预算管理一体化对高校附属中学的影响探究

李洪涛

中国人民大学附属中学

2022 年4 月，教育部财务司组织部属高校和直属单位参加了关于中央预算管理一体化系统的培训，要求所有部属高校和直属单位从6 月份开始通过一体化系统进行2023 年预算的编制工作。从2023 年1 月1 日开始，集中支付业务已经实现了全流程的电子化支付。本文以某高校附属中学为例，从预算管理一体化对高校附属中学的影响方面，以及高校附属中学为了适应新的变化如何应对方面进行了探究。

一、预算管理一体化的主要目标和发展历程

预算管理一体化是财政部为了深化中央部门预算管理改革，整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，实现全国政府预算管理一体化、部门预算管理一体化、预算全过程管理一体化、预算项目全生命周期管理一体化、全国预算数据管理一体化等“五个一体化”的建设目标而进行的改革。

2014 年8 月全国人大常委会审议通过新预算法，同年10 月，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，预算领域一系列重大改革举措相继落地。

2019 年—2020 年财政部先后出台了《预算管理一体化系统实施方案》《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，并开始部署地方试点。截至2021 年3 月底，已在全国35 个省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团试点实施预算管理一体化系统，取得了阶段性成效。

2021 年4 月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），明确了深化预算管理制度改革的一系列措施，提出要实现中央和地方财政系统信息贯通、要推进部门间预算信息互联共享。同年7 月，中央预算管理一体化系统试点运行。

2022 年3 月财政部印发《关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》（财办〔2022〕19 号），要求在中央本级推广实施。因此，教育部直属高校和直属单位也就开始了预算一体化工作的实施工作。

二、预算管理一体化实施对某高校附属中学的影响

（一）对独立性的影响

1.从合并编报预算向独立编报预算转变。实施预算管理一体化之前，某高校附属中学作为所属高校的二级单位，没有独立的预算代码和预算编制系统。编制预算时需要将数据提供给所属高校或者登录到所属高校预算系统进行数据的录入，再由所属高校汇总后统一上报到教育部，预算批复数也是合并在高校中一并下达。

实施一体化以后，某高校附属中学被赋予独立的预算代码，可以在系统中独立编报预算，财政部对预算基础信息和数据在线审核，预算批复数据也将由教育部通过所属高校直接下达到附属中学。

2.独立申请用款计划。实施预算管理一体化以前，某高校附属中学将用款计划以表格形式发送给所属高校进行汇总上报。实施预算管理一体化以后，某高校附属中学通过一体化系统直接编制用款计划，能够更加直观的了解每笔用款计划的审批进度和已完成的计划。

3.独立上缴应缴财政款。实施预算管理一体化以前，某高校附属中学通过高校上缴学费、住宿费等应缴财政款，返还的事业收入也是通过所属高校进行划转。实施预算管理一体化以后，某高校附属中学可以直接将应缴财政款、国有资产出租处置收入上缴到中央财政专户。在完成非税收入返还账户的备案工作以后，通过用款计划的申请，非税收入可以直接返还到某高校附属中学账户中。

4.独立进行绩效指标填报和绩效评价。预算管理一体化实施以后，预算绩效考核模块直接嵌入到系统中，某高校附属中学可以在预算编报的同时在线填报项目绩效指标，在项目执行完毕后可以实现对已经填报的绩效指标进行线上自评以及接受财政部门的考评。

（二）预算编制方法和体系发生变化

实施预算管理一体化之后，预算支出不再按基本支出和项目支出进行分类，而是按照支出的性质和用途，分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目等三种项目类别。某高校附属中学全部预算支出都要以项目形式纳入项目库，实行全生命周期管理，从基础信息采集、项目入库、项目审核、资金支付，到项目的结束以及绩效评价，一气呵成。

（三）预算编制时间提前

预算管理一体化实施以后，某高校附属中学要在规定时间内维护教职工人数、学生人数、资产等基础信息，由系统自动生成人员编制、资产等基本情况表，报教育部审核。所有的人员类、运转类、特定目标类项目储备和预算编制准备工作要在8 月以前完成，“二上”只能在已有的项目库基础上进行细化，不能随意增加和调整。在实际工作中，校内各部门预算编制的时间从以前年度的10 月份提前到了7-8 月份。

（四）预算编制和执行的准确性要求大大提高

以项目为依托的预算数据入库后，从立项、调整、执行到绩效评价全过程都在系统中体现。由于预算调整、调剂的灵活度受限，实际工作中对用款计划编制、资金来源认定、政府采购计划执行、资金支付申请等关键环节的准确性要求非常高。

首先，某高校附属中学要依据预算指标、项目实施进度以及月度用款需求等，预测国库现金流量，每月20日前在系统中编报下个月用款计划，并逐级审核上报。

财政资金的支付方式不再区分为直接支付和授权支付，统一为集中支付。某高校附属中学需要在系统中准确无误的选取预算指标，填写支付申请信息，生成《国库集中支付申请书》和《国库集中支付凭证》，指标控制口径为“预算单位+指标类型+资金性质+支出功能分类底级科目+政府预算支出经济分类款级科目+预算项目”。如果涉及政府采购，还需要先关联政府采购计划和政府采购合同。

预算一体化系统根据预设的校验规则，严格按照预算指标和用款计划额度控制支付申请、进行自动校验，校验通过的由代理银行直接进行支付，校验不通过的将会转入教育部、财政部国库司进行人工审核。

（五）对会计核算的影响

预算管理一体化实施以后，财政部根据预算指标、库款情况等批复分月用款计划，不再向国库集中支付业务代理银行下达用款额度。代理银行也不再对学校的资金支付进行额度控制，而是直接根据《国库集中支付凭证》支付资金。这种资金控制方式的转变使得有关会计科目的设置和账务处理发生了一些变化，这种变化将财政结转资金的核算方式从权责发生制变成收付实现制，从而使预算会计完全实现了收付实现制。

《政府会计准则制度解释第5 号》规定，实行预算管理一体化的中央预算单位在会计核算时不再使用“零余额账户用款额度”科目，“财政应返还额度”和“资金结存-财政应返还额度”科目下不再设置“财政直接支付”“财政授权支付”明细科目。

财政资金支付的账务处理则转变成：根据国库集中支付的入账金额，在财务会计下借记“库存物品”“固定资产”“业务活动费用”“单位管理费用”“应付职工薪酬”等科目，贷记“财政拨款收入”科目（使用本年度预算指标）或“财政应返还额度”科目（使用以前年度预算指标）；同时，在预算会计下借记“事业支出”等科目，贷记“财政拨款预算收入”科目（使用本年度预算指标）或“资金结存-财政应返还额度”科目（使用以前年度预算指标）。

（六）新增资产配置嵌入预算管理的全流程

预算管理一体化最大的变化之一，就是新增资产的预算与部门预算一同编制、一同审核、一同下达，一同执行。从而打破了以往资产管理和预算管理“两张皮”的状况，推进了资产管理与预算管理的紧密结合。

学校在储备运转类项目和特定目标类项目时，需要配置资产的，要同时填报资产配置信息。新增资产配置的预算不区分资金来源和金额大小，无论使用财政性资金还是非财政性资金新增资产，都需要填报新增资产配置预算，同时还要提供资产存量和计划处置资产情况。真正实现了“以存量控制增量、以增量调整存量”，节约了财力，减少了浪费，有利于提高资产的使用效率。

在“二上”预算编制时，学校还需要对新增资产配置对应的政府采购进行完善，细化到经济分类科目、资产分类、资产名称、资产用途、数量、单价等信息。

预算单位选取带有政府采购标识的预算指标发起支付申请时，必须关联在系统已经备案的政府采购合同，系统自动校验合同金额、收款人等信息。

（七）财务人员工作量大大增加

首先，体现在用款计划的编制环节上，由于代理银行不再对学校的资金支付进行额度控制，预算单位需要依据预算指标、项目实施进度等需求信息，于每月20 日前在系统中编报本单位下个月用款计划及调整当月用款计划，并逐级审核上报。为了避免出现无钱可用的情况，财务人员需要随时关注国库现金流量和剩余额度，在规定时间内编制和提请用款计划，关注用款计划的审核情况，及时进行修改和登记。尤其是在预算没有正式批复的第一季度，在编制用款计划时，养老保险缴费用款计划、住房改革支出用款计划还要考虑同所属高校合并之后的比例限制。

其次，由于集中支付全流程电子化支付，财务人员在填写每一笔支付申请信息时，都要从系统中选取一直细化到支出功能分类底级科目、政府预算支出经济分类款级科目、预算项目的预算指标，不考虑信息录入不准确被退库或者转到人工审核之外，相当于提前又做了一遍预算会计分录。

另外，由于预算管理一体化系统体量庞大，在登陆预算一体化系统维护基础信息、编制预算以及进行资金支付申请等操作过程中，尤其遇到工作任务时间比较集中、上万人同时在线、网络拥堵的时候，会出现频繁的断网、卡顿、程序报错的情况。财务人员不得不加班加点、错峰或者不断重复刷新，这些都大大增加了财务人员的工作量、降低了资金支付效率和工作效率、加大了财务人员的心理负担。

三、如何更好地应对预算管理一体化带来的变化

1.预算管理一体化是一个需要领导重视、全员参与的系统工程。预算管理一体化从基础信息的维护到项目库的储备、执行，绝对不是财务一个部门的事情，很多工作都涉及人事部门、资产管理部门、信息技术部门、采购部门、合同管理等部门的配合，需要学校领导高度重视。

首先,按照有关规定，政务外网的接入、校内现有系统与一体化的端口衔接等都有专门的技术指标要求，需要学校信息技术部门的配合，从而保证学校端专机、专线的安全性和稳定性。

人事部门负责录入和维护所有人员的基础信息，人员信息的管理是否准确、完整和规范，关系着整个学校人员类项目经费的预算编制是否准确，银行账户和公务卡的信息维护也关系到教职工工资发放和财务报销是否顺利。由于每年7 月31 日系统会自动生成“一上”人员基础信息表，遇到人员增减变动的情况，人事部门要主动、及时地去维护学校所有编制内人员、编制外长聘人员和离退休人员的基础信息，同时要做好社会保险缴费和住房改革支出的测算。

对于资产管理人员来说，以往相对独立的内部管理变成了一条比较长的固定资产管理的链条，嵌入到了预算一体化系统中。资产管理人员根据固定资产的存量信息去判定是否新购资产和处置资产，同步参与到新增资产配置的预算编制过程中。和人员信息一样，固定资产基础信息需要随时进行维护，系统会自动生成“一上”资产基础信息表。这就要求固定资产管理人员要随时维护存量资产的信息、关注资产的使用状况，针对全校资产的流动、处置和共享，实施严格的过程管控，从而实现固定资产的科学化管理，充分提高固定资产的使用效率。

2.科学规划，提前做好项目库的储备工作。预算管理一体化要求学校全部预算支出都要以项目形式纳入项目库，实行全生命周期管理。在项目入库之前，学校要进行充分的可行性论证，避免亟待解决的项目没有入库，而入了库的项目却不能执行的问题。

由于预算编制时间前移，学校要站在一定的高度，对学校的发展规划做深层次的展望和梳理，提前规划，使得入库的项目要有充分的前瞻性。全员预算管理的意识也要进一步增强，牢固树立“先谋事后安排钱”的理念，坚持“先有项目再安排预算”的原则，尽早开展项目储备，提前启动项目论证、立项、评审和申报入库等工作，为部门预算的准确编制打好基础。

3.学校采购相关部门有待进一步整合。某高校附属中学一直没有单独设置采购部门，而是由总务、电教、信息等部门按需进行分类采购，结构相对松散。预算管理一体化实施以后，在预算执行过程中，如果没有资产采购预算或者预算不准确，将不得进行采购或者会面临复杂的调整调剂手续。这就需要学校对采购涉及的部门或者人员重新进行整合，成立采购工作小组，编制出科学、严谨、完整、可行的采购计划和预算，在整个采购过程中严格遵守不相容职务相分离的原则，并按照有关规定进行政府采购意向的公开、发布采购公告等工作。

4.学校内部信息化管理系统要与一体化系统做好衔接和整合。实施预算管理一体化之后，某高校附属中学现有的人事工资系统、财务报账系统、校内预算系统、财务核算系统、固定资产管理系统、合同管理等系统都需要重新进行梳理，争取最大程度上与预算管理一体化系统进行衔接和整合，从而实现数据同源、所有信息数据更加透明，防止出现信息孤岛。

5.财务人员需要具备更加多元化的综合素质。预算管理一体化的实施对每一位财务人员都提出了更高的要求，也对财务人员知识结构的多元化提出了挑战。财务人员除了对政府会计制度、政府功能分类科目烂熟于心以外，还要提高自己的信息化技术水平，更要做到不被会计核算工作束缚住，从而实现由会计核算职能向管理会计职能的转变。

财务人员需要对如何使用预算一体化系统进行培训，要做到不但自己能够熟练使用一体化系统进行预决算编报和完成购买性支出、工资发放、公务卡还款等类型的资金支付以外，在关键环节还要能够指导和帮助人事部门、资产管理部门、采购部门的经办人完成相应角色的操作。

鉴于资金支付实现了全流程电子化，在提交资金支付申请时，为了能够准确的选择细化到资金性质、支出功能分类底级科目、经济分类款级科目的预算指标类型，出纳也必须对学校整体的预算、会计核算等知识深入了解。在保证不相容职务相分离的内部控制基本要求的基础上，会计和出纳的知识界限也不再那么明确，这也为合理设置会计机构工作权限和财务人员的轮岗提供了可能。