南水北调东中线一期工程受水区节水评价工作思考

孙天青，丁志宏，王奇

（中水北方勘测设计研究有限责任公司规划发展研究院，天津 300222）

南水北调东、中线一期工程受水区的6省（直辖市）是我国水资源供需矛盾最为突出的地区，水资源过度开发问题十分严重，长期处于缺水状态，且造成了河道断流、湖泊萎缩、地下水超采等一系列水生态环境问题。

南水北调东、中线一期工程正式通水的近8 a来，累计输水分别达420亿m3和341亿m3，“南水”已经跃升为许多大中型城市的主要水源，极大缓解了受水区水资源短缺状况，有效促进了受水区的供水结构优化、河湖生态环境向好，有力支撑了受水区社会经济可持续发展，发挥了巨大的经济效益、生态效益和社会效益[1-4]。

习近平总书记多次强调要把节水放在治水工作的首位。党的十八大以来，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，把“节水优先”摆在第一位。习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上着重强调，科学推进实施调水工程，要在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理，要求坚持节水优先，把节水作为受水区的根本出路，长期深入做好节水工作，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构、人口规模。

水利部部长李国英2021年6月28日在“三对标、一规划”专项行动总结大会上提出“新阶段水利工作的主题为推动高质量发展，要围绕全面提升国家水安全保障能力这一总体目标，全面提升水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、大江大河大湖生态保护治理能力，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障”，同时提出“推动新阶段水利高质量发展，要重点抓好六条实施路径”，其中一条途径是“要建立健全节水制度政策，坚持量水而行、节水为重，建立健全初始水权分配和交易制度、水资源刚性约束制度、全社会节水制度，建立健全水量分配、监督、考核的节水制度政策，全面提升水资源集约节约安全利用水平。”

因此，开展南水北调受水区节水评价工作是贯彻党中央决策部署、坚持“节水优先”、客观评价受水区节水实施成效的必要技术工作，目的是全面贯彻习近平总书记关于南水北调工程系列重要讲话精神，全面加强节水、强化水资源刚性约束，统筹加强需求和供给管理，坚持节水优先，对南水北调东中线一期工程受水区的现状节水水平与近期节水工作成效进行科学评估，分析节水指标变化，量化节水效果，总结节水工作存在的问题，提出推进受水区节水工作建议，为更好地发挥南水北调工程的效益、促进受水区长期深入做好节水工作提供基础参考。

1 范围与原则

1.1 评价范围

节水效果评价的空间范围为南水北调东线一期、中线一期工程的受水区所在的6省（直辖市），即北京市、天津市、河北省、河南省、山东省、江苏省，暂不考虑安徽省。评价工作的受水区所具体涉及的地级市（以及省直管县级市），详见表1。

表1 评价区域与单元

关于评价单元的空间尺度，初定为以表1所列的地级市（以及省直管县级市）为分析单元，其中的北京市、天津市以市级行政区划范围作为分析单元，不再细化到市属区。

1.2 评价原则

开展南水北调东中线一期工程受水区节水评价，涉及范围广、要素多、边界条件复杂，是一个系统工程，需要把握“最大公约数”。评价工作应坚持的三项原则如下。

1.2.1 客观调查，实事求是

东中线一期工程受水区通水近8 a来的节水效果与水资源情势变化、水资源配置与调度、产业结构调整、节水技术水平、供用水管理等问题密切相关，分析研究工作涉及影响因素多，须以事实为依据，以目标为基准，多方对比，开展客观调查，采取实事求是的工作态度。

1.2.2 通观既往，前瞻引领

节水是一个与社会经济发展高度融合的动态过程，应贯彻“节水优先”，在分析研究受水区的节水效果时，以历史的标准来评价、以发展的眼光看问题，选取的评价指标既要展现以往取得成绩，还要体现相较于现时要求的差距，即体现出评价指标的继承性、引领性。

1.2.3 分区评价，统筹施策

本次分析研究的空间范围涉及黄淮海三大流域、6个省（直辖市），各评价区域的自然地理、社会经济、供用水格局等情况差异较大，各有特点，须考虑分区具体情况，既统一对比分析，又探讨差异原因，应贯彻“两手发力”，因地制宜地提出推进未来节水工作的建议。

2 思路与任务

2.1 评价思路

按照为何评价、评价什么、怎么评价、如何应用的逻辑框架，评价工作采用实证分析与理论研究相结合、定性分析与定量分析相结合的工作思路，着眼于水资源的配置、供给、利用、排放、回用的水资源耗用的全过程节水链条，树立“大节水观”，通过资料收集、实地调查、文献调研、数据分析、环境识别、对策制订等技术途径，从纵向和横向两个维度上来开展节水效果评价工作。以掌握现状节水成效、推进未来节水工作为目的，把准贯彻“节水优先”思路是评价的出发点、掌握水资源情势是评价的基础、构建节水指标体系是评价的核心、提出节水推进措施是评价的落脚点这一思路脉络，考虑指标的继承性和现时性，分析提出一种新的由基础性指标、引领性指标、附加性指标构成的节水效果三层递进综合评价模型，采取全过程专家咨询，提出符合实际的、具有针对性的南水北调东中线一期工程受水区节水效果评价成果。

评价工作的现状水平年取为2020年，评价工作的思路框架和所构建的指标体系如图1所示。

图1 节水评价的思路框架与指标体系

2.2 评价任务

节水评价的3项具体任务为：进行受水区节水效果基本面分析、开展受水区节水效果综合性评价、提出受水区未来节水的推进建议。

2.2.1 受水区节水效果的基本面分析

（1）经济社会发展状况。统计分析南水北调东中线一期工程受水区涉及的京津冀鲁豫苏6省（直辖市），以及各评价单元的2014—2020年人口、GDP、工业增加值、城镇化率、耕地灌溉面积等经济社会发展指标状况。

（2）近期水资源演变情势。以第三次水资源调查评价为基础，分析黄淮海流域及受水区各评价单元的水资源状况，包括降水量、地表水资源量、地下水资源量与水资源总量的近期演变趋势。

（3）供用水情况。统计各评价单元的2014—2020年供用水情况，分析其供水结构、用水结构变化特征，重点分析南水北调水在各评价单元的水资源配置、生态环境保护以及社会经济发展过程中所起的支撑和保障作用。

（4）现状节水的基本面情况。统计各评价单元2020年的人均用水量、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、耕地亩均灌溉用水量、城镇居民人均日生活用水量等节水指标现状，与相应的全国平均值以及先进节水地区、节水先进国家或地区的相应指标值进行对比，从横向上对各评价单元的现状节水水平进行对比评价。统计2014年以来的节水指标数据及其变化情况，从纵向上对各评价单元的用水指标的基本面变化情况进行对比评价。

2.2.2 受水区节水效果的综合性评价

（1）节水发展情况分析。充分调查了解受水区的典型省市节水工作措施，基于所收集到的基础资料，按照基础性指标、引领性指标、附加性指标三个方面，分析农业、工业、城镇、农村等不同领域的节水发展情况以及非常规水利用情况。其中，农业领域主要分析大中型灌区续建配套与现代化改造工程、高效节水灌溉工程、农业水价综合改革实施、高标准农田建设等发展情况；工业领域主要分析高耗水行业结构调整和布局优化以及用水重复利用和淘汰落后产能、工业园区污水集中处理以及串联用水、重点企业用水在线计量及联网、节水评价区域评估等发展情况；城镇生活领域主要分析县域节水型社会达标建设、公共机构节水建设、公共供水管网节水改造等发展情况，农村生活领域主要分析城乡供水一体化工程、集中式供水工程、旱厕改造等发展情况。

（2）评价指标与方法。参考《实行最严格水资源管理制度考核办法》《节水型社会评价指标体系和评价方法》（GB/T 28284-2012）和《国家节水型城市考核标准》等节水评价工作涉及的节水指标，结合南水北调东中线一期工程受水区的实际情况，在选定评价单元的基础上，为全面、客观反映受水区节水水平，按照科学性、系统性、继承性、引领性、代表性、独立性、可比性、实用性等选取原则，构建如图1所示的三层递进式综合评价指标体系，采用定量与定性相结合的方式，定量方法考虑采用加权平均法[5]。

进一步来说，对于2014年时点的横向节水水平评价，采用基础性指标来进行；对于2020年现状时点的横向节水水平评价，采用基础性指标、引领性指标、附加性指标所构成的三层递进式综合评价指标体系来进行；对于各个评价单元自身节水水平的纵向对比评价，采用基础性指标来进行。

（3）节水成效评价。根据上述的评价指标体系和评价方法，结合各评价单元的节水评价指标数值，量化受水区通水前后综合节水水平，从横向和纵向两个维度上来分析南水北调通水以来的受水区不同评价单元的节水工作所取得成效。

（4）节水存在问题。从节水基础设施、节水边际成本、节水工作机制、节水政策与标准等方面，合理分析节水工作存在的不足与难点。

2.2.3 提出受水区未来节水的推进建议

（1）结论。总结分析和评价结论，包括受水区各个评价单元的水资源演变情况、现状节水水平、节水工作取得成效、节水工作存在问题等。

（2）建议。根据研究成果，提出受水区不同区域以及各评价单元的近期节水工作重点、水资源优化配置建议。

3 结语

南水北调东中线工程是我国为实现水资源空间均衡配置而建设的战略性重大水利基础设施，是“国之重器”。开展受水区节水评价工作可量化分析南水北调东中线一期工程的实施成效，为受水区各级政府深入落实国家节水行动，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，切实推进黄淮海流域水资源节约集约利用具有重要指导作用，实现以节约用水扩大发展空间，助推海河流域地下水超采综合治理和河湖生态复苏，促进黄淮海流域生态保护和高质量发展。