中央政府独占国家主权权力和一切国家事务最高决策权，地方政府要遵循中央意志；所谓“有中国特色”主要是指依照“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本原则构建国家管理体制。“有中国特色的单一制国家体制”集中表达为《宪法》第3条的规定，即遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

首先，坚持中央的统一领导。中国央地关系的发展历史，有其“变”与“不变”两个维度，其“变”者在于紧随国家特定阶段的发展和治理目标，其“不变”者在于立足国家政治体制，我国地方金融双层监管体制的完善也必须立足于我国国家政治结构的“不变”因素。中央和地方关于地方金融监管权相关制度建设总体上必须遵循国家政体形式和民主集中制的基本原则，强调整体性和全局性，重视和维护中央层面的统一集中。维护中央的统一领导，坚持金融管理主要是中央事权，是地方金融双层监管体制完善的核心约束性条件。当然，中央政府并非无所不包、神通广大，中央的统一意志，部分由中央政府及其垂直管理机构统一实施，部分则可以交由地方政府负责贯彻落实，至于到底是由中央直接管理还是授予地方政府，则取决于中央的多重考虑，包括管理成本、制度供给效率、中央监控能力、历史传统和制度变迁成本等。

其次，充分发挥地方政府积极性。在中央的统一领导下，“发挥地方政府积极性”包括地方落实中央统一法律、政策规定的积极性和提供高质量地方性公共服务和产品的积极性两个方面，其中的核心在于尊重并照顾地方的利益与特殊性。(32)朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2009年版，第56页。在中央政府行使“领导权”“决策权”的情况下，地方政府也有权在自身执行性的“管理权”范围内承担一定的“领导权”和“决策权”，即地方政府在中央政府“框架式”的统一规定、标准和程序的基础上，有权依法因地制宜地规定符合地方实际情况的地方性法规、规章或政策，积极主动地贯彻落实中央法律、政策。(33)任进：《地方立法的具体界限和关系问题》，《河北法学》，1995年第3期。

最后，“有中国特色的单一制国家体制”最终体现为“条块结合”的双重领导体制。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第83条规定从法律上确定我国地方政府及其职能部门的双重领导体制。“充分发挥中央和地方两个积极性”的基本原则决定了我国不能按照传统单一制国家和联邦制国家那样，片面强调中央集权或是地方自治，必须构建起兼顾央地利益的“条块关系”。纵使“条块关系”备受质疑，但不可否认的是，“条块结合”的双重领导体制既能保障中央政府掌控大政方针、政策和路线，又力图调动各级政府的积极性，共同承担治理责任;既能做到全国一盘棋，又能鼓励地方因地制宜积极探索。同时，“条块关系”也是国家克服“多元化的国家能力建构所包含的冲突”的程序机制，使中央与地方关系运作具备灵活性。通过构建“条块关系”，可以因时因地因势调整国家在政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力、公共事务治理能力等多种国家能力和相应治理任务间的冲突，(34)曹正汉、王宁：《一统体制的内在矛盾与条块关系》，《社会》，2020年第4期。在维护国家政权稳定的基础上，保持强大的政治韧性和治理能力。(35)Nathan，Andrew J.，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy,vol.14，no.1(April 2003),pp.6.

2.协作型央地事权分配结构

中央和地方政府事权关系的分配，构成了政府职能转变和地方金融监管体制调整的前提和基础。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]第49号)指出：“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。”就事权而言，政府事权更多地表征为政府事务的划分，是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。(36)王浦劬：《中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析》，《政治学研究》,2016年第5期。值得注意的是，中央和地方政府间事权分配需要与立法权划分相区别，中央政府享有立法权限的事务不一定都由中央政府直接行使具体的行政管理或治理权力，反过来，地方政府事权和实施管理或治理的事务，地方政府却并不一定需要拥有该领域的立法权。(37)朱丘祥：《从行政分权到法律分权：转型时期调整垂直管理机关与地方政府关系的法制对策研究》，中国政法大学出版社2013年版，第280页。

虽然理论上已经对央地事权做了充分的讨论，但是中央和地方政府事务的权限现实划分错综复杂，始终是一个世界性难题。(38)郑永年、吴国光：《论中央地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》，《当代中国研究》，1994年第6期。现实中，我国大量的事务，很难简单地归入中央或地方，不是单纯的中央事权或是地方事权，而是“混合事权”或“共管事务”“准全国性公共事项”，地方金融监管就是属于这种央地共管的政府事权。从事务的性质上看，地方金融监管既有一定程度的全国一致性、风险外溢性、全局影响性，又因为金融市场的多层次结构而具有明显的地域特性和需求特性，如果纯粹由地方政府监管就会损害全国法制统一以及“以邻为壑”、地方风险外溢，如果单纯由中央政府管理，又难以确保监管有效性，必须要由中央政府和地方政府共同管理。即便将金融监管划为中央专属事权，也不意味着由中央政府单独负责。出于治理效率的考虑，中央与地方政府间也有必要围绕事务治理和事权执行划分责任，中央可以通过明确的或特别的授权，将某一中央专属事权委托地方执行，提高效率。事实上，这一情况在我国更为复杂，中央和地方的分权及其调整，不仅是法律问题而且涉及政治，我国作为单一制国家，地方的权力是中央赋予的，地方事权并非固有权力，国家不保证不会将地方事权收归中央，也不保证将来不会把中央事权下放给地方，这是维持中央权威的必然要求。(39)叶必丰：《论地方事务》，《行政法学研究》,2018年第1期。在这种情况下，我国大量的社会治理事务在法理和实践上，均由中央和地方共同负责，各级政府呈现出典型的“职责同构”特征。

总之，结合我国央地政府事权不断经历收权—放权循环的历史轨迹，表明政府间事权分配永远也找不到最合适的制度安排，不过均是阶段性的均衡状态。政府事权分配不必纠结于中央多一点，还是地方多一点，大多数政府事务必须由中央政府和地方政府共同参与。我国中央政府和地方政府并非一般意义上纯粹基于空间范围的“混合性”事务分担，而是存在功能导向的“决策—执行”的角色差异，这本质上是我国坚持“中央统一领导”政治原则的体现。(40)郑毅：《地方主义、跨区域事务与地方立法改革——以抗击新冠肺炎过程中的央地关系为视角》，《东南法学》,2020年第2期。换言之，在当前我国央地事权关系非法治化的背景下，除去一些经过实践检验可以明确权属的政府事务外，比如外交、国防、海关等事务，以及像城市建设、市政管理、社区服务等由地方政府单独行使的事权，更多的政府事权并非单一的权限，而是体现为一个权力运行流程或是公共政策执行过程，绝大部分国家事务都属于中央和地方政府共管，通过央地分工协作、发挥不同的功能，共同提高国家治理的整体效能。

(二)地方金融双层监管体制完善的路径选择

我国地方金融双层监管体制的完善，需要依托其赖以生存的政治背景、国家管理体制。(41)石亚军、邱倩：《赋予省级及以下机构更多自主权的改革意涵》，《行政法学研究》，2018年第4期。我国对“统一领导”的强调以及由此诞生的国家整体管理体制、央地事权分配结构，决定了地方金融监管只能沿着“条块关系”下的双重领导体制方向完善发展。作为需要中央和地方政府共同参与管理的事务，地方金融现有的双层监管体制概括起来就是“中央统一领导，地方分级负责”：中央政府制定地方金融领域的全国性统一立法和政策，加强对地方政府监管活动的监督，保证中央政令的统一实施和全国协调一致；地方政府在中央框架式立法下，因地制宜贯彻中央意志，对地方金融事务分级实施管理。中央政府主要是领导权、决策权，地方政府主要是管理权、执行权，以及在管理权限内的“领导权”。地方金融监管体制的完善，就像我国从“一行三会”到“一行两会”改革一样，总体上是“条块关系”下的监管机构、监管权改革，而非彻底的体制性变革。(42)黄韬：《国务院机构改革：新一轮金融监管改革的变与不变》，2018年6月4日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2171248。在我国“条块关系”基本管理体制和金融分业监管模式之下，加强地方金融活动的监管，必须要完善地方金融监管领域的条块结构和双重领导体制，中央和地方都要有明确的业务主管部门，明晰的监管职权。在此框架下，完善地方金融双层监管体制，需要建立健全我国“条块关系”下的双重领导模式：国务院设立专门的地方金融业务主管部门，在地方层面设立地方金融监管局，地方金融监管局在行政关系上隶属地方政府领导，在业务上受国务院及上级政府地方金融业务主管部门的业务指导和领导。

地方金融监管双重领导体制有我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条规定作为法律支持，地方金融监管部门除了要接受地方政府的领导外,还受上级对口部门的业务指导或领导。(43)吴旭：《对中央-地方力量格局的再探讨——基于权力手段与权力类型的分析》，《甘肃行政学院学报》，2013年第5期。实际上，地方金融监管双重领导模式已被部分省市运用到了自身地方金融监管体制构建实践中。《浙江省地方金融条例》就规定，作为省人民政府职能部门的省地方金融监督管理部门，负责全省地方金融组织监督管理工作，而作为设区的市、县(市、区)人民政府确定的地方金融工作部门，一方面是本级政府的职能部门，负责本行政区域内金融风险防范与处置，另一方面也要接受上级省地方金融监督管理部门的业务领导和监督。《上海市地方金融监督管理条例》第5条也规定了市人民政府及市地方金融监管部门、区人民政府及区金融工作部门在“条块关系”下的双重领导体制，区金融工作部门既受区人民政府领导，也要根据上级市地方金融监管部门的要求开展工作。类似浙江省、上海市这种省(自治区、直辖市)、设区的市、县(市、区)人民政府金融监管职能部门间的业务领导关系，就是我国省级以下地方金融监管双重领导体制的典型安排。而目前我国地方金融监管体制主要症结在于“单线联通”、政令不畅通，地方政府金融监管工作缺乏中央层面的业务主管部门、地方各自为政。因此，因循我国传统“条块关系”下的实践做法，将省级以下地方金融监管双重领导体制扩展到全国层面，构建从中央到地方的地方金融监管双重领导体制。

“条块关系”下地方金融监管体制的构想安排如图所示：

在中央政府层面，专设国务院地方金融业务主管部门承担地方金融监督管理职权，形成自上而下的“条条”系统，强化国务院地方金融业务主管部门对各级地方政府地方金融监管局的领导。从全国角度对地方金融发展和监管进行全局性统筹指导，加强对地方政府地方金融监管职能部门的垂直条线管理和信息互联互通，避免地方政府各自为政和监管竞次。(44)李有星、柯达：《论政府竞争视角下的地方金融监管权配置》，《浙江社会科学》，2018年第9期。在机构设置上，最理想的安排自然是增设机构，但这需要对我国金融监管体制和政府组织架构进行大幅度调整，短时间内无法实现且不经济；次优的选择，是将国务院地方金融业务主管部门的具体业务职能统一授权现有的机构负责，不必须专门增设新机构，比如可以通过立法，明确授权国务院金融稳定发展委员会办公室指导和监督全国地方金融业务，这是地方金融监管框架构建中对现有体制改变较少、较为理想的安排。

在地方层面，地方金融监管机构设置应当根据中央规定，在省级人民政府设置省级地方金融监管局，承担地方金融监管和风险处置的具体职责；同时，基于地方金融风险下沉，市县基层成为监管洼地和风险高发的形势，在省级以下市、县(区)层层设立地方金融监管机构，建立起市、县(区)的属地一线监管体系。当然，在地方层面设立地方金融监管职能部门，主要是省级地方金融监管局，至于省级政府以下是否需要设立相应的监管职能部门，各省级政府可以根据自身需要，因地制宜设立机构，比如在上海市、天津市等面积较小的直辖市，就可以只设立直辖市、区(县)两级监管机构，而对于面积较大、人口较多、金融经济结构复杂的省份就可以设置省(自治区)、设区的市(地区)、县(区)三级监管机构。总之，地方政府层面的基本监管格局是设立专门的监管机构，集中行使原先散落于地方政府各职能部门的地方金融监管权。

五、结语

完善我国当前地方金融双层监管体制，重点是改变目前央地双层难以衔接、地方下情上传不畅通的情况。按照我国传统“条块关系”的基本逻辑和国家治理传统，地方金融监管也应当实现中央到地方的业务“条条”关系，在中央层面确立地方金融监督管理部门对口部门，负责统筹、指导、监督各省(市、自治区)地方金融监管部门的工作，目前较为理想的做法是由国务院金融稳定发展委员会办公室承担相关业务主管职能；在地方层面，省级地方政府设置地方金融监管部门履行监管职能，并根据当地实际情况，建立起市、县(区)的属地一线监管体系；地方金融监管部门在业务上受上级地方金融业务主管部门指导，在行政关系上归地方政府领导，实现“条条管辖”和“条块分割”的有机结合。□