广州市计划用水管理现状问题分析及建议

朱秋菊，张 康，董延军

(珠江水利委员会珠江水利科学研究院，广东 广州 510611)

1 计划用水管理现状及存在问题

计划用水就是要对水资源的开发和利用进行规划和计划。计划用水管理是指水行政主管部门综合运用法律、行政、经济、技术等手段，对用水计划的制定、核定、执行和监督等管理活动的统称，其中用水计划制定、核定管理属于事前管理，用水计划执行过程的检查与监督属于事中管理，用水计划执行情况评估属于事后管理[1-2]。计划用水管理是落实“节水优先”新时期治水方针、强化节水监管的重要手段，是实施节约用水各项工作的基础和标准。《水法》(2016年修正)第四十七条规定，县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。第四十九条规定，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》(460号令)第二十八条：“取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。”

广州作为国内首批开展计划用水工作的城市之一，自现行《广州市计划用水管理办法》(以下简称《办法》)印发实施以来，计划用水管理工作取得了一定的成效。通过对广州市内各级供水行政主管部门、供水企业等单位进行调研[3-4]，发现在实际执行过程中发现存在以下6大主要问题：

(1)特殊紧缺用水时段无对应举措。对于因重大旱情或者突发水污染事件等原因无法满足正常供水的特殊紧缺用水时段无对应举措，如去年冬天到今年春天的特殊干旱缺水时段。

(2)缺乏警示机制。未设超计划警示机制，未能给超计划用水户提前预警提醒。

(3)未考虑水管爆裂等超计划可复核情况。超计划可复核情况，未提及水管爆裂、灭火救灾、基建、生产临时用水、水表故障、市政施工围挡、非用水单位原因导致的情况。而在现行《办法》执行过程中，多次遇到因水管破损、灭火救灾、消防演练、消防试水改造、市政施工等非用水单位原因导致的超计划情况，超计划用水户认为发生这些情况超计划是客观因素造成的，不能主观不节水导致的，要求增加一些客观原因造成的超计划可复核情况。

(4)超计划加价费用征缴单位不明确。超计划加价收费目前实际上由供水企业代收，但办法里未明确由供水企业代收，使得供水行政主管部门在实行计划用水管理工作中处于较为被动的角色。

(5)缺乏拒不缴纳超计划用水费用的行之有效的罚则。对于拒不缴纳超计划用水费用的，现行办法中有“对拒绝缴纳或者逾期90日仍未缴纳的，由供水行政主管部门通知供水企业停止向其供水”的规定，但因无上位法支撑，从未真正实施。

(6)各相关部门职责未压实。计划用水牵涉部门众多，在《办法》执行过程中，许多相关部门配合度不高，使得《办法》执行存在一定困难，因此亟需进一步压实各相关部门职责。

2 分析方法

针对现行《办法》在执行中存在的问题，拟通过搜集查阅国家和省部级计划用水管理相关法律法规和政策规定、对国内节水先进典型城市进行调研两种方法相结合的方式来寻求现存问题的解决对策[5]。

首先，通过搜集查阅的方式，对水利部和广东省计划用水类似管理事项的基本情况进行调研，厘清“上位规定”对上述问题解决方向上的限制规定，从“上位规定”中寻找上述问题的解决对策或方法[6]。

然后，通过电话或线上调研、实地调研(结合新冠实时防疫政策)等调研形式，对其他先进城市(选取全国20个人口规模和经济体量较大的先进城市)计划用水类似管理事项的基本情况进行调研，针对现行《办法》存在问题，借鉴其他城市的先进经验，结合广州市实际情况，寻求问题解决对策[7]。

最后，结合上位法律、法规、规定中相关内容，借鉴其他典型先进城市成功管理经验，充分考虑广州市各级供水行政主管部门、供水企业的合理意见和建议，对现行《办法》修订提出建议[8]。

3 计划用水管理上位规定

广州市计划用水管理主要上位法律法规和政策规定整理见表1。

表1 主要上位法律法规和政策规定

通过对以上上位法律法规和政策规定进行整理和分析，针对广州市计划用水管理现状存在问题梳理出以下内容：

(1)《水利部关于印发《计划用水管理办法》的通知》(水资源〔2014〕360号)规定“因重大旱情或者突发水污染事件等原因无法满足正常供水的，管理机关应当制定应急用水方案，经本级人民政府批准后，管理机关可以核减用水单位的计划用水量。重大旱情或者突发水污染事件影响解除后，应当即时恢复原用水状况。”

(2)《水利部关于印发《计划用水管理办法》的通知》第十九条规定“用水单位月实际用水量超过月计划用水量10%的，管理机关应当给予警示。用水单位月实际用水量超过月计划用水量50%以上，或者年实际用水量超过年计划用水总量30%以上的，管理机关应当督促、指导其开展水平衡测试，查找超量原因，制定节约用水方案和措施。”

(3)《广东省发展改革委 广东省水利厅 广东省住房和城乡建设厅关于全面推行和完善非居民用水超定额超计划累进加价制度的指导意见》第四条，“对公共供水管网的非居民用户，超定额、超计划用水累进加价收费由当地水行政主管部门负责征收，也可委托供水企业代收代缴，使用省财政厅统一印制的票据。”

(4)《广东省节约用水办法》第三十六条有，用水单位不按照规定缴纳超计划、超定额用水累进加价费用的，“由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正；逾期不改正的，可以处5000元以上5万元以下罚款。”

4 典型城市计划用水管理主要经验

按照经济规模达到GDP万亿元以上且人口规模达到特大城市规模(500万人口以上)的标准，共选取了20个典型先进城市。其中北方城市7个，分别为北京、天津、青岛、济南、沈阳、西安、郑州；南方城市13个，分别为重庆、成都、昆明、深圳、东莞、佛山、合肥、苏州、南京、宁波、上海、杭州、武汉。各典型城市计划用水管理相关规定见表2。

表2 典型城市计划用水管理相关规定

通过对以上典型城市计划用水管理相关规定进行搜集、整理和分析，得出可借鉴成功经验如下：

(1)全国20个代表性城市中，12个城市特殊紧缺用水时段有举措，其中合肥、南京、上海、武汉、天津、济南、昆明等市采取限水管制措施，优先保障居民生活用水。条款较详尽的有：《南京市供水和节约用水管理条例》“发生自然灾害、传染性疾病、水源污染、供水设施严重损坏等重大突发事件，在全市或者跨区范围内不能正常供水的，经市人民政府批准，市供节水行政主管部门可以组织采取供水管制措施，供水单位和用户应当予以配合，采取供水管制措施时应当优先保障居民基本生活用水”；《天津市节约用水条例》“水资源紧缺时，节水主管部门应当制定节水应急方案，经同级人民政府批准，按照保障生活、工农业生产和其他用水的先后顺序对用水户采取限制性用水措施”；《宁波市城市公共供水计划用水管理实施细则(试行)》宁波计划用水管理办法规定特殊时段可按比例下调用水计划指标。

(2)北京、天津、济南、深圳、佛山等城市均设有超计划预警机制，其中济南、深圳和佛山3市预警的超计划量百分比均为10%起，均由水务主管部门给予警示。

(3)《天津市超计划用水累进加价管理办法》《济南市节约用水条例》《宁波市城市公共供水计划用水管理》《上海市非居民用水超定额累进加价制度实施细则》《杭州市区超计划超定额用水加价费征收管理办法》均设置有管网破损或爆管可复核情况的条款。《济南市节约用水条例》《宁波市城市公共供水计划用水管理》《上海市非居民用水超定额累进加价制度实施细则》条款设置包含灭火救灾、基建、生产临时用水、水表故障、市政施工围挡、非用水单位原因导致的情况。

(4)在20个代表性城市中，深圳市明确居民生活用水超定额、单位用户用水超计划的加价部分由供水公司代收，东莞，佛山，合肥，宁波，上海，济南，郑州8城市规定超定额超计划累加费用可委托供水公司代缴，而苏州、杭州2市加价收费由节约用水管理机构收取，也可以委托供水企业代收。

(5)对于用水单位不按照规定缴纳超计划、超定额用水累进加价费用的，《东莞市水务局计划用水工作细则(试行)》第十六条除了有罚款的规定，还有“欠缴、拖缴、拒缴的企业信息由市水行政主管部门上传至市政务信息资源共享平台，市企业信息公示系统将依据各部门的公示清单统一对外公示。”的规定；《宁波市城市公共供水计划用水管理实施细则(试行)》第十三条也有纳入社会信用体系平台的规定；《武汉市城市节约用水条例》第十九条有“拒不缴纳超计划用水加价水费的，节水监管机构可以依法申请人民法院强制执行”。《成都市节约用水管理条例》《杭州市区超计划超定额用水加价费征收管理办法(试行)》《青岛市城市节约用水管理条例》《上海市节约用水管理办法》《沈阳市城市节约用水管理办法》《郑州市节约用水条例》中均有收取滞纳金的规定。《昆明市城市节约用水管理条例》有核减计划用水指标的规定。

(6)《济南市城镇非居民用水超定额累进加价制度》第四条规定“市统计、工信、教育、卫健、文旅广电、商务等行业主管部门负责做好与用水定额计量相关的产值、产量、人数等数据的核定工作等内容。”。

5 建议

通过对广州市计划用水管理上位规定及全国各大典型城市主要成功经验进行分析整理，充分考虑广州市各级供水行政主管部门、供水企业意见和建议，并结合广州市计划用水管理自身特点，对于广州市计划用水管理实际执行过程中存在的六大问题，对现行《办法》修订提出建议如下：

(1)对于因重大旱情或者突发水污染事件等原因无法满足正常供水的特殊紧缺用水时段无对应举措的问题，建议增加“发生重大旱情或咸潮上溯、传染性疾病、水源污染、供水设施严重损坏等原因导致无法满足正常供水的，经本级人民政府批准，市供水行政主管部门可以组织采取压减用水计划措施，供水单位和计划用水户应当予以配合”等内容。

(2)对于未设超计划警示机制问题，建议增加考核周期内第一个月实际用水量超过月计划10%的则由供水行政主管部门进行预警(现行办法为双月考核)。

(3)对于超计划可复核情况未提及水管爆裂等情况问题，建议增加以下超计划可复核情况：因水管爆裂、消防演练、消防试水改造、市政施工等非用水单位原因导致超计划用水的，一个年度内只复核一个考核周期。

(4)对于超计划加价收费办法里未明确由供水企业代收，而实际在委托供水企业代收的情况，建议修订时明确该费用由供水企业代收。

(5)对于拒不缴纳超计划用水费用的缺乏有效罚则问题，建议增加如下内容：对于逾期未缴纳的，由供水行政主管部门责令限期缴纳，并按日加收超计划用水加价水费5‰的滞纳金；对拒绝缴纳或者逾期90日仍未缴纳的，供水行政主管部门除按规定加收滞纳金外，扣减其计划用水指标，并将其信息上传至供水行政主管部门门户网站对外公开直至全部拖欠费用及滞纳金交齐；对拒绝缴纳或不足额缴纳的，由供水行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可以处以5000元以上5万元以下罚款；确有必要的可依法申请人民法院强制执行。删去“由供水行政主管部门通知供水企业停止向其供水”等相关内容。

(6)对于压实其他部门职责问题，建议增加市统计、工信、教育、卫健、文旅广电、商务等行业主管部门负责做好与用水定额计量相关的产值、产量、人数等数据的核定工作等内容。

6 结语

全面覆盖、科学合理、动态更新的计划用水管理办法是深入贯彻落实最严格水资源管理制度，打好“节约用水攻坚战”的必然要求，也是强化节水基础支撑，全面提高水资源利用效率，推动用水方式由粗放向节约集约转变的必经之路[9-10]。

《办法》修订应具备合法性、必要性、可行性、合理性，修订主体、修订程序应符合修订的要求，修订内容符合法律、法规及制度规章等上位规定，解决现行办法实施过程中存在的问题，整个《办法》修订流程应了解各个相关部门及广大人民群众真实诉求，维护民众权益，确保民众利益不受损，认真践行社会主义核心价值观，整个修订流程明确、易操作，可行性强。修订后的办法将更有利于广州市的计划用水管理工作。