流动人口政策演变与农民工的社会融合

悦中山，王红艳，李树茁

1. 西安交通大学人文社会科学学院，陕西 西安 710049 2. 西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049

农民工群体为中国改革开放事业做出了巨大贡献，是新时代产业工人的主体。第七次全国人口普查数据显示，2020年中国流动人口总量达3.76亿人，与2010年相比增加了1.54亿人[1]。“乡—城”流动人口(即本文所定义的农民工)仍是流动人口的主体，占66.26%[2]。在中国乡村振兴和新型城镇化的双轮驱动下，农民工将城乡社会联系起来，促进了人、资金、物质和文化等要素在城乡间互联互通，有助于城乡劳动力资源的有效配置以及个人、家庭和社会的发展。提升农民工社会融合水平是推进中国城乡融合发展、逐步实现全体人民共同富裕的重要途径[3]。

农民工的社会融合同时受到流出地和流入地政府、市场和社会等宏观结构因素的影响。其中，流入地政府对提升农民工社会融合发挥牵头、主导作用，政府的友好政策有利于提升农民工的社会融合水平，但其作用的发挥存在时滞性，因此在较长时间内研判政策的长期影响十分必要。“十三五”期间，中国流动人口政策不断完善、日趋友好，政策演变如何影响农民工的社会融合是一个有待实证检验的议题。

本文利用2016和2020年S省12市两次农民工调查的截面数据，实证分析“十三五”期间农民工社会融合状态变动情况，比较各市流动人口政策的演变及这种演变对农民工社会融合的影响。

一、农民工社会融合的定义与维度

(一)农民工社会融合的定义

社会融合是研究国际移民在迁入国生存发展状态的一个常用概念。社会融合描述的是迁入国原有居民和移民之间的主客互动关系。早期研究普遍认为移民融合(assimilation)是一个单向过程(即客随主便)，如Park等[4]828认为美国移民的社会融合就是将少数族裔带入美国主流社会生活的过程。20世纪60年代以后，非欧洲裔美国新移民的到来给单向融合理论带来了挑战。随着移民涌入，美国越来越成为一个多种族、多文化的国家，社会构成更加多元化，美国主流社会的构成也发生了变化，于是人们对单向融合概念中的种族优越感(美国的移民问题与种族问题息息相关)和文化中心主义提出了批评。为了突破单向概念的局限，Alba等[5]11认为美国移民的社会融合是“种族差异的消减，以及由种族差异所导致的文化和社会差异的消减”。该概念强调社会融合的双向性，即移民融合不仅是移民逐渐适应迁入地社会的过程(客随主便)，也是迁入地居民尊重、适应移民的过程(主随客便)，尽管多以前一过程为主。

与国际移民研究强调双向过程的概念有相通之处，悦中山等[6]借鉴Alba等[5]11的研究，将农民工社会融合定义为“农民工与城市市民之间差异的消减”。与“同化”“市民化”等定义相比，该定义认为“适应”可能发生在主客任何一方。

无论是国际移民还是国内流动人口，尽管作为“客人”的外来移民难以重塑“主人”所主导的社会主流文化、价值观和结构，但“客人”的确可以引致浅表层次的改变[7]。况且，在政策表述和治理实践中，“融合”这一术语比“同化”和“市民化”更契合“共建共治共享”的社会治理理念。综上，本文将采用社会融合这一更加包容、中立的术语。

(二)农民工社会融合的维度

现有研究已经形成共识，即移民的社会融合是一个多维度现象。但就社会融合具体包括哪些维度，学者们提供了多种分类体系，这些体系之间互相借鉴，有重叠也存在一定差异。Gordon[8]较早将社会融合划分为文化、结构、婚姻、认同、态度、行为和公共事务等方面。但后来的研究逐渐发现，一些今天看来非常重要的社会融合维度(如社会经济融合、居住或空间融合)被忽视了[5]。另有一些学者针对移民在“公共事务”领域或政治领域的融合提出了政治融合(political integration)的概念[9]。

国际移民研究为界定中国农民工社会融合的维度提供了重要参考。国内学者普遍认为农民工社会融合同样是多维的。例如，有研究认为“乡—城”流动人口的社会融入包括文化、经济、身份和行为四个维度，且四个维度之间既相互交融、互相依赖，又存在一定的递进关系[10]。悦中山等[6]将农民工与国际移民社会融合的社会经济背景进行对比后，认为农民工是由传统农业社会流入现代工业社会工作和生活的一个特殊群体，将农民工的社会融合分为文化融合、社会经济融合和心理认同三个维度。杨菊华[11]在研究包括农民工在内的中国流动人口的社会融入时，将其区分为经济整合、社会适应、文化习得和心理认同四个维度。综合各派观点，社会融合普遍涵盖经济、社会、文化、心理等维度。

与国际移民研究文献相比，目前对农民工政治融合的研究还不多见。基于赋权理论，有研究认为政治参与是农民工政治融合的核心内涵和重要指标[12]。尽管目前全国农民工政治参与水平普遍偏低，但保障农民工依法享有民主政治权利已经成为农民工社会融合政策的重要组成部分。随着中国以人为核心城镇化战略的推进，政治融合将成为农民工社会融合不可或缺的重要维度，用发展的眼光来看，将政治融合纳入农民工社会融合研究中有利于实现“共治”目标。因此，在考虑全面性兼顾简约性的原则下，借鉴已有研究[11,13]，本文在普遍应用的四维度中加入政治融合，最终聚焦经济融合、文化适应、社会互动、心理认同和政治融合等五个维度。

二、政策与农民工社会融合

(一)政策是影响农民工社会融合的重要决定因素

影响移民社会融合各维度的因素有所不同，总体可分为宏观结构因素和微观个体因素。Berry[14]曾针对国际移民提出过一个一般性分析框架，认为影响文化适应的因素包括群体层次和个体层次因素，群体层次因素包含迁出地因素和迁入地因素以及两个社会在群体层次的互动关系。Ward等[15]认为文化适应是在迁入地和迁出地的社会、制度和组织等宏观因素影响下，移民面对适应压力采用不同策略不断调适的动态过程。两位学者均认为，移民融合同时受到迁入地和迁出地的宏观结构因素和微观个人因素及两地各因素之间互动的影响。

借鉴上述研究，决定中国农民工社会融合的因素包括宏观结构因素和微观个体因素。宏观结构因素包括农村社会和城市社会的制度安排、经济结构、社会结构和文化规范等，两个社会在各方面的差异共同影响着农民工的社会融合，差异越大，农民工社会融合的挑战就越大，当然，流入地社会即城市社会的各类宏观因素对农民工社会融合的影响更大。其中，城市的流动人口政策是决定农民工能否进城以及进城后能否顺利融合的最重要的宏观因素。20世纪90年代，各城市基于户口区别对待的制度导致农民工在就业、基本公共服务获取和权利权益享有上处于劣势，严重影响了农民工的社会融合水平。进入21世纪，中国流动人口政策不断完善，为农民工社会融合创造了新中国成立以来最为有利的政策环境。

(二)流动人口政策演变及其对农民工社会融合的影响

中国流动人口政策日趋友好。新中国成立以来的流动人口政策经历了从“早期自由迁徙”“严格控制”“逐步允许流动但区别对待”“公平对待”到“自由流动并全面推进融合”阶段[16]12-16。以S省各市落户政策为例，“十三五”期间，省会城市大幅度降低了落户条件，其他各市则均将有条件落户调整为“零门槛”落户。

已有很多关于政府政策在提升居民福利中的作用的研究[9,13,17]，为此，不妨把社会融合看作农民工群体的一种福利，这种个人福利的提升不应该仅仅是政府的责任。依据福利多元组合理论[17]13，社会福利来源于家庭、市场和国家三个部门；Johnson认为福利来自政府部门、市场、志愿部门和非正规部门。无论是志愿部门还是非正规部门，都可纳入广义的“社会”范畴。这些福利理论为基于多元社会治理体系促进农民工社会融合提供了理论依据和实践框架。

流动人口政策是中国众多政策中的一类政策，该类政策的演变恰恰管窥了中国国家治理模式从社会管理到社会治理的演变过程。十九届中央委员会第四次全体会议提出：“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”(1)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 [EB/OL]. (2019-11-05) [2022-02-18]. http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.，强调了政府在推进国家治理体系和治理能力现代化中的角色。由于“国家—市场—社会”三大治理主体的行动逻辑迥异、拥有资源不同、行动范围和有效行动边界存在差异，因此推进农民工社会融合工作既需要政府主导，又需要市场与社会两个治理主体积极参与和配合。

根据政策制定和实施过程可将人口流动政策划分为政策部署和政策落实两个阶段，政策部署是政策落实的依据和基础，两个阶段发挥着不同的作用。具体而言，政策部署在制度上为农民工赋予了合法身份和地位，并有助于营造本地市民和农民工“共治共享”的社会氛围；与政策部署不同，政策落实的“能见度”高，能直接惠及农民工群体，提升他们的“获得感”。在政策实施过程中，流入地的基层政府普遍担心“洼地效应”(即流入地政府提供的公共服务越好，越可能吸引更多农民工从其他地方流入到本地)增加财政压力，造成财政赤字[19]，加之中央和地方政府之间“人”“地”“钱”关系有待进一步理顺，可能导致中央的政策部署在基层很难落地、政策落实存在“肠梗阻”现象。

基于以上讨论，本文构建了多元社会治理体系下的农民工社会融合影响机制的分析框架(简称“三角”框架，如图1所示)，据此阐明政策影响农民工社会融合的机制。家庭是个人福利的重要提供者，不过家庭只是“社会”的一个组成部分，是影响社会融合的微观因素。本文旨在分析宏观结构因素对农民工社会融合的影响，故图1不涉及家庭因素。该框架为实证分析政策演变影响农民工社会融合提供了理论基础。

图1 “国家—市场—社会”多元社会治理主体影响农民工社会融合的“三角”框架注：本文重点关注实线箭头的作用，由于数据的限制，虚线箭头不纳入研究分析。

“国家—市场—社会”三大治理主体的互动关系需要根据国际、国内经济社会发展环境适时进行调整。2020年初，新冠肺炎疫情的暴发给中国劳动力市场造成了重要影响。与户籍人口相比，流动人口尤其是农民工应对疫情冲击的资源和能力更有限，他们的生计和健康更加脆弱[20]。国内一些吸纳农民工较多的行业(如餐饮业、文旅业)的就业机会大幅减少，国家、企业和劳动者均面临各自的挑战和困难，中国原有的“国家—市场—社会”之间的关系(比如劳资关系)正在调整[21]，这给农民工就业、收入造成了一定影响。政府处于农民工问题治理的主体地位(即党委领导、政府负责)，市场和社会处于配合地位。政府需要根据市场和社会运转情况，在各个领域协调农民工和本地市民的利益关系，以平衡社会和经济发展。新冠肺炎疫情暴发后，政府一方面要保就业、稳就业以保障民生，另一方面也需要考虑企业困难，力促劳资双方同舟共济、共渡难关[21]。

由于三大治理主体的功能和作用不同，政府政策与农民工各社会融合维度的关系是不同的。政策间接影响经济融合。根据中国政府职能的定位，在经济领域，政府发挥着经济调节和市场监管作用，可以通过规范劳资关系、依法管理劳动力市场和商品或服务市场间接影响农民工的经济融合。如农民工的收入是由劳动力市场中的供需水平和劳资双方的条件共同决定的，政府无权干预，但可以通过制定最低工资标准、依据劳动法等相关法律协调劳资关系，保护双方的合法权利和利益[13]。可见，政府政策对农民工个体的经济融合主要通过商品或服务市场和劳动力市场发挥作用，难以产生直接影响。

友好的城市社会管理政策经由社区、组织或者人群对农民工的文化适应、社会互动和身份认同发挥重要的间接作用。以文化适应为例，政府政策对农民工越包容、越友善，就越有利于市民接纳他们，他们也越容易保留自己的文化传统，更好地习得流入地社会的价值观和行为方式，从而有利于他们的文化适应。

政策直接影响政治融合。融合政策对农民工政治融合有直接影响[13]。政府在权利和权益方面的政策制定和落实赋予农民工参加政治活动的权利。政策赋权既有利于流入地市民尊重外来人口，又支持了农民工名正言顺地主张自己的权利和维护自己的权益。因此，权利的赋予以及权利权益政策的执行情况直接影响着农民工的政治融合。

三、数据与方法

(一)数据来源

研究资料来自2016和2020年S省两次农民工调查。在S省以及各市相关部门的协调下，两次调查采用同样的方法收集了12市的政策文件以评估农民工社会融合工作的“政策部署”情况。在2016年、2020年7—9月，基于同样的抽样设计方案通过问卷调查收集了当年各市农民工的社会融合信息、公共服务享有情况、权利享有和权益保障情况。本文将利用调查数据为2016和2020年各市的“公共服务政策落实”和“权利权益政策落实”赋分。

1. 政策资料

两年的资料收集流程一致。研究人员请省相关部门向12市下发了政策评估资料收集通知，请各市提供市级层面体制机制建设、基本公共服务、权利赋予和权益保障等相关资料，随后对各市资料进行整理录入数据库。

2. 农民工社会融合调查数据

2020年的调查对象和抽样方法与2016年完全一致。调查对象为16周岁及以上、常住地在户籍所在地的乡镇以外、全年非农就业6个月及以上的农村劳动力。两年的调查均采用分层抽样。2016年的有效样本数为2 996个(2)2016年，将S省高新区作为一个区进行调查，收集了249个样本，但2020年S省相关部门建议将高新区看作S省A市的一个区，因此未再单独抽样。为了具有可比性，在分析中删除了2016年高新区的样本。，2020年的有效样本数为3 996个，由于在一些变量上存在缺失值，最终纳入相应分层回归模型的样本数分别为2 900个左右和3 840～3 900个。农民工社会融合数据和“公共服务政策落实”“权利权益政策落实”得分数据均来自这两次调查。

2016和2020年调查数据样本的基本特征分布情况见表1。两年样本均是男性比例稍高于女性，χ2检验表明性别构成不存在显著差异。虽然两次调查的样本年龄、受教育程度和在婚比例存在显著差异，但农民工平均年龄均在35岁左右，受教育程度均以初中为主，在婚比例均在70%～80%之间，差异较小；t检验显示，农民工居留时间显著增加，可能是由于农民工在城镇就业生活本就是一个选择性过程，长期且稳定就业的农民工会逐渐累计导致占比增加，反之，生活和工作不稳定的人更可能受疫情影响去往其他城市或返乡；农民工流动距离具有显著的短距化倾向。这些特征的分布及其变化与全国(3)国家统计局. 2020年农民工监测调查报告[EB/OL]. (2021-04-30)[2022-04-08]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604232.htm.和S省(4)国家统计局S省调查总队. 2020年S省农民工监测情况[EB/OL]. (2021-03-01)[2022-04-08]. http://snzd.stats.gov.cn/index.aspx?menuid=3&type=articleinfo&lanmuid=15&infoid=3959&langua- ge=cn.统计部门公布的农民工变动趋势是一致的，一定程度上说明了数据具有代表性。

表1 2016和2020年调查样本的特征比较

(二)指标操作化

1. 农民工社会融合变量及测量

根据定义并借鉴已有研究[11,13]，本文将社会融合操作化为经济融合、文化适应、社会互动、心理认同和政治融合5个维度，具体见表2。

表2 农民工社会融合各级测量指标及说明

2. 融合政策的测量与评估

根据政策制定和实施过程可将融合政策划分为政策部署和政策落实，根据政策领域则可将政策区分为体制机制建设、基本公共服务政策和权利权益政策。当然，具体的政策落实并不涉及体制机制建设。这样一来，根据两类分类标准可以将政策细分为体制机制建设、公共服务政策部署、权利权益政策部署、公共服务政策落实、权利权益政策落实五个子领域。为简洁起见且考虑到仅有政策落实可直接提升“获得感”，“能见度”更高，本文将三类政策部署合并为一个大类进行分析。公共服务政策的落实可能由于市民、农民工两个群体对公共服务存在竞争进而产生矛盾，反而对“共治共享”的社会氛围造成破坏，而权利赋予和权益保障政策的落实(如保障工资的按时发放)不存在竞争关系，故可能不会引起类似问题。为了区分政策落实两个子类的作用差异，本文将其同时纳入分析。据此，本文分别对2016和2020年的人口流动政策部署和落实进行评估，评估指标见表3。

表3 农民工社会融合政策评估的各级指标及权重

各级指标层层嵌套，上级指标依据下级指标的得分加权计算而来。政策部署四级指标的得分是由6位专家依据政策的宽严程度、友好程度、获取难易等标准对各类政策按百分制打分获得的，各专家的平均分为最终得分。在计算“政策落实”四级指标时，住房保障得分=各市农民工保障性住房覆盖率÷25%×100%(5)由于S省相关文件中设定的城镇保障性住房常住人口覆盖率为大于等于23%，本文将标准化标准设为25%。；除“住房保障”之外，所有其他四级指标得分=相应指标的覆盖率、参与率或享有率×100%(6)国家和S省相关文件在这些指标上设定的“十三五”末预期目标均接近100%。。

研究人员使用专家打分法来确定一级、二级和三级指标权重。2016年，打分专家包括在S省人社部门工作的实业界专家9人和在全国知名高校/研究所从事社会融合研究的学术界专家7人。最终权重为两类专家打分的均值。为了做到跨年可比，2020年沿用2016年的权重。若三级指标下的四级指标仅有一个，则其权重自然为100%；若包含多个四级指标，由于这些指标的重要性基本相当，所以采用均分法分配权重。

从四级指标逐渐加权可以得到更高级指标的得分。与已有文献[13]不同，本文使用政策部署这个一级指标的得分，但考虑到基本公共服务政策和权利权益政策的落实可能会对农民工社会融合产生不同影响，本文仅使用这两个二级指标的得分，没有利用政策落实的两个二级指标继续加权计算政策落实的总得分。

(三)分析策略

在描述性分析中，为了比较2016和2020年农民工社会融合的变动情况，本文利用t检验(针对连续变量)或χ2检验(针对类别变量)比较各融合指标是否发生了显著变化。为了比较S省12市两年的人口经济变动情况和政策演变情况，本文利用各市2020年指标减去2016年指标得到变化值。

为了考察政策演变对农民工社会融合的影响，本文采取两种策略进行研究。第一种策略：利用包含市级层面和个人层面两层变量的多层统计模型对2016和2020年分别建立单年度回归模型，通过比较两个时点政策影响农民工社会融合的差异，对政策演变影响农民工社会融合的机制进行分析。第二种策略：利用2020年调查数据，将2016年各市人口规模、人均GDP、3个政策指标(政策部署、公共服务落实、权利权益落实)得分和以上5个指标在2020和2016年的得分差值同时纳入回归，构建跨年度模型。这样做的好处是：(1)将人口规模和人均GDP的变动值纳入模型可以在某种程度上控制“十三五”时期各市社会经济发展环境和人口变化，并在一定程度上控制新冠肺炎疫情的影响(因为疫情对社会经济发展的影响可能直接表现为人口规模的减小和GDP增速的降低)，因此有利于检验政策演变对农民工社会融合的净影响；(2)纳入2016年3个政策指标的得分某种程度上可呼应政策影响的时滞性，纳入3个政策指标2020和2016年的变化值可以揭示“十三五”时期流动人口政策演变对农民工社会融合的影响。

模型中因变量包括8个社会融合指标。根据因变量的类型，分别构建了多层线性随机截距模型和多层逻辑斯蒂随机截距模型。在单年度模型中，自变量包括政策部署得分、公共服务政策落实得分和权利权益政策落实得分。跨年度模型中，自变量包括2016年政策部署得分、2016年公共服务政策落实得分和2016年权利权益政策落实得分及这三个指标的跨年度变化值(2020年得分减去2016年得分)。两个单年度模型中的控制变量完全相同。市级层面的控制变量包括常住人口规模(测量城市规模)和人均GDP(测量城市整体经济发展水平)(7)建模时笔者曾尝试控制城镇居民人均可支配收入、人均财政支出和城镇化率，但因为共线性，最终未将其纳入分析。。个体层面控制了可能影响农民工社会融合的一些变量，包括性别、年龄、教育、婚姻状态、流动距离(包括县内跨街道/镇/乡流动、市内跨县流动、省内跨市流动和跨省流动四类)、居留时间(年)、就业状态(含自雇、受雇和雇主三类)等。在跨年度模型中，个人层次控制变量与单年度模型相同，但市级层次控制变量在单年度模型基础上增加了2020年与2016年人口规模、人均GDP的变动值。

四、实证结果分析

(一)“十三五”时期农民工社会融合状态的变动情况

2016和2020年S省农民工社会融合状态的变动情况见表4。对比可见，仅有农民工身份认同指标未有显著提升。其原因是疫情冲击引致的劳动力市场就业机会减少(提高了本人和家庭成员失业的可能性)、工作稳定性下降等问题可能不利于农民工的身份认同。而在其他指标上，2020年农民工的融合水平均有显著提高。以个人月均收入为例，2020年农民工的实际收入比2016年增加近600元。需要特别注意的是，因疫情失业返乡的农民工并未被纳入调查样本，“幸存者”偏差极有可能高估了农民工社会融合水平的提升程度。

表4 2016和2020年农民工社会融合状态比较

(二)“十三五”时期S省12市人口经济变动和政策演变情况

2016和2020年S省12市人口经济变动情况见表5。“十三五”时期，作为西部地区省份，S省9个市的人口规模均有一定缩减，全省仅有A市、G市和K市人口有所增加：A市作为省会城市人口增加了266万人(反映了A市“十三五”时期通过降低落户门槛与其他省份的城市一同加入“抢人大战”的效果)，G市和K市分别增加9万人和2万人。各市人均GDP均有所增加，但增幅存在较大差异，F市仅增加7 000多元，而G市则高达2.6万元。这可能是2020年全球新冠肺炎疫情、各地市产业结构等国际、国内环境因素综合作用的结果。

表5 2016和2020年S省12市人口经济情况

2016和2020年S省12市流动人口政策演变情况见表6。“十三五”时期，除A市、K市政策部署得分稍有下降外，其他10市的政策部署得分均有所提高，这基本上反映了“十三五”时期农民工政策持续友善化的趋势。以农民工工作的机制体制建设为例，截至2020年，S省所有市和绝大多数县(区)政府均已建立了农民工工作领导小组，较2016年有较大进步。除省会城市外，其他各市的落户门槛和基本公共服务获取条件(如子女入学条件)均有所降低。不过也要看到，越是行政级别高的、人口规模大的城市(如省会A市)，由于担心“洼地效应”，其政策改变越有限，甚至在一些政策上并未发生实质性变化，比如A市的居住证办理条件基本未做调整，仍然偏严偏难。

表6 2016和2020年S省12市流动人口政策演变情况

“十三五”时期，S省12市在基本公共服务落实和权利权益政策落实方面均有进步，各市基本公共服务落实得分增幅在1.4～16.5之间，权利权益政策落实得分增幅在2.5～24.6之间。以S省农民工基本公共服务覆盖率为例：与2016年相比，2020年农民工就业服务、子女本地入学、健康教育、保障性住房和文化服务的覆盖率均大幅提升，尤其是保障性住房的享有率实现零的突破。农民工就业服务覆盖率增加最多，高达30.5%，这与2020年初新冠肺炎疫情暴发后全国各地当年均有针对性地实施推进了“保就业”“稳就业”政策有关。

(三)政策演变与农民工的社会融合

2016和2020年流动人口政策影响农民工社会融合的单年度回归系数见表7。对比可见，两年的回归结果仅在少数几个融合指标上保持一致：(1)权利权益政策的落实显著提升了农民工与本地居民的文化接近度；(2)政策部署显著提升了农民工与本地市民交往的可能性。在其他指标上，两年的结果并不能相互印证，可见政策之于农民工社会融合的影响随着政策推进有所变化，这些变化可能与政策的实施阶段以及新冠肺炎疫情暴发后国际、国内经济社会发展环境的变动及其所导致的“国家—市场—社会”三个治理主体之间关系的调整有关。

表7 2016和2020年流动人口政策影响农民工社会融合的单年度回归结果

与理论预期相符，两个单年度模型显示，流动人口政策并不必然有利于农民工的经济融合，但对文化适应、社会互动、心理认同和政治融合均有促进作用。以2020年为例，权利权益政策的落实显著提高了农民工社区参与的可能性(发生几率比为1.040)。

两个单年度模型在经济融合维度的结果有重大变化，揭示了政策演变对农民工经济融合的影响。2016年政策部署有利于经济融合(如政策部署每增加1分，农民工的住房条件得分就提高0.062)，而政策落实并不必然提升经济融合(如公共服务政策落实得分与收入之间的回归系数为-0.008)。但在2020年这种模式出现反转，政策部署与住房条件呈负相关关系(系数为-0.070)，无论公共服务政策的落实还是权利权益政策的落实，均显著提升了农民工的经济融合(如公共服务政策落实每增加1分，农民工的住房条件得分就提高0.024)。这个反转可能与政策实施所处阶段及政策效果的滞后性有关。如前文所述，2013年中国流动人口政策进入“自由流动并全面推进融合”阶段，2014年初，中共中央国务院颁布实施了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》。政策实施过程总是从部署开始的，政策部署不断友善化在早期会对农民工的经济融合有利，但在政策落实后期则可能产生非常强烈的“洼地效应”，即城市的公共服务可及性突然提高，导致流入当地的农民工数量猛增，从而造成劳动力市场供给增加，但短期内企业用人需求不变，因此可能导致工资下降。同时，农民工规模的增加也会造成房地产市场(包括租房市场)需求增加，但供给短期难以增加，从而导致房价或房租上涨。因此，政策实施之初，政策落实的“洼地效应”经由两个市场的传导最终不利于农民工当时的经济融合[13]。但随着政策持续推进，“洼地效应”边际效应递减，政策的落实会逐渐惠及农民工的经济融合，于是政策落实对经济融合开始发挥正向促进作用。

2016—2020年流动人口政策影响农民工社会融合指标的跨年度回归结果见表8。与2020年单年度模型的拟合参数相比，跨年度分层线性模型拟合参数组内R2、组间R2、总R2和跨年度多层逻辑斯蒂模型的Log Likelihood值(LL)均有所上升，这说明将政策演变、人口变动和GDP变动纳入模型提升了模型对农民工社会融合各指标差异性的解释力，证明了政策演变对农民工社会融合的作用。跨年度模型基本上与2020年单年度模型的结果一致：政策部署及其演变与农民工的经济融合呈负相关关系，公共服务政策、权利权益政策的落实及其演变则有助于农民工的经济融合。在绝大多数非经济融合维度的指标上，政策及其演变均有利于农民工的社会融合。不过存在值得关注的几个例外：政策部署演变情况与农民工的文化适应呈显著负相关关系；公共服务政策落实及其演变与农民工和市民建立社会交往的可能性负相关；权利权益政策的落实与农民工的身份认同具有负相关关系。这说明，短期来看，政策的友好化演进并不必然有利于农民工的社会融合。

表8 2016—2020年流动人口政策影响农民工社会融合指标的跨年度回归结果

五、结论与讨论

中国流动人口政策日臻完善，本文聚焦政策演变对农民工社会融合的影响，利用2016和2020年S省12市两次农民工调查的截面数据，将农民工社会融合区分为经济融合、文化适应、社会互动、心理认同和政治融合五个维度，将政策演变操作化为政策部署、公共服务政策落实和权利权益政策落实演变三个指标，对“十三五”时期流入地流动人口政策演变与农民工社会融合的关系进行了实证分析。

由于政策实施所处阶段的不同和新冠肺炎疫情全球大流行的影响，2020和2016年政策对农民工社会融合的影响模式存在一些差异。政策部署和政策落实对经济融合的影响发生了逆转，“十三五”初期(2016年)政策部署有利于经济融合，而在“十三五”末期(2020年)，政策部署与农民工经济融合存在显著负相关关系；政策落实则恰恰相反，其“洼地效应”在早期的影响很大，经由劳动力市场和房地产市场传导不利于农民工的经济融合，但后期则由于“洼地效应”式微，政策落实之于农民工经济融合的促进作用凸显。可见，当政策部署远远超前于政策落实时，“口惠而实不至”可能导致政策部署不利于农民工的经济融合。长期来看，只有解决政策部署与落实之间的“肠梗阻”问题，打通政策红利的“最后一公里”，才能切实有利于农民工的经济融合。不过同样需要注意的是，受新冠肺炎疫情冲击，失业返乡的农民工并未纳入调查样本，可能会高估政策演变对农民工社会融合的作用。

在市民交往指标上，公共服务政策落实及其演变与社会互动存在负相关关系，可能的原因是，基本公共服务可及性和覆盖率的提高导致当地市民和农民工之间由于分享有限的公共资源而产生嫌隙，甚至形成对立情绪，最终不利于两个群体的良性互动。不过，与公共服务政策的落实相反，权利权益政策的落实及其友好化演进与农民工的社会互动(如社区参与)存在正相关关系。这也许是因为权利的赋予和权益的保障不是“零和博弈”，权利权益的赋予不会影响或者不太直接影响当地市民的权利权益。

关于权利权益政策的落实与农民工心理认同的负向关系，可能的解释是：越是享受了权利权益政策的农民工，越可能经历过权利权益受损事件，无论是申请法律援助，还是通过相关部门讨薪要薪，这些负面体验很可能不利于他们认同自己的本地人身份。为了增强农民工的身份认同，除了政府在农民工权利权益受损后提供必要的服务之外，更需要市场部门(如企业)遵守国家劳动监察制度、依法对待劳动者、在法律法规的制约和社会监督之下构建“共建共治共享”的和谐劳资关系。

政策的友好化演进并不必然有利于农民工的社会融合，这似乎有悖于政策越友好越有利于提升农民工社会融合的预期，但也恰恰说明由于政策对农民工社会融合的影响涉及“政府—市场—社会”三类治理主体的互动，因此两者之间的关系颇为复杂。提升农民工的社会融合有赖于政府、市场、社会同时发力，完善“共建共治共享”的社会治理体系以弥补政府失灵、市场失灵和社会失灵，如此才能最大化流动人口政策的红利，实现城乡间人的要素自由流动，推动城乡融合发展[3]。不过，由于本文使用的数据仅调查了各市政策演变情况和农民工社会融合信息，未能调查各市的市场信息和户籍人口生活状态以及他们对流动人口政策演变所持的态度和想法，因此无法将“国家—市场—社会”三者之间的复杂互动关系纳入实证模型，有待后续研究对三者之间的互动与社会融合之间的关系做更精细的实证分析。

政府政策在“共建共治共享”的社会治理体系中发挥着主导和引领作用，但由于政策影响往往存在时滞性，流动人口政策演变对农民工社会融合的影响仍需长期观察。政府在政策的完善上仍任重道远：新冠肺炎疫情影响仍在持续，农民工社会融合工作难度加大、任务艰巨，农民工工作机制还不够健全，如制度设计存在“供需错配”问题，“户(户口)好落、证(居住证)难办”(8)依据中央和国务院的顶层设计，居住证制度是在流动人口尚不能满足落户条件时，流入地政府以此为据向流动人口提供基本公共服务的一种过渡性制度，落户的条件应该高于办理居住证的条件。但调研中发现，一些中小城镇实施了“零门槛”落户制度，但办理居住证的条件仍然偏严，显然居住证办理的门槛已经高于落户的门槛。，农民工落户意愿不强，以居住证为载体的城镇基本公共服务制度尚需继续完善等。此外，针对灵活就业农民工，还需不断制定完善就业服务保障政策，提升服务能力，保障新业态农民工的权利权益。总之，未来需要各治理主体真正践行“共建共治共享”理念，在“党委领导、政府负责”下不断改进流动人口政策，完善“国家—市场—社会”的多元社会治理体系，提升农民工社会融合水平，保障农民工及其家庭成员在城市“留得下”“过得好”。