新加坡包装物减量化及循环利用制度对我国的启示

陈红枫

（安徽省生态环境科学研究院，安徽 合肥 230022）

我国相关法律法规明确了产品包装废物减量化、回收利用及无害化的规定，逐步构建了包装物减量化和循环利用的制度框架。《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济促进法》均要求产品和包装物的设计应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案，不得进行过度包装。但是，我国包装物使用、回收、循环利用等数据收集不充分，包装物相关标准体系不健全，促进包装物源头减量化和循环利用的激励机制不完善，包装废弃物综合回收利用率偏低。

新加坡依法建立了强制性包装物报告框架，建立包装物重量基准数据库，持续推行新加坡包装协议、包装合作伙伴计划和相关激励措施，共同构成了包装物减量化及循环利用制度体系，对完善我国相关制度体系具有一定的参考价值。

1 我国包装物减量化及循环利用制度存在的不足

1.1 包装物报告制度覆盖面较窄

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定，商品零售场所开办单位、电子商务平台企业、快递企业和外卖企业应当按照国家有关规定，向商务、邮政等主管部门报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况。农业农村部和生态环境部联合出台了《农药包装废弃物回收处理管理办法》，自2020年10月1日起，农药经营者和农药包装废弃物回收站（点）应当建立农药包装废弃物回收台账，记录农药包装废弃物的数量和去向信息。回收台账应当保存两年以上。总体来看，我国包装物报告制度覆盖的行业范围和包装物材质类型较窄，缺乏对生产企业各类商品包装物数据的报告制度，难以在生产企业源头促进包装物减量化和绿色包装设计。

1.2 商品包装相关标准体系不健全

我国2010年起实施了《限制商品过度包装要求食品和化妆品》（GB 23350—2009）国家标准，为治理食品和化妆品过度包装提供了技术依据。新颁布的《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350—2021）为企业设置两年过渡期，将于2023年9月1日正式实施。由于我国包装物报告制度尚不健全，涉及到各类商品分门别类包装物的数据缺乏收集渠道，缺少针对各类包装物的推荐性标准，对现行标准执行情况的跟踪评价情况未及时披露。

1.3 促进包装物减量化及循环利用的激励机制不完善

《塑料包装制品回收标志》（GB/T 16288—1996）的实施促进了塑料包装的循环再生[1]。2020年10月30日，市场监管总局和国家邮政局发布《快递包装绿色产品认证目录（第一批）》和《快递包装绿色产品认证规则》，快递包装绿色产品认证实行统一的认证标志管理，推动了快递包装业的绿色发展[2]。但是，推行包装绿色产品认证的行动局限于快递行业，消费品生产企业的绿色包装认证未得到推广。缺乏专门的奖励政策和专项资金渠道支持，企业采取绿色包装设计、开发应用包装减量化及循环利用技术，激励机制不够完善，在一定程度上影响了企业参与的广泛性和积极性。

2 新加坡包装物减量化及循环利用法规与制度

新加坡包装废弃物（包括塑料在内）占生活垃圾的三分之一，因此，在新加坡2019年发布的《零废物总体规划》（Zero Waste Masterplan Singapore）中将包装废弃物作为优先关注的废弃物类型之一，努力做到资源循环闭环，实现新加坡成为零废物国家的目标[3]。

新加坡《资源可持续性法案2019》第四部分规定了强制性包装物报告制度框架。强制性包装物报告制度旨在提高企业环境意识，认识到减少包装的好处，激励企业减少包装物使用量[4]。通过报告制度的实施，为2025年前将要实施的生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，EPR）制度奠定基础。

强制性包装物报告框架要求包装产品的生产者，如品牌商、制造商和进口商，以及超市等零售商，向国家环境局提交包装数据和减量化、再利用、再循环（Reduce, Reuse and Recycle）计划，简称3R 计划。公司必须提供投放到新加坡市场上的包装信息，根据不同的包装材料（如塑料、纸质、金属、玻璃等）、不同的包装形式（如手提袋、瓶子等）以及相应的重量，分门别类进行统计[5]。

企业提交的3R 计划包括关键举措、关键绩效指标和目标，且须上报计划执行情况。企业包装物3R 计划类型如图1 所示。

图1 企业包装物3R 计划类型

依据新加坡《资源可持续性法案2019》第四部分，以及2020年6月30日发布的补充细则《资源可持续性（包装物报告）规定2020》，满足以下准则的企业必须遵守强制性包装物报告制度。

2.1 在新加坡供应商品年营业额超过1 000 万新加坡元的企业，不包括仅为工业或制造业（含商业食品加工或生产）设计的机器、设备、电器和其他电子装置及其零配件。

2.2 进口或使用特定包装物。特定包装物不包括可回用的包装物，但是包括用于下列商品的可回用包装物：（1）食品或饮料产品；（2）维他命和保健品；（3）药品；（4）化妆品；（5）个人洗护或卫生用品；（6）洗涤剂或清洁剂。特定包装物不包括用于大批商品运输时保护或处理、不会送至消费者的包装物[6]。

企业可以通过废物和资源管理系统（Waste &Resource Management System，WRMS）在线报告网站提交包装物报告、3R 计划和支撑性文件。企业要将报告和计划记录保存5年。

2020 年符合条件的生产者需要报告在2021年进口/使用的包装物数量，制定3R 计划，在2022年3月31日前提交。未按规定报告特定包装物，未提交3R 计划、报告和计划不符合要求，未按要求保存记录的，将依法受到处罚。新加坡《资源可持续性法案2019》相关规定与罚则见表1[4]。

表1 新加坡《资源可持续性法案2019》相关规定与罚则[4]

3 新加坡促进包装物减量化及循环利用的激励措施

3.1 新加坡包装协议（Singapore Packaging Agreement，SPA）

新加坡国家环境局2007年启动新加坡包装协议来推动包装废弃物减量。新加坡包装协议是由政府、企业和非政府组织共同发起的自愿协议，赋予企业较大的灵活性，选择成本有效方案减少包装废弃物。2007年6月5日世界环境日，行业协会、企业、非政府组织、新加坡废物管理与回收协会、公共废物收集单位和国家环境局签署协议，协议期限到2020年6月30日结束。每年新加坡包装协议对努力减少包装废物并取得显著成效的成员进行奖励表彰。每年国家环境局在网站上发布获奖单位的案例介绍。2017年是新加坡包装协议实施10 周年，推出了两项一次性特别奖：10 周年特别成就奖——表彰在减少包装废物方面坚持不懈且成绩优异的企业；10 周年拓展奖——表彰积极实现新加坡包装协议目标的先进机构或个人[7]。

3.2 包装合作伙伴计划（Packaging Partnership Programme，PPP）

新加坡包装协议到期后，包装合作伙伴计划作为新的举措继续驱动可持续包装废物管理。2021年3月24日，新加坡制造业联合会与国家环境局联合推出了新的企业引领项目，称为包装合作伙伴计划。包装合作伙伴计划是综合能力发展项目，支持企业自2021年1月1日起落实强制性包装报告制度规定的责任，并且促进可持续包装废物管理最佳措施的交流推广[8]。

3.3 包装物重量基准数据库（Packaging Benchmarking Database）

新加坡包装合作伙伴计划建立了包装物重量基准数据库，结合各类商品包装物重量统计，给出同类商品最轻、中等和最重的包装物重量数据，让企业可以与同类产品比较包装重量，通过比较寻找差距，企业可以审视其包装设计、工艺过程，寻找改进包装设计或包装材料的潜力。目前，包装物重量基础数据库包含了啤酒、饼干、方便面、薯片、鲜奶、罐装肉类、瓶装水、沐浴露、洗涤液、消毒液等24 种商品不同规格的包装物重量数据[9]。

3.4 减少包装的产品标识（Logo for Products with Reduced Packaging，LPRP）

减少包装的产品标识（LPRP）是自愿性的生态标识，曾由新加坡包装协议管理，2021年由包装合作伙伴项目进行管理。新加坡包装协议奖励的获得者以及包装合作伙伴项目的成员可以得到该标识，经批准后用在已经减少了包装材料使用的相关产品上。这一生态标识既方便了愿意购买减少包装废物产品的消费者选择，又可以让致力于包装废物最小化的企业得到认可。鼓励消费者选择购买印有这一标识的产品，以支持企业实施包装废物最小化[10]。

3.5 3 R 专项资金

新加坡任何组织，包括企业、非营利机构、非政府组织、市政部门、学校、研究机构和管理机构，均可以申请3R 专项资金。可以全年随时提交资金申请，先到先得。项目必须增加固体废物（包括有毒废物和化学品废物）的循环利用量，或者减少固体废物的产生量。要申请资金，项目周期内最少要达到100 t 废物减少量、回用量或者再生循环利用量。已启动的项目（如已发出购买设备订单、开展收集和回收循环等）不得申请3R 专项资金[11]。

3R 专项资金优先支持具有新颖的和创新性工艺和概念的项目，或者针对食物、塑料、玻璃等低回收率废物的项目。优先支持的项目类型如图2 所示。

图2 3R 专项资金优先支持项目类型

3R 专项资金最高可支持符合条件项目费用的80%，每个项目或每个申请者最多支持100 万新加坡元。根据减少或回收废弃物的量来确定资助额度。包装合作伙伴（PPP）有资格获最高两倍资助。项目周期最长为3.5年。项目准备期最长为半年，运行期最少要1年，最长为3年。完成设备或系统安装，成功运行2 个月后最多支付批复资金额的50%，成功运行6 个月后支付80%，项目全部完成并提交最终报告后，完成全部支付。如果实际减少或回收的废弃物量比项目申请所预计的要低，支持资金额将相应减少。

4 完善我国包装物减量化及循环利用制度体系的建议

4.1 健全我国包装物报告制度

建议我国包装物报告制度延伸到更多行业，包括一定规模的食品和饮料、保健品和药品、日用洗护和化妆品等消费品生产企业，除了一次性塑料制品以外，将金属、玻璃、纸质等包装物材料也纳入报告范围。加强包装物报告数据的信息化管理，建立国家统一的包装废弃物管理系统，进一步推动生产企业和零售物流渠道共同加强包装物减量化及循环利用。

4.2 加强包装物数据统计分析和行业标准制定

应重视对各类商品不同材料、不同规格包装的数据采集和统计分析，鼓励行业协会等团体针对各类商品不同材料、不同规格的包装出台推荐性的包装物减量化及循环利用标准，通过信息共享，为企业改进包装设计、加强包装物减量化及循环利用提供有价值的参考。对于强制性包装要求，要进一步加强执行监督。

4.3 完善包装物减量化及循环利用激励机制

鼓励企业、联盟、行业协会等组织与当地政府签订自愿协议，采取灵活多样的举措，实现减少包装物使用、加强包装物循环利用的目标。各级政府可以设立支持包装物减量化及循环利用的专项资金，支持企业改进包装生态设计、实施包装废弃物分类回收和循环利用等项目。在多个行业推动使用对环境友好的包装材料，以促进包装物减量化及循环利用为关键目标，推广绿色包装标识认证，鼓励绿色消费。