北部湾经济区“港产城联动”发展研究

朱林森，冯海英

(1.北部湾大学 北部湾海洋发展研究中心，广西 钦州 535011；2.北部湾大学 钦州发展研究院，广西 钦州 535037)

目前全球经济分布存在极大的不均衡，大部分经济集中在距海岸线100千米的沿海地区，比如北美五大城市群、欧洲西北部城市群、长江三角洲城市群等，这些城市群已形成了港口运输、临港产业聚集、港城建设协调联动的经济发展新模式。并随着海洋经济时代的来临和全球一体化的快速发展，港口、产业、城镇三大子系统协调联动已经得到进一步发展。

然而，如何有效实施“港产城联动”发展策略，如何发挥北部湾港的依托作用，如何发挥临港产业的支撑作用，如何发挥城镇的承载作用，以实现“以港促产、以产兴城、港城共荣”的目的，是北部湾经济区经济高质量发展的重要课题。对分析北部湾经济区“港产城联动”发展存在的制约因素和优势条件，并提出促进北部湾经济区“港产城联动”发展策略具有重要意义。

1 北部湾经济区“港产城联动”发展的制约因素

1.1 港产城子系统基础薄弱，制约联动效率

“港产城联动”是指港口城市借助口岸资源和区位优势，加大优势临港产业聚集，促进现代化港口城市的建设，在临港产业和城镇发展的同时，“反哺”港口的建设，从而形成港产城三大子系统良性循环促进模式。但是形成这种模式的前提是需要三大子系统形成一种“势差”，即港口、产业、城镇中的一个子系统处于相对强势状况，使其在整个联动系统处于主导地位，从而带动相对弱势子系统发展，增加相对弱势的子系统参与联动的动力。目前北部湾港沿海三市虽然地处沿海地区，但是由于长期远离经济发达地区，同时未能充分借助我国改革开放的战略机遇，经济发展相对缓慢，从而成为我国沿海地区的经济洼地。在港口方面，虽然沿海三市港口拥有丰富的港口资源和独特的区位优势，但与相近的广州港和深圳港等先进港口相比，北部湾三港的生产能力仍存在一定差距。如图1所示，2021年北部湾港货物吞吐量和集装箱吞吐量分别占全国比重的2.3%和2.15%，而广州港货物吞吐量和集装箱吞吐量分别占全国比重的4.19%和8.74%，吞吐量和集装箱吞吐量与发达港口存在明显差距；在临港产业方面，2021年北部湾港沿海三市的GDP低于全区平均水平，其中钦州市、北海市、防城港市分别占全区GDP的6.66%、6.08%和3.29%，而深圳市的GDP占广东省GDP的24.98%，远高于钦北防三市的GDP。在城镇化水平方面，钦州市、北海市、防城港市城镇化率分别为42.02%、58.43%和61.53%，而上海市、广州市等一线港口城市的城镇化率高达86.19%，明显高于钦北防三市。

图1 2021年北部湾港港产城指标横向比较

从以上分析可知，与发达地区沿海港口相比，北部湾经济区的港口、临港产业、城镇三大子系统的实力明显有一定的差距，且相对较弱，从而易导致北部湾经济区“港产城联动”动力不足，难以支持联动系统的运行。三个子系统没有明显的“势差”，北部湾港由于不能得到城镇经济系统与临港产业体系的支撑，无法追赶发达地区的现代化综合港口，难以形成独特的竞争力；同时由于钦北防三市经济基础较弱，北部湾港带动能力有限，无法形成具有竞争力的临港产业集群；钦北防三市难以从北部湾港和临港产业获得足够的支撑，城镇无法得到高质量发展，也无法充分发挥经济腹地的聚集和辐射功能。

1.2 沿海开发存在错误倾向，异化联动发展

“港产城联动”作为沿海港口城市创新发展的重要模式，已成为北部湾港沿海三市发展的重要方式。但是，对于钦北防三市而言，“港产城联动”毕竟是通过相关政策与规划制定的一种经济发展模式，需要进一步加强对这种模式的认识与实施，而在实施过程中，常涌现出多种错误倾向，容易异化北部湾经济区“港产城联动”发展。

一是注重经济增长，忽视生态环境。临港产业是“港产城联动”的基础，为“港产城联动”提供动力，因此北部湾港沿海三市要加大临港产业聚集，把临港产业看作本市的主导产业，加快打造临港产业集群，如建设钦州化工新材料一体化基地、钦州北部湾绿色石化一体化产业基地等，这些临港产业多以第一产业和第二产业为主，能够快速增加GDP，同时这些产业也属于高环境污染产业。钦北防三市第三产业在全区的占比较低，高新科技产业的占比明显低于全国平均水平，远低于上海、深圳、广州等现代化国际港口城市，这种临港产业结构不仅无法促进港口与城镇的发展，也会影响北部湾经济区“港产城联动”的效率。

二是侧重港口基础设施建设，导致相应配套设施无法匹配。港口是各地沿海地区开展“港产城联动”发展模式的核心动力，世界大部分沿海城市开展“港产城联动”时以港口基础设施为重心，如建设深水码头、加快海岸线开发、增加码头锚地数量等。但是，有些地区过于偏重港口基础设施的建设，忽视港口配套设施的建设，导致“港产城联动”效率低下，经济带动力不明显。例如北部湾港中的钦州港，忽视进港公路的质量，进港公路破损严重，十分影响临港产业聚集，导致钦州港对临港产业和钦州市的支撑作用偏弱，使得“港产城联动”系统处于低效状态。

三是过度关注联动取得的成效，忽视子系统性风险。沿海地区实施“港产城联动”时，一般追求三大子系统取得“1+1+1>3”的结果，而这种效应也是沿海地区所期望的。但是三大子系统取得高效的前提是各子系统健康发展，从而形成良性循环，这也是“港产城联动”发展的基础。因此在进行“港产城联动”时，不能把“港产成联动”发展作为经济增长的唯一道路，不能只用这种模式解决所有问题，而是需要三个子系统自身取得健康发展，通过联动模式增强自身，增加三个子系统的联系，以减小三大子系统的系统性风险。

1.3 存在资金、人才、技术不足等诸多瓶颈，降低了联动动力

“港产城联动”是经过国内外诸多沿海地区实践，并取得成果的一种科学模式，但是在北部湾经济区实现“港产城”联动需要解决一系列问题。

一是资金、人才、技术等资源的不足降低了联动的动力。北部湾经济区位于广西壮族自治区，而广西壮族自治区是我国唯一一个沿海欠发达地区，在这个经济后发展地区实施“港产城联动”，需要加大港口基础设施的建设，大量引进具有竞争力的临港产业，完善城镇基础设施与综合服务体系，实施这些工作的前提是需要大量的资金及人才、技术等资源的投入。虽然我国各级政府在2008年开始着手建设北部湾经济区，并发布一系列战略政策予以扶持，使得北部湾经济区获得来自国家、自治区以及对口支援地区的资源支持，北部湾经济区需要理解这些扶持政策，并依靠自身来满足巨大的资源需求，如沿海地区应鼓励自主创新、自力更生。但是北部湾港沿海三市长期处于经济欠发达地区，自身资源有限，仅仅依靠自身支撑北部湾经济区“港产城联动”具有很大的压力。

二是三市体制机制有待进一步改革，制约了“港产城联动”发展。发达港口在实现跨越式发展过程中都进行了一系列体制机制改革，比如深圳市、广州市等都出台了相应的扶持政策，建设现代化网络办公系统，实现科技化、电子化经营，从而提高了港口的运营效率。而北部湾港三港规划相对落后，尚未建立统一的现代化网络办公系统，未完全实行电子化经营，从而造成项目审批等效率低下，不仅无法为北部湾经济区实施“港产城联动”提供动力，还在一定程度上制约了北部湾经济区的发展。同时由于三港处于不同的行政区域，各方可能率先考虑自身利益，对联动发展的举措采用抵制或者消极参与的态度，致使整个联动系统面临动力缺失的风险，阻碍了北部湾经济区的经济发展。

2 北部湾经济区“港产城联动”发展的优势条件

2.1 拥有多个政策叠加优势，为联动提供有利条件

自2008年《广西北部湾经济区发展规划》发布开始，北部湾经济区的经济开发上升为国家开放开发战略，这为北部湾经济区实施“港产城联动”提供了有利条件，不仅得到了我国各级政府的政策支持，还能以此发展自身的经济增长模式。钦北防三市除了是我国沿海开放开发战略的重要城市之外，还是《西部陆海新通道总体规划》国家开发战略的规划区域，多种开放开发战略政策的叠加为北部湾经济区发展“港产城联动”提供有力的支持，如更合理的城市规划、更科学的港口定位、更有竞争力的临港产业等。尤其是钦州市获得更明显的国家战略支持，中国(广西)自由贸易试验区钦州港片区、中马钦州产业园区、钦州保税港区、钦州港经济技术开发区等的叠加效应已经初步显现。

2.2 港口具有独特的地理区位优势，为联动提供坚实的支撑

“港产城联动”是一种以港口独特的区位优势为核心，使用港口资源促进临港产业聚集和城镇体系建设，而北部湾港具有独特的地理区位和资源优势，为联动提供坚实的支撑。在地理位置方面，北部湾港位于我国西南沿海地区，地处大西南经济圈、泛珠三角经济圈和东盟经济圈的结合部，是我国进入东盟地区最便捷、最经济的出海口，地理位置十分优越；在交通建设方面，北部湾港综合交通体系逐渐完善，其中钦北防三市均有火车站，北海市建有飞机场，北部湾经济区内高速公路也四通八达，北部湾港三港均拥有进港铁路，其中2020年4月北海铁山港进港铁路专用线的开通标志着北部湾港进港铁路全覆盖；在港口基础设施方面，截至2020年12月3日，北部湾港拥有码头长度40930米，拥有管理沿海生产性泊位77个，钦州港、北海港、防城港均是30万吨级别以上的大港口。

2.3 城镇具有跨越式发展的腹地后发优势，为联动提供更大的发展空间

北部湾经济区是我国为数不多的经济欠发达地区，钦北防三市具有跨越式发展的腹地经济后发优势，是未来促进广西经济增长的“黄金地带”，这种具有较大潜力且尚未充分开发的腹地能够为北部湾经济区“港产城联动”发展提供更大的发展空间。钦北防三市的产业发展水平远低于全国其他沿海港口城市，三市第三产业结构存在明显的不合理现象，多以第一、第二产业为主，第三产业占比远低于全国平均水平。这种经济后发优势为钦北防三市提供更宽阔的产业发展空间，不仅能够调整钦北防的产业结构，而且可以在总量上打造临港产业集群，降低产业结构调整的不确定风险。此外，钦北防三市丰富的港口资源也未得到充分利用，为北部湾港的建设与发展提供了充足的空间。

3 北部湾经济区实现“港产城联动”发展的推进路径

3.1 做好顶层规划设计，完善政策措施

目前，我国沿海开发已上升为国家发展战略，各级政府出台一系列政策用以支持沿海开发的需要，而且“港产城联动”已在制度上被确定为北部湾经济区经济开发的重要模式之一，但是这种经济发展模式本质上是一种政府机构主导强制性制度，企业和个人并不能完全理解，参与的热情并未充分开发，因此北部湾经济区各级政府要牢牢抓住当前的重大发展机遇，设计好北部湾经济区“港产城联动”的顶层规划，用足、用好现有的沿海开发政策，完善相关政策措施。

一是制定“港产城联动”专项发展规划，理解联动的内涵，并详细规划联动的实施内容、计划、保障措施及联动反馈。在广西北部湾经济区发展总体规划中重点体现“港产城联动”的发展理念与对北部湾经济区经济快速发展的重要性；二是整体布局，统一规划。紧密结合北部湾经济区经济的发展政策与规划，明确钦州港、北海港、防城港三港的功能定位，明确钦北防三市临港产业的发展定位和城镇建设定位，对北部湾经济区的港口建设、产业聚集、城镇发展规划进行整体布局，确定“港产城联动”中港口的主导地位和预期目标；三是建立统一的“港产城联动”领导小组。由于钦州港、北海港、防城港处于不同的行政区域内，统一的领导小组可以从整体的视角协调联动中的重大项目，避免重复建设，提高联动效率；四是借鉴发达港口“港产城联动”发展的经验。北部湾经济区可以借鉴国内外发达港口“港产城联动”先行经验，如鹿特丹港、宁波舟山港等，在北部湾经济区设立“港产城联动”相关研究机构，就联动的发展规划、实施计划、管理体制机制等问题进行研究，解决联动过程中重点、难点问题；五是重视人才、资金的引进。制定合理的薪酬制度、奖赏制度等招聘符合联动条件的人才，对招商引资、财税、行政审批等出台多种优惠政策。

3.2 各自补强，竞合发展，夯实联动发展的三大根基

“港产城联动”的根本所在是港口、产业、城镇三大子系统之间相互促进，不仅整体能够得到发展，各子系统也能得到进步，但是联动取得成效的根本前提是三大子系统的健康持续发展，要求取得联动效应的同时，各子系统也需要独立发展，所遵循的原理是整体与局部共同发展，局部发展是整体发展的基础。因此，北部湾经济区不仅需要坚持集群导向发展，还需要分别补强各系统的强度。

首先，提高港口建设水平，努力把北部湾港建成现代化综合型港口。港口是沿海城镇发展和临港产业聚集的重要“引擎”，北部湾港应加快转变为现代化综合型港口。通过设立农产品、液体散货等专用码头，利用北部湾港的距离优势和政策优势，推动港口功能的多样化，同时借鉴国内外发达港口的先进管理和运营经验，提高北部湾港的规范化水平，以赢得面向东盟港口之间的竞争主动权。其次，增强城市综合服务功能，加大组团式开发。城市建设事关当地经济发展、民生民计，而城市综合服务功能的提升是城市建设的重点。增强城市综合服务功能就要做到推进城市更新，补齐城市基础设施和公共服务设施短板，加强低效建设用地，完善便民服务等服务设施。此外钦北防三市要加大组团式发展，将城市生态、生活和生产空间有机结合，有利于形成良好的生态型城市。最后，提高临港产业发展水平。钦北防三市应根据自身情况选择合适的主导产业，完善临港产业结构，壮大临港优势产业集群，发展临港新兴产业集群。比如加快商贸物流业、金融服务业、特色餐饮业等产业的发展，促进钦北防三市产业结构升级；努力开发特色旅游业，大力发展乡村旅游、滨海旅游、历史文化旅游、边境旅游等特色旅游项目，使钦北防三市的旅游业成为真正的富民工程。

3.3 搭建多功能、多层次平台，解决港产城联动瓶颈

“港产城联动”发展要统筹港口、产业、城镇三个不同系统间的合作，解决不同系统之间属性、特征、利益等问题，以及这些问题带来的信息不对称、资源重复利用、多方利益冲突等后果。因此，钦北防三市要努力突破港口、产业、城镇三大子系统在联动运行中的多维问题，搭建多功能、多层次平台，解决“港产城联动”瓶颈。一是建立信息共享平台。从自治区层面搭建具有权威的联动信息共享平台，及时公布联动的前期规划、实施计划等信息，满足三大系统的信息需求。同时建立信息担保和信息监督功能，在强化不同系统之间合作的信用基础上，防止联动过程中出现道德风险。二是建立资源整合平台。“港产城联动”发展势必需要大量的资源，为了方便各种资源的利用，防止资源浪费，满足联动过程中各方的资源需求，有必要根据“港产城联动”发展过程中所需的各种资源要素，建立统一的、专业的资源整合平台，如重大项目建设平台、投融资服务平台、技术需求与科技人才信息交互服务平台等。三是建立利益协商平台。由于“港产城联动”涉及多个系统、多个主体，不可避免地会产生利益冲突，因此针对联动过程中出现的利益分析，有必要搭建由各方利益主体参与的“港产城联动”利益委员会，建立公平、公正的利益磋商平台。