采用比较研究讨论我国老年人体育权利保障体系的不足与完善

◇福建师范大学体育科学学院 操亦恒 黄晨宾

本文主要采用对比分析法、文献调查法、案例分析法，对我国《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》与美国《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》的政策观念、针对对象以及政府与非政府组织间合作模型三方面进行对比，得出我国老年人体育保障目前还未关注到老年人保障的特殊之处；我国关于体育权利的法律规定尚不完备；关于政府与非政府组织间的合作互助仍待强化等问题。提出完善措施有：依据特殊的老年群体，加强宣传老年人体育的法律制度；逐步建立制度性老年人体育权利保障体系；强化政府与非政府组织间的密切合作，依法对老年人体育权利进行保护。

1 前言

伴随科技进步和社会发展，人越来越长寿。同时，人口老龄化也成为阻碍和制约社会发展的重要问题。根据2020年2月国家统计局下发的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》（因疫情，第七次人口普查数据还未公布，无法参考最新的统计公报）显示，截至2019年12月，全国60岁及以上老年人口占人口总数的30.7%，共有42991万人，在此之中，65岁及以上人口占人口总数的12.6%[1]，共有17603万人，我国人口已经老龄化[2]。社会开始将关注的焦点转移到老年人的健康问题。老年人的健康问题不仅仅是个人的问题，也使得家庭、社会和国家受到巨大压力。

应对人口老龄化是一个漫长的系统化过程，完善医疗保险制度，发展老龄产业和服务业，制订和完备老龄法律法规等尤为重要。但是我国老龄化进程中应当追求的最大目标是实现“健康老龄化”，这时体育就显得尤为重要。西方发达国家大都意识到体育可促进老年人身体、心理健康。美国2001年3月颁布的《国家计划：促进50岁以上成年人身体活动》（以下称之为《计划》）中就提出：“规律的体育活动给老年人的健康带来极大的益处”[3]，同时制订了该法案提高老年人生活质量。2015年10月，由国务院等12部委联合下发了目前中国全详细、具体的老年人体育工作的规划—《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》（以下称之为《意见》）[4]客观地促进老年体育的发展，但由于当下我国老年体育政策体系尚不完善[5-8]存在着不完善的法律中老年人体育权利规定，缺乏救济方法、昂贵的成本，亟待改善的政府和非政府组织之间合作模式的问题。所以，本研究通过将《计划》与《意见》进行对比，寻到美国老年体育政策、法规的可供学习的模板，找到能为我国老年体育政策体系的完善和可持续发展可借鉴的地方。

2 我国《意见》与美国《计划》的比较

伴随全球的老龄化态势越来越严峻，逐渐凸显出老年人体育运动的重要性和必要性[9]。我国在2015年颁布了《意见》，在国际上从位阶到内容都与之相近的有美国的《计划》[10]。

2.1 针对对象的比较

美国的《计划》限定了对象为50岁以上人群。在制定、实施和评估体育活动计划和倡议时，考虑到年龄、性别、收入、种族、民族背景、教育和婚姻状况，从有运动基础到坐在轮椅上行动不便的老人，从退休高管到清洁工都是《计划》所针对的目标。这样系统的规定使得计划面向的人群更准确具体。而我国的《意见》提及需要加强老年人的体育工作进展，但没有对老年人这个特定人群做概念上的界定，使得政策针对的主体指向性不明确。《意见》中虽然也提到要对各种资源整合利用，促进老年人体育健身与养老、医疗卫生、教育培训、旅游等相关领域交汇融通。但没有阐述清楚具体执行方法和监督单位，容易在实施和监督的过程中出现相互推诿的现象。

2.2 政策观念的比较

我国颁布的《意见》主要是由大力发挥体育能更好的应对人口老龄化的作用，推动全民健身事业的全方位发展，而制订的政策性法规。基本从宏观层面描述，从国家法律的层面推行全民健身下的老年人体育，以依法治国的方式重视老年人体育的法治建设。而美国颁布的《计划》中更重视微观层面，通过系统的数据分析为基础，描述制定的目标使得该法规更加具有说服力。针对老年人可能会下降的身体机能做了针对性的部署，认为跌倒是致老年人受伤的主要原因，而平衡练习有助于防止跌倒，因此强调了要在力量训练中增强老年人的平衡训练。此外详细说明了身体活动利于老年人健康，可以使得政策执行者和老年人本身提高对政策理解程度，影响政策的实施效果。

2.3 政府与非政府组织合作模型比较

老年体育问题不单一，往往联系到了其他社会问题。因此解决老年体育问题需从多层面、多角度方面下手。公共政策应由多部门、多领域的组织和机构共同制定。由国家体育总局等12部门联合印发的中国的《意见》由于没有明确的工作分工，工作职责模糊，实施时易出现主体的责权不分不清和相互推诿现象。美国的《计划》是由美国退休人员协会（AARP）、美国运动医学学院、美国老年医学会、美国疾病控制和预防中心、国家老龄化研究所、罗伯特·伍德·约翰逊基金会一共六个组织共同发布的，其中有国家政府组织也有非政府组织（罗伯特基金会）。疾病控制和预防中心、全国老龄化体育用品制造商协会理事会等机构对《计划》的实施提出目标。这样的组织架构合理，各机构各司其职，协调各方力量展开工作，与我国以体育系统为主的单一工作模式有所不同。

3 我国老年人体育权利保障存在的问题

3.1 尚未注意到老年人群体身心的特殊性

人类的个体老龄化与人的生理机能息息相关，老年人作为人口结构的重要组成部分，与其他人群有所不同。有学者认为由于现代科技和医学的发达，老年人口数量会逐渐增多，且由于身体机能的下降以及思想的守旧，其需求量也会大幅增加，这样对社会经济、文化的发展容易起到负面的作用[11]。却忽略了正是由于老年人在年轻时对社会的积极建设，才会有现在的幸福生活。也忽略了他们因为生理和心理机能自然下降导致的学习能力、运动能力衰退与社会脱节，更易成为弱势群体。对老年人体育的规定不仅要注意与常人相同的一般性，更要注意老年人群体的特殊性，考虑到实质平等与形式平等的区别和转化应根据老年群体的特殊需求，量身定制适合的方案予以解决。

3.2 我国法律中对老年人体育权利的规定有待完善

老年人在参与体育、享受公共体育服务等方面较之于青壮年尚存在较大差距，老年人因为自身身体条件的退化可能遭受漠视甚至是歧视，并且提供服务的一方可能因为存在较大的风险而减少甚至拒绝提供服务。因此，在制定法律法规时需要充分考虑这些因素，根据老年人的实际情况重视权利的实质平等，规制对老年人参与体育时的侵权行为，保障老年人获得与其他公民平等的体育权利。目前只有《全民健身条例》中针对全民的健身运动进行了明确规定，同时也提供了一定的法律依据，但该条例只是一部行政法规，层级不够，不拥有强制性。并且全民健身权利只是体育权利中的一个下位概念，不能代表体育权利。

3.3 政府与非政府组织间的协同合作存在不足

在我国主要是由政府前头和组织社会进行一定的健身活动，某程度会体现出政府管理下的单一性和片面化。因此，为了促进整个社会公民对健身活动的参与性，就需要政府机关联合其他商业或公益企业，推动具有主题性的全民马拉松或者其他类型的健身运动，或为健身活动提供更多的资源配置和设备，从而满足更多老年人的健身需求[12]。但现实，一些企业在社会的知名度有限，也缺乏相关的技术性人专员，在活动的策划和实行中具有一定的约束性。

4 我国老年人体育权利保障的完善措施

4.1 根据老年群体特殊性，强化老年人体育的法制宣传

在老年人体育权利保障的刚性保障制度以外的同时，要照顾老年人群体的特殊性，进行老年人体育权利的学习宣传，不断打造更加美好的法制氛围，还要不断宣传《体育法》及相关体育条例。首先，要在老年群体常接触的渠道（如报纸、公园）加大普法力度，只有让更多的公民接受到法律的教育，才能树立正确的法制观念，从根本上提高个人到社会的整体司法素质。其次也可以通过网络、手机软件等现代信息传播方式，打破固有的以政府为主导、全民参与的普法模式，将法制宣传教育与老年人日常活动相结合实现“创新普法”，增加老年人学习法律的兴趣，使老年人了解自己的权利。

4.2 建立制度性老年人体育权利保障体系

在精准把握老年人群体的特殊性以及体育权利内核的基础上，应当在《体育法》中增加对老年人体育权利的法律规定。立足我国国情，结合相关的法律手段达到用权利保障的目的，增设老年人体育权利的专项条款，建立救济制度。第十三届人大第四次会议就已经提出过建立健全全民健身公共服务体系[13]，可在2015年国家体育总局等12部委共同商定的《意见》基础上结合实际的情况进行完善，建立更加便捷、规定明确的配套法律法规，促进老年人体育权利的有效施行。

4.3 采用协同治理理论加强政府与非政府组织的紧密合作

建立健全的供给制度和高效的管理体制给老年人体育公共服务健康发展带来方向性指引和机制性保障。由政府牵头，发挥着领导、监管以及指明方向的作用。而非政府组织则可在政策扶持、财力支持下分担政府职责，提供老年人体育服务，以此加强政府与非政府组织的紧密合作。针对老年人市场，政府机关部门以及非政府组织，可对企业实行扶持政策，从而打破三方面的互动沟通障碍。改变只靠政府提供老年人体育服务的单一输送模式，使老年人、非政府组织和政府机构之间形成一种协调的发展模式，在实现市场化治理的前提下来维持整个市场的稳定[14]。如图1所示，在将来可逐渐将部分体育供给的任务交由非政府组织，由专业团队来管理，提高效率，也方便政府机关和非政府组织借助这种扶持政策对老年人的市场进行资源的合理配置。

图1 政府、市场、非政府组织关系图

鉴于此，我们应该克服法律体系建设存在的困境，以老年人的基本权利，尤其是体育健身权为主要发展目标，从老年人层面上带动社会的健身运动。

5 结束语

自从我国步入老龄化社会以来，党和国家对于老龄化这一问题十分重视，体育是一项可以锻炼老年人身体，改善其心理状况的一项活动。老龄事业涉及多个领域，体育作为一项锻炼老年人身体，改善心理状况的活动在其中作用显著。加强体育行业的法治建设、保障老年人的体育权利，可彰显国家“依法治国”以及对公民保障体系的完整性。对我国《意见》与美国《计划》的针对对象、政策观念以及政府与非政府组织间合作模型三方面进行对比。提出对我国老年人法律保障体系的完善意见：根据老年群体特殊性，强化老年人体育的法制宣传；通过“依法治体”体系建立制度性老年人体育权利保障体系；加强政府与非政府组织的紧密合作，保护老年人体育权利。