工业扩建项目节地评价实证研究以海南省S项目为例

陈煜

节地评价经过近几年探索已基本实现一套完整的技术流程，部分省份还出台了节地评价技术规程以及相应的用地控制指标，对新建项目开展节地评价提供了评价依据。但扩建项目不同于新建项目，存在原项目建成时间可能早于相关用地指标发布时间，或是扩建部分可利用原项目配套进行建设等特殊情况。按传统节地评价技术流程，对扩建项目未必能实现完整有效的评价。本文结合海南某石化扩建项目作为案例，提出工业扩建项目节地评价的方法和思路。

一、研究背景

节地评价技术方法从无到有，经过几年的探索已在海南、江苏、安徽和陕西等省总结形成了技术规程，部分省份还出台了建设项目用地控制指标。总结起来节地评价首先要依据国家和地方已经颁布土地使用标准计算建设项目用地是否符合相应的用地规模，以判断建设项目是否纳入节地评价范围。而纳入到节地评价范围的建设项目再采取功能分析法或类比法两种评价方法进行分析论证。上述两种评价方法对于新建项目具有较强的可操作性。但工业扩建项目存在一定特殊性，例如扩建部分的新增建设用地不一定有直接产出，但扩建后可提升原项目产能。由于没有最终产品，无法通过土地使用标准计算得出相应结论，也极难找到相应同类项目中间产品建设案例进行类比分析。或扩建项目未结合原项目建设进行规划设计，若只采用土地使用标准计算，则可能片面的得出扩建部分用地符合用地规模从而不纳入节地评价范围。又或是原项目具有合法用地手续但由于建成时间过早，期间工艺也在不断提升，但拆除重建又不具有经济可行性等特殊情况。可见对于扩建项目采用控制指标计算或类比法开展往往具有一定局限性。而各地节地评价技术规程对扩建项目未提出有针对性的评价方法。因此，在重新审视上述评价方法不足的基础上，结合笔者开展的海南省S节地评价工作情况，提出工业扩建项目节地评价思路和方法。

二、海南省S项目概况

海南省S项目原厂区2003年获得250公顷用地，原设计年产能800万吨成品油，经过十余年运行和优化，现年产能达920万吨。2019年经发改委核准后，同意厂区扩建新增装置、罐区等设施，并要求建设单位向土地部门办理用地审批手续。

建设单位经设计并编制可研报告后申请扩建用地64.75公顷，扩建地块新增装置与原厂区装置定位不同，不直接生产成品，仅提供化工原料，但扩建后预计年产能可再提升400万吨。

三、评价方法与过程

1.采用土地使用标准分析用地规模

国家已经发布了该类项目土地使用标准，根据节地评价技术要求，可依据土地使用标准开展节地评价工作。如符合国家和海南省已经颁布土地使用标准的建设项目，不列入节地评价范围。按照《石油化工工厂布置设计规范》（GB 50984-2014，以下简称《设计规范》），该项目用地应符合表1规定：

表1 炼油厂区用地指标

根据背景资料，扩建后项目总面积为320.61公顷，扩建后炼油产能达1320万吨/年，根据《设计规范》套算，在该产能规模下项目用地规模应在184.8～264公顷之间。因此扩建后的项目总面积高于《设计规范》所套算的用地规模。但需要注意原厂区250公顷土地获取时间早于《设计规范》颁布时间11年，期间工艺也在提升，拆除原厂区重建在经济上不具有可行性。因此S项目如按照《设计规范》套算所得出的184.8～264公顷的结论，并不能反映出项目真实建设情况。

如按扩建后增加年产能400万吨计算，根据《设计规范》用地指标计算出增量用地面积应在64～88公顷之间，可得出S项目申请新增64.75公顷用地未突破用地指标的结论。可见采用相同的土地使用标准测算，从不同出发点得出的结论不同，为进一步分析S项目用地规模合理性，判断该项目需要开展节地评价。

2.建设项目用地规模优化评价

（1）功能分析法优化分析

按照《海南省建设项目节地评价技术规程（征求意见稿）》（以下简称《技术规程》），建设项目优化用地规模测算采用功能分析法进行测算，确定建设项目各功能分区可核减的用地面积。

根据S项目总平面图和技术经济指标表，划分项目功能分区及建设内容得出如表2。

表2 S项目功能分区建设内容 单位：公顷

可研报告显示，在该设计方案下S项目投资强度为10561.71万元/公顷，容积率0.68，建筑系数72.56%，绿地率、行政办公及生活服务设施用地比重均为0，建设情况符合地块所在控制性详细规划要求。对照2008年原国土资源部发布的《工业项目建设用地控制指标》（以下简称《控制指标》），查询到在该行业以及市县等别划分的要求下，对应的投资强度≥1035万元/公顷、容积率≥0.5，同时还规定了绿地率≤20%、建筑系数≥30%、行政办公及生活服务设施用地比重≤7.0%。故该设计方案符合《控制指标》的相关要求。

查阅遥感影像分析，S项目原地块内尚有部分土地没有利用。通过总平面图布局进行调整，可将扩建项目的260万吨/年连续重整装置、循环水厂、变电站安排在原项目未利用土地中，可减少占用土地8.31公顷。同时经咨询行业专家，此类项目液体产品及原料由储罐进行存放，而固体原料则多是通过仓库进行存放，同类项目基本不存在露天堆放产品和原料情况，故露天堆场全部7.00公顷土地应予以核减。另外因平面布局发生改变，必然会导致项目道路及通道用地面积发生改变，经重新布局调整后实际量算，该部分用地规模可减少3.59公顷。故经优化后项目用地可减少18.90公顷，优化调整后的扩建面积为45.85公顷，调整后的设计方案如表3所示：

表3 优化调整后的功能分区及建设内容 单位：公顷

将优化调整后的方案重新进行测算，该设计方案投资强度为10420.92万元/公顷，容积率0.60，建筑系数69.07%，绿地率、行政办公及生活服务设施用地比重为0。经复核仍满足规划条件要求，同时优化调整后的方案仍然符合《控制指标》的规定。

（2）同类建设项目用地情况的比较分析

《技术规程》规定，可将建设项目与同类项目进行比较，以评价建设项目用地规模是否合理。同时规定了类比项目不少于3个，评价项目与类比项目建设内容相同，生产规模相当，生产工艺相近，可在海南省内选择类比项目，或在全国范围选择。

该扩建项目由于不直接产出成品，因此与新建项目可比性较差。且扩建项目因扩建目的、扩建内容也各有差异，极难找到可直接比较的同类扩建项目。故考虑将扩建用地同原项目用地合并后与同类建设项目进行比较分析。由于S项目在海南内无同类建设项目，故类比案例需在全国范围内选择。评价单位收集到国内具有相似性的投产项目共3个。类比案例与拟建项目比对情况如表4所示。由于S项目与类比案例的建设内容相同，建设规模基本相当，且同为国内某大型石化企业在不同区域建设的炼油项目，工艺也基本相同。因此S项目与类比案例可不必进行对比因素修正。

本次评价在反映用地规模合理性的评价目标上，选取了单位用地面积这一关键评价指标。单位用地面积反映每生产单位产品所需用地面积。单位用地面积越小，用地就越节约集约。从表4可以看出，现有厂区单位产品用地面积指标低于广西炼油项目，高于其余两个类比案例。主要是2014年发布《设计规范》后，国内炼油项目用地规模有了设定依据，因此国内石化项目用地节约集约性有了一定程度提高。而S项目现有炼油设计较上述规范出台时间早于11年之久，故S项目现有用地较部分类比案例用地节约性不足存在一定历史原因。另一方面可以看到，经过本次扩建后，S项目扩建后单位用地面积为0.2241公顷/万吨，低于三个类比案例的单位用地面积指标。因此，通过扩建后项目用地节约集约性与类比项目对比有了一定程度提高；从项目自身对比情况来看，单位用地面积也进一步降低。

表4 研究项目与类比案例建设情况对比表

四、研究结语

从评价过程可以看出，工业扩建项目在开展节地评价时较常规新建项目有一定特殊性，具体可得出以下启示：

（1）工业扩建项目节地评价要注意原项目建成时间和用地标准发布时间，并统筹考虑扩建部分与原项目的关系。特别是颁布的用地标准晚于原项目建成时间的，采用用地指标进行测算时，应考虑扩建前后的整体产能状况和增量产能情况分别进行计算，分析那种方式具有合理性。必要时还应考虑原项目是否存在拆除重建的经济可行性。

（2）工业扩建项目的节地评价不能忽视原项目地块建设情况调查工作，如存在尚未利用完毕的土地，应考虑是否能将扩建的设施安排在原项目内建设，防止部分企业利用扩建名义进行圈地。

（3）《控制指标》不能作为确定工业扩建项目是否节地的唯一依据。如S项目扩建优化前投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地比重均符合《控制指标》，但通过功能分析法研究项目却有节地空间。若仅测算建设项目符合《控制指标》，得出可不开展节地评价工作或建设项目节地的结论，则有可能会忽视建设项目中存在挖潜空间的土地。

（4）工业扩建项目可能存在不直接产出成品，或扩建内容可比性差无法找到直接比较案例的情况。这时应计算扩建后整体项目的单位用地面积以及类比案例单位用地面积，比较分析扩建项目整体的用地节约性。同时还应计算分析项目扩建前后自身的单位用地面积情况，判断项目的扩建是否具有更为节约集约的利用趋势。