黄河流域生态保护背景下县域经济高质量发展探索--以延安市黄龙县为例

南小英

（延安职业技术学院，陕西 延安 716000）

前言

“郡县治，天下安。在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。”［1］县域经济以县城为中心，乡、镇为纽带，农村为基础的区域经济，是衔接工业经济与农业经济、城市经济与农村经济的重要载体。作为国民经济发展的基石，县域是构建新发展格局、推动乡村振兴、实现城乡融合发展的重要切入点［2］。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。［3］他强调，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略”［3］。2021年10月，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》涉及青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，国土面积约130 万平方公里，2019 年年末总人口约1.6亿。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中明确定位把黄河流域建成“大江大河治理的重要标杆、国家生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区”。［4］陕西省是黄河流域的重要省份，在黄河流域省区市中经济社会地位举足轻重。习近平总书记2023年5月来陕考察时指出，“陕西在推进中国现代化建设中要有勇力潮头、争当时代弄潮儿的致志向和气魄，奋力追赶、勇于超越，在西部地区发挥示范作用。”［5］。而被称为“陕西一叶肺”的黄龙县，在黄河流域生态保护和高质量发展中更具有代表性和典型意义。

一、黄龙县县域经济发展现状

黄龙县位于陕西省延安市南部，地处黄土高原丘陵沟壑区，土壤种类丰富，支流众多，早晚温差大，植被丰富，土地总面积2752平方公里，森林覆盖率高达87%，林草覆盖率达92%以上，是我国八大防护林区之一。受制于自然地理等因素，经济发展总量相对较小。

近年来，黄龙县深入践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，大力实施“生态立县、产业富民、文旅带动、全面振兴”发展战略，以生态产业化、产业生态化为引领，持续探索绿水青山同金山银山的双向转化路径，依托物产丰富的连绵青山和流域众多的悠然碧水，发展依山经济、沿河经济，坚持一产围绕旅游调结构、二产围绕旅游出产品、三产围绕旅游做配套、各行各业围绕旅游搞服务的生态产业体系，努力实现三产深度融合，共同发展。逐步形成了三产并驾齐驱、融合发展的绿色生态格局，有效将生态价值转化成经济价值和社会价值，走出了一条以绿色生态引领经济高质量发展之路。

截至2022 年年底，全县实现生产总值23.05 亿元，增长3.7%，经济总量位列全市末位，经济总量仅占全市经济总量的1%。2022 年，一产实现增加值8.19 亿元，增长4.9%；二产5.02 亿元，增长1.7%；三产9.84亿元，增长4%。产业结构中，三次产业比例分别为35.5：21.9：42.6。全年完成固定资产投资12.63亿元，下降38.7%。地方财政收入11068万元，增长2%；社会消费品零售总额4.47 亿元，增长1.9%；城乡居民人均可支配收入分别达到35621元、13838 元，增长4%、6.8%。（2023 年黄龙县人民政府工作报告）

二、黄龙县域经济高质量发展中存在的问题

（一）高质量发展的基础薄弱。由于黄龙县县域人口少、经济总量低、产业培育缓慢等原因，发展基础还不稳固，实现生态保护与经济社会协调发展的矛盾依然突出，高质量项目储备不够，招商条件受制约大，民营经济活力和创造力不强，稳增长压力依然较大。

（二）优势产业支撑力不足。黄龙县在农业方面，各类经营主体培育缺乏，联农带农机制不完善，农业发展产业化、品牌化、科技化程度较低，农产品附加值不高；工业方面，产业链条偏短，发展空间制约明显，土地刚性要素很难保障；旅游方面，对外推广的吸引点还没有完全形成，文化内涵挖掘不够，特色饮食辨识度不高，配套服务质量还有不少差距，生态文化旅游被确定为首位产业，但仍处于起步阶段，经济效益尚未凸显；项目建设方面，长期谋划不足，短期上下联动重基础设施、轻产业发展依然严重。

（三）民生保障水平存在较大短板。黄龙县城乡居民收入仍低于全省全市平均水平，公共设施和文化教育、医疗卫生、用水住房等民生领域还存在不少短板。

三、黄河流域生态保护背景下县域经济高质量发展的策略

（一）加强规划引领和顶层设计，统筹生态保护与高质量发展

黄龙县在国家主体功能区规划定位中属于国家重点生态功能区（限制开发区），要严格落实国家生态功能区规划，严格执行产业准入负面清单，在有效落实生态文明建设的同时，统筹经济高质量发展。黄龙县作为黄河流域生态资源较为富集的县，在县域经济发展过程中，应严格执行黄河流域生态保护和高质量发展规划，制定并完善县域层面的相关规划，研究制定针对性、操作性强的政策措施，及时协调解决规划执行过程中的问题与难点，实现生态环境、社会和经济效益的协调发展。县域内各类发展规划应以当地的资源环境与生态文明为基础，政府经济政策为指导，组织专家、学者及本土专家进行论证研究，统筹全局，融合多要素、多角度、多层次思路和意见，制定对县域经济社会发展具有引领作用和综合调控功能的规划方案。规划要明确全县突破发展的重点、产业布局以及各阶段的发展目标和工作任务。特别在规划的执行中，必须注意维护规划的严肃性和权威性，蓝图一旦确定，一任接着一任干，确保规划的实施效果。同时，县级相关部门要加强对生态保护与高质量发展关系的理论研究与顶层设计，在产业布局、招商引资、工作部署等方面协调平衡，确保生态保护与高质量发展互相协调、互相促进、和谐共生。

（二）建设特色产业集群，打造县域经济新优势

产业集群是在适当的区域范围内将与某个产业有关的企业高度密集地聚集在一起，是产业链供应链重要组成单元，对推进产业协作和资源共享、产学研协同创新、提高产业组织效率、带动县域经济增长具有重要作用。发展特色产业，壮大产业集群为县域经济发展开辟了新业态，创造新了优势，是县域经济的命脉和根基，也是县域经济高质量发展的保障。黄龙县应立足资源优势与产业特点，在县域经济中建设特色产业集群，围绕特色农业、新能源、休闲康养等主导产业，建立集群产业园，形成品牌效益和集群效益；围绕服务主导产业，探索建设加工服务业，设施装备，数字农业品牌培育等功能性产业园；围绕优势特色产业集群建设，建设一批农村创业创新园区，农民工返乡创业园，打造一批众创空间、新创天地等创业创新孵化载体，为县域经济产业集群奠定基础。同时，与相邻的洛川县、白水县、合阳县等合作，探索建立跨县集群产业园，围绕农产品、养殖品、药品等农产品冷链物流等优势产业带，实现优势产业跨县集群，建设特色产业园，围绕特色主导产业，补齐产业发展短板。

（三）加强生态文明建设，促进绿色低碳发展

2023年5月17日，习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时指出，“要着力推动发展方式绿色低碳转型，提升生态文明建设水平。”［5］生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和。生态文明建设始终遵循坚持保护和开发并重，保护生态环境事关民族未来国家发展，保护生态的绿色发展，树立绿色、低碳、环保的生产生活理念才能推动生态文明现代化建设。随着社会经济水平不断提升，人们的消费水平也不断攀升，对物质享受和精神追求有了更高的要求，县域生态资源丰富了生态文明建设内容，提升人们的体验感和获得感，从而也会促进县域经济的稳步发展。黄龙县需将良好的生态资源转换为推动产业发展的重要动力，更好地实现经济社会发展与人口、资源、环境的协调发展。积极推进生态农业、生态工业、生态旅游业、生态文化的快速发展，促使城乡更好地发展转型，不仅是优质生活的重要体现，也是实现生态优先、绿色发展的重要路径。

（四）坚持城乡统筹，把新型城镇化融入县域经济高质量发展

黄龙县应按照黄河流域生态保护和高质量发展规划要求，统筹现有基础，兼顾发展需求，加快县城国土空间规划修编，加快补齐县城短板，推动县城提质扩容。加大县城基础、公共服务设施投入，积极稳妥实施城市更新，加快老旧小区改造、城市“微改造”和防洪排涝等项目建设，依托田园风光、风土人情、非遗文化、优美环境等，因地制宜、因村施策，立足地方实际谋划推动农文旅融合发展，既让“美丽名片”成为当地的响亮招牌，着力补齐市政设施短板。以提高城乡两收入为目标推进乡村振兴，打造“一镇一业、一村一品”。健全完善城乡融合发展体制机制，畅通城乡要素流动，加快基础设施互联互通，将公共基础设施建设向农村延伸。分类推进乡村规划建设，完善中心村水、电、路、气、通信、清洁取暖等基础设施，持续改善人居环境。建强农村基层组织，加强乡村平安创建和社会治安综合治理，深化文明村镇创建，推进乡村治理现代化。发挥融资担保作用，加快县域融资平台整合升级，加快国有资产盘活、探索推进集体资产盘活，开发各类金融产品和金融服务，多措并举筹集资金助推园区提档升级、产业升级改造。2023年中央一号文件提出，“深入实施“数商兴农”和“互联网+”农产品出村进城工程，鼓励发展农产品电商直采，制定生产等模式，建设农产品直播电商基地。”［6］黄龙县结合县域特色数字经济，弥合城乡“数字鸿沟”，是实现数字赋能县域经济高质量发展的新渠道、新业态。

（五）实施招才引智，为县域经济高质量发展提供智力支撑

经济发展必须靠人来推动，县域经济的发展离不开使用、管理人才。人才是推动县域经济高质量发展的关键动力。但黄龙县因交通偏僻、资源匮乏、配套不足、待遇落后等现实原因，县域人才发展长期存在人才难引进、易流失等突出问题。全县上下应强化人才兴县的观念，积极与高校院所开展深度合作，柔性引进一批支柱产业人才，为重点行业领域精准引进急需紧缺人才。围绕县域经济发展大局，充分调动各方人才资源优势，引导人才积极投身县域经济发展，为产业发展把脉问诊，服务地方经济发展。在乡镇基层打造一批具有特色的人才驿站、人才公园、人才会客厅等人才载体，营造敬才爱才浓厚氛围，让人才在小县城也能有大作为。牢固树立人才引领经济社会发展的战略地位，系统梳理现有人才政策并进行优化调整，创新完善人才引育留用全链条机制，拓宽引才视野，广开进贤之路，着力解决人才发展存在的突出问题，实现由给待遇，给补贴向给平台，给机遇转变。

（六）招商引资和改善营商环境，增强县域经济发展动力和活力

黄龙县作为产业基础薄弱、经济欠发达的县，要把招商引资作为解决县域产业发展从无到有、由小到大的有效路径。要从县情实际出发，瞄准绿色环保、强县富民、环境友好的项目，上门招商，精准招商，积极争取到黄龙投资建厂。突出“生态招商”，敞开黄龙开放引资之门，充分利用旅博会、丝博会、厦洽会等各类展会，积极推介黄龙招商项目、投资环境，吸引企业和客商投资。坚持科学招商、协同招商，围绕确定的特色主导产业，认真谋划产业链，绘出产业链图谱，明确拟招商的龙头企业、配套企业和相关服务型企业。建立招商引资项目全程服务机制，注重做好后续服务工作，确保招商优惠政策审慎承诺和刚性兑现。建设“数字政府”，简化企业开办流程，实现“码上办”“一窗式办理”“1个工作日办理”，变“群众跑腿”为“数据跑腿”，大幅提升营商环境便利度。不断优化人文环境，出台系列配套政策，配齐各项公共服务，为企业入驻、人才引进创造良好制度软环境，着力打造办事更高效的政务环境、市场更满意的政策环境，精细化打造“人情味”的城市。

县域兴，则区域兴，区域兴，则全国兴。县域经济是一个地区经济发展的重要单元，县域经济发展水平的高低和未来发展空间，直接影响到一个地区的经济社会发展水平。当前，黄河流域生态保护与高质量发展已经上升到国家战略层面，因此，统筹做好黄河流域各县县域内的生态保护与高质量发展同样重要。要在严守生态红线、加强生态保护的基础上，把招商引资和构建现代产业体系作为黄河流域县域经济高质量发展的引擎，力争在较好生态保护前提下，实现县域经济的健康可持续发展和人与自然的和谐共生，是本文探索的目的与意义。