政府环境治理助推工业绿色发展的机制创新与路径选择——《“双碳”目标下中国工业绿色发展中的政府环境治理研究》评介

黄速建

（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 100836）

党的二十大报告提出，积极稳妥推进碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，也是实现我国绿色发展的必由之路。推动工业绿色发展何以成为我国“双碳”目标实现的关键一环？为回答这一问题，我们需要基于环境经济学的视域进行思考与审视。近年来，环境经济学这一学科得以发展，受到国内外学者广泛的关注与研究[1]。环境经济学是基于经济科学和环境科学的原理和方法，分析经济发展和环境保护的关系，强调利用环境经济规律来解决环境污染问题的交叉边缘学科。因而，环境经济学理论及其分析研究方法，对于探究中国工业绿色发展可行路径的研究具有重要的理论指导和实践借鉴价值。湖南农业大学商学院教授谢宜章所著的《“双碳”目标下中国工业绿色发展中的政府环境治理研究》，就是基于环境经济学的理论方法，分析和研究推动我国工业绿色发展的可行路径的重要学术成果。该书基于环境经济学视域，探讨了制约我国工业绿色发展进程中的政府环境治理因素，不仅分析了在“双碳”目标下实现我国工业绿色发展的政府环境治理效率差异，也为中国工业绿色发展目标的实现提供了重要的理论支撑和实证研究资料。

一、构建科学的政府环境治理效率评价机制

政府环境治理效率关系我国地区生态环境保护问题，是实现“双碳”目标、加快我国生态文明建设的重要抓手。目前我国的环境保护政策主要是由地方政府来具体执行，但因地方政府存在以经济绩效为核心的官员晋升考核机制，环境治理问题并未得到充分重视。环境污染治理投资虽然呈现逐年增长态势，但环境治理问题未得到明显改善，环境污染治理效率存在显著的地区差异。对政府污染治理效率进行科学全面的测算和评价，通过寻求“转变经济发展方式，实现绿色发展”的途径解决生态环境问题，是当前研究的热点和难点。那么，当前我国政府治理环境污染的效率如何，哪些因素制约着政府环境治理效率的提高，如何构建科学的政府环境治理效率评价机制，对此学界开展了有益的探索：一是研究构建科学的评价指标体系。主要设置投入指标和产出指标，通过分析产出比得出治理效率。指标体系基本都是从资金、资本、技术、经济、社会、劳动投入等方面设置投入指标，在污染物的减少量、治理后污染物的排放量、“三废”综合利用产品产值等方面构建环境产出指标，从中评价政府在环境治理中的效率[2]。二是选择科学的评价方法。鉴于环境治理过程中投入与产出的多样性和复杂性，学者们多选择DEA 工具，其能够最大程度克服主观因素影响，保证评价的客观性。具体到DEA 评价方法选择上，一般通过把环境治理分多个阶段而采用多阶段的DEA 方法或其改进方法评估环境治理效率[3-5]。三是研究特定的评价对象。大部分学者以多个行政区域为评价对象研究区域内的治理效率[6-7]，或以某一行业为评价对象研究整个行业的治理效率[8]，但鲜有以政府为主体对政府开展治理效率评价。上述研究为构建政府环境治理效率评价机制奠定了基础，但也有需要提升的地方，在指标体系设置上，针对政府效率评价的二级指标较少，缺乏制度因素等可变量指标；在评价方法上选择的DEA 分析法只考虑可控投入，对外部环境因素对效率值的影响方面有所忽略；研究对象上多集中在省域或行业层面，政府治理效率评价的研究较少。该书立足于当前中国政府环境治理现状，运用全局技术共同前沿RAM 网络DEA 模型评价中国政府环境治理效率，并进行时空特征分析，是一部系统评价与分析中国政府环境治理效果的学术新作，具有较高的实践价值和理论深度。

首先，政府是环境治理的核心主体，评价政府环境治理效率，是环境治理评价体系的关键一环，开展此领域研究对完善政府治理效率评价体系，提升环境治理效能具有重要的理论意义和实践价值。其次，运用现代计量经济学的相关方法进行测度与评价。在指标选取方面，以往研究未能考虑到我国近年来中央及地方政府对于环境污染治理的相关措施的实施效果，从而忽略了制度因素对于政府环境治理效果的影响，因此将环境规制、环境分权及市场分割这三个制度因素纳入投入变量，比较并评价考虑和未考虑制度因素的政府环境治理效率，确保了指标选取的完整性和测度的准确性，从而更加科学、客观和全面地考察当前我国政府环境治理现状。最后，在研究方法方面，以往研究使用传统DEA 模型把环境技术当作“黑箱”处理，没有详细阐明坏产出是如何减少的，可能低估了环境治理效率[9]，从而降低政府对于环境治理的积极性，放松对于环境治理的监管力度。因此，如何科学准确地衡量环境治理效率非常重要。该书综合考虑区域之间技术集的差异性和环境技术“黑箱”，将网络DEA 模型与共同前沿模型结合起来，同时搭配运用全局技术参考集，使得所有年份所有DMU 具有相同的技术前沿，保证不同年份之间政府环境治理效率的可比性，因此全局技术共同前沿RAM 网络DEA 模型保证了政府环境治理效率测算的科学性。

二、建立促进中国工业绿色发展的制度体系

制约中国工业绿色发展的因素包括经济、政治和文化等各方面，其中制度因素成为一个不可忽视的重要因素[10]，在“双碳”目标下探讨政府制度机制对推动我国工业绿色发展的影响，对于从政府治理环境角度寻求破解我国工业绿色发展困境具有重要的理论和实践价值。关键是从政府环境治理视角审视工业绿色发展的机制体制障碍，综合考虑环境规制、环境分权及地方政府竞争等制度因素对工业绿色发展的影响效果，对其作用机制进行深入探讨，设计和探究实现我国工业绿色发展的可行路径。

（一）采用灵活多样的环境规制工具

环境规制对工业绿色发展的影响，不仅与环境规制强度深度关联，还与所采取的环境规制工具息息相关。因此，应根据区域的经济发展水平和绿色工业发展状况采取不同类型的环境规制工具，以达到环境规制的控制与激励目的。实现这一目标，需深入探究不同类型环境规制、不同来源地FDI 及其相互作用对工业绿色发展的影响机制，研究不同类型环境规制对工业绿色发展的作用效果，通过设计多样的环境规制工具来实现与不同来源地FDI 的结合。该书将环境规制细分为命令控制型和经济激励型环境规制两类，并将FDI 根据来源地的不同细分为港澳台FDI 和其他地区FDI，立足于将环境规制、FDI 与工业绿色发展纳入同一分析框架下，构建了“命令控制型环境规制—政策目标和政策执行—工业绿色发展”和“经济激励型环境规制—外生能源价格加价—工业绿色发展”的直接影响路径与“命令控制型环境规制与港澳台FDI 结合—抑制工业绿色发展”和“经济激励型环境规制与其他地区FDI 结合—促进工业绿色发展”的间接影响路径，揭示了不同类型环境规制、不同类型环境规制与不同来源地FDI 的交互效应对工业绿色发展的空间异质效应，从环境规制视角为探究实现我国工业绿色发展提供了理论依据。

（二）创建科学的环境管理分权指标体系

实现“双碳”转型促进工业绿色发展的目标之一就是推动地方政府进行环境污染治理及产业结构调整[11]。而实现该目标的关键，在于深刻理解环境分权体制下碳减排困境的内在逻辑，并“对症下药”。为此，应从中国环境管理体制的变迁历程、地方政府环保支出的激励不足和地方环保部门的独立性缺失三个方面入手，进行环境管理分权的划分，创建环境行政分权、环境监察分权和环境监测分权三种环境管理分权指标体系。这不仅体现了政府在不同环境事务领域差异化的管理分权度，也与共同前沿和群组前沿下政府环境治理效率及技术差距缺口在时空上的梯度差序特征、异质性环境规制的环境治理差异相呼应。通过对三种环境事权的环境治理效应估计，解析了行政分权、监察分权、监测分权与环境污染治理及产业结构调整的空间非线性关系，提出了多角度、多层次、多方面的环境管理分权优化策略，推动了我国环境管理体制改革和工业绿色发展的精准落实。该书基于管理分权的地区差异，提出了从中国式分权视角研究环境治理与保护的绿色发展思路，创建了科学的环境管理分权指标体系，厘清了各级政府环境管理的权责关系，为工业绿色发展优化了管理机制。

（三）构建地方政府竞争与产业集聚对工业绿色发展作用链

地方政府竞争与产业集聚是推动经济发展的重要动力，也是影响工业绿色发展的主要因素。构建地方政府竞争、产业聚集促进工业绿色发展作用链，可进一步发挥地方政府资源配置的作用，通过多样化的产业集聚提高本地绿色效率，实现区域绿色发展，进而推动工业绿色发展[12]。因此，从地方政府竞争视角构建市场分割、产业集聚与区域工业绿色发展作用链，是工业绿色发展的重要保障，而关键是健全这种作用链的传导机制。该书通过设定企业生产函数，运用数理分析模型推导经济集聚对于要素需求的影响函数，提出经济集聚通过影响包括资本、劳动、能源、土地等各类要素的需求对区域的资源配置产生重要影响。进一步指出，当存在国内市场的割据时，“市场分割—资源配置”和“产业集聚—资源配置”两条路径共同作用于区域绿色发展绩效。该书立足于将地方政府竞争、资源配置与区域工业绿色发展纳入同一分析框架下，构建“地方政府竞争—市场分割—资源配置—区域工业绿色发展”和“地方政府竞争—产业集聚—资源配置—区域工业绿色发展”两条作用链，揭示了地方政府竞争如何通过资源配置作用于区域绿色发展的影响效应，填补了现有研究对于两者之间作用机理的空白，完善了资源配置作为中间传导要素的相关研究，是一部系统论述地方政府竞争生态效应的学术专著，为探究空间视角下地方政府治理与工业绿色转型问题提供了一定的参考和借鉴。

三、优化中国工业绿色发展的路径

（一）发挥环境规制与FDI 互动效应

FDI 是企业技术进步、产业结构调整和经济高速发展的重要推动力。对FDI 通过环境规制进行限制和引领，促其在生产工艺的改进、绿色科技的应用、运营模式的改良等方面发挥积极作用，是推动我国绿色工业发展的主要途径，也是带动FDI 发展水平的重要举措。因此，基于不同类型环境规制对工业绿色发展的直接作用机制，以及通过不同来源地FDI 对工业绿色发展的间接作用机制，构建出从经济激励型环境规制和其他地区FDI 相结合的协同发展模式，发挥环境规制与FDI 互动效应，是推动中国工业绿色发展的可行路径。该书通过检验环境规制、FDI 与工业绿色发展三者之间的空间效应，设计了基于环境规制与FDI 结合来推动中国工业绿色发展的可行路径：一是逐步转变环境规制手段，由命令控制型环境规制为主导转变为以经济激励型环境规制为主、命令控制型环境规制为辅，同时针对东中西部地区差异应合理搭配各类环境规制工具，最大化实现其对工业绿色技术创新的激励效应。二是加大经济激励型环境规制力度与其他地区FDI 的结合，通过政策优惠及自身的科技、资源、人才优势吸引清洁FDI 进入，并对部分来自港澳台的污染型FDI 进行限制，强制“精洗”“去污存清”，最大程度发挥环境规制与清洁FDI 的交互效应，共同推动工业绿色发展。

（二）合理配置环境管理权

环境权力在多层级政府间的合理配置是构建现代环境治理体系的基石，也是我国绿色工业发展的重要保障。因此，基于不同环境管理分权对工业绿色发展的非线性影响关系，开展适度范围的环境管理分权是推动中国工业绿色发展的可行之路。该书通过检验环境管理分权与工业绿色发展之间的空间效应，设计了不同的环境管理分权度来推动中国工业绿色发展：一是推进环境事权和管理权改革。目前，我国环境管理分权程度不利于工业绿色发展，因此，中国环境管理要适度集权，中央政府的环境管理职责和范围要进一步扩展加强，减少地方政府的环境管理干扰。同时还应采用不同的措施来划分不同类型的环境管理分权度。环境行政分权应适当下放，充分发挥地方政府信息资源，构建环境保护竞争向上机制。环境监察分权要适度下放，加强地方政府监察能力建设，提高监察效率，同时中央政府的协调和监督也不可忽视。环境监测分权要适度上移，确保监测数据公开、透明，具有权威性，协调好与地方政府的利益冲突。二是设定地区差异化环境分权度。东部沿海地区清洁生产技术较先进、污染治理程度较好，环境行政分权和环境监察分权可进一步下放。而中西部地区要适度集权，中央政府要加大对这些地区的环境干预力度，构建中央政府和中西部地区政府共建生态屏障的发展模式。

（三）提升资源配置效率

解决空间视角下地方政府治理与工业绿色转型问题，需以提高资源配置效率为抓手，缓解地方保护下的市场分割现状，支撑产业空间集聚态势下的经济发展与环境治理。该书立足于要素禀赋的资源环境配置差异，提出了遵循“打破国内市场分割—促进产业集聚—优化资源配置—提升绿色发展绩效”的发展路径。一是构建环境区域协同治理体系。针对妨碍产品和要素自由流动的资源错配问题[13]，如相互攀比、税收竞争以及公共品供给失衡等，必须采取区域协同、整体推进的环境治理方式，并在多维视角测算各省资源配置效率的基础上，不断优化地方产业空间与生态空间，构建区域生态治理的新型空间协同体系。二是建立市场分割、产业集聚与资源配置效率的协同治理机制。通过发挥协同治理机制作用，缩小各地区之间在经济生态化发展方面的差距，实现区域工业生命共同体下绿色低碳转型。三是优化区域协调路径。该书基于能源利用效率、区域环境质量和绿色发展绩效空间溢出效应等理论，从微观个体与区域整体的融合视角出发，进一步明确中国工业绿色发展思路，设计了基于效率优先的区域协调优化路径[14]，提出区域治理与生态效益增值对策[15]，为“双碳”目标下工业绿色转型提供了生态保护和经济增长“双赢”的优化路径。

四、创新与展望

理论的生命力在于指导实践，并具有创新价值。《“双碳”目标下中国工业绿色发展中的政府环境治理研究》一书对上述这些问题做出了环境经济学视域下的系统性阐述，并试图对如何从政府环境治理角度推动我国工业绿色发展的核心议题做出可行性政策建议，具有以下三个方面的创新和特色之处。一是采用前沿的计量经济学研究方法。以往研究使用传统DEA 模型可能低估了环境治理效率，该书综合考虑区域之间技术集的差异性和环境技术“黑箱”，将网络DEA 模型与共同前沿模型结合起来，同时搭配运用全局技术参考集，使用全局技术共同前沿RAM 网络DEA 模型保证了政府环境治理效率测算的科学性。二是研究视角新颖。国内外学者未将环境规制、环境分权及地方政府竞争等制度因素综合起来探究政府环境治理效率，对政府环境治理行为与工业绿色发展的作用机制缺少系统性、全局性的分析，因而该研究视角具有新颖性。三是强烈的时代现实性。该书在学术研究层面与实践应用层面积极回应党的二十大报告的要求，紧紧围绕着“科学合理、实事求是、因地制宜”这条环境治理的战略主线，立足于党的二十大要求来研究实现中国工业绿色发展所面临的突出理论与实践问题，显示出了较强的时代性和现实性。四是政策建议的可实施性和针对性。通过理论分析与实证研究相结合的研究方法，该书对如何从政府环境治理角度推动我国工业绿色发展提出了具有可实施性、针对性和实效性的政策建议。

综上所述，一方面，该书运用全局技术共同前沿RAM 网络DEA 模型评价中国政府环境治理效率，使用现代计量经济学的研究方法，定量地分析当前我国政府环境治理效率现状，为深刻把握从何种方面提高我国政府环境治理效率提供一定的参考。另一方面，该书立足于党的二十大报告要求，对制约我国工业绿色发展进程中的政府环境治理因素进行了深刻分析，致力于从理论研究与实践检验相结合的视角提出具有针对性和可实施性的政策建议。该书的研究成果对于促进我国政府环境治理效率的提高、推动我国工业绿色发展具有一定的积极作用。

当前，我国正处在积极推动工业绿色发展的过程中，这说明在相当长的一段时间里我们可能遇到很多新问题和新挑战。该书从环境经济学的视域出发，在探究“双碳”目标下中国工业绿色发展的可行路径这一核心议题上提出了许多重要的观点和值得关注的议题，也留下了一些思考的空间。比如，如何深入挖掘更多其他的重要制度因素来探讨提高工业绿色发展方面的作用路径，如何在其他视域探究破解工业绿色发展困境的新视角。这些都有待于包括未来中国生态文明建设研究学界做出持续的、更具说服力的阐释。