民用航空机场突发安保事件应急处置机制分析*

朱正亮 陈维旺

（中国民航大学安全科学与工程学院，天津 300300）

0 引言

根据民航局规划，到2025年，我国将建成四大运输机场枢纽和若干世界级机场群，到时民用航空机场数量将达到450个［1］。随着民用航空机场数量的不断增加，机场区域面临的安保隐患和挑战也逐渐增加。近5年民用航空机场发生各类安保事件统计显示：民用航空机场安保态势整体向好，事件发生起数呈下降趋势，但总量依然居高不下。虽然民用航空机场针对目前可能发生的安保事件均建立有相应的处置预案，但面对机场在新时代发展中出现的各种新问题，现有处置预案的适用性和有效性经受巨大考验。应急处置机制作为处置预案中的核心内容之一，需要不断完善以适应安保事件各种新的变化和更高要求，从而达到有效解决目前及未来可能遇到的安保问题，提升机场应急处置效率的目的。故针对机场开展应急处置机制分析是优化应急方案的前提，能够为机场安保水平的提升提供一定的思路。

1 民用航空机场安保事件概述

1.1 基本概念

民用航空机场安保事件是指在机场内部或周边一定区域内发生的，影响机场正常运行的非法干扰行为，可能危及或者确定危及机场安全、机场人员安全，以及破坏机场秩序的行为［2］。

1.2 安保事件的特点

1）突发难控性。安保事件能否发生、于何时、何地、以何种方式或何人引起爆发以及爆发的程度等情况，人们都始料未及，具有一定的突发性和偶然性，难以准确把握和预判。

2）复杂多样性。机场作为人员聚集的交通枢纽，其中不仅包含职业人员与游客、设备及系统，现场环境复杂多变，促成了机场安保事件的复杂多样性。同时，安保事件的处置涉及到多部门的联合行动，这进一步加剧了安保事件的处置难度。

3）严重破坏性。机场作为繁忙的交通枢纽，人员聚集度大，财产密集程度高，一旦发生安保事件，很容易导致人员伤亡、财产损失和环境破坏，具有后果严重、危害性大的特点。此外，事件本身可能会迅速引起公众关注，造成公众心理恐慌、社会秩序混乱等次生衍生灾害，危害范围及破坏力巨大。

4）高度关联性。民航运输业投入成本高，其运输体系呈复杂网状结构，加之各类平台系统在行业密织，在实现行业功能的同时也导致了行业的脆弱性［3］。

1.3 安保事件的特点

在《古今汉语词典》中，机制名为“一个工作系统的组织和部分之间的相互作用”。该解释对应到应急处置机制中，即组织结构体系和各体系间的协作关系及处置流程［4］。国家相关法律法规对机场应对突发事件的处置机制做出了明文规定，详情如下。1.3.1 应急处置机制的组织体系

《运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）》第五章航空安保应急管理规定：第一百零一条·机场管理机构、驻场安保相关单位应当成立航空安保应急工作领导小组，设立指挥管理机构，明确相关单位和部门的职责分工。第一百零二条·国家、地方人民政府及相关部门、民航管理部门等单位组织、指挥或协调安保突发事件处置，机场管理机构、驻场安保相关单位应当按规定做好协助和配合。第一百零三条·机场管理机构应当与地方人民政府突发事件应对机构、消防部门、医疗救护机构、公安机关、当地驻军等单位建立航空安保应急管理工作联系机制［5］。根据上述规则要求，华东某机场组建的应急处置机制组织框架如图1所示。

图1 华东某机场组建的应急处置机制框架

从该组织体系框架可以看出，机场突发安保事件的应急处置由多部门共同负责，如地方政府、地区民航管理局等，单一部门难以支撑整个机场应急处置工作。同时，该组织框架下属多种功能性应急处置机构，这是由于机场突发安保事件的多样性所决定的，这些机构的设置能够确保机场应对多种突发安保事件，使安保事件可得到及时有效的处置。

1.3.2 应急处置机制的协作关系及处置流程

民用航空安保事件类型分为32类，其中所述安保事件中的绝大多数与机场有关。由此可见机场突发安保事件类型的多元性。所以，应急处置机制各体系间需要强调响应的时效性、程序性和协同性。快速甄别事件种类，综合分析并启动应急处置预案，包括各部门集结待命、立即采取措施、应急处置评估及是否需要通知场外单位支援等措施。图2为华东某机场安保事件协同处置关系图。

从图2以及相应的流程步骤可以看出，整个应急处置过程需要多部门按照既定的处置程序协同配合。此外，更需各类应急装备科学、规范使用。因此，在组织体系的关系网络中各部门协同联动、各程序快速执行、各应急装备数量科学配置和使用等方面缺一不可。此外，随着众多高精尖技术应用领域的拓宽，有望进一步提升事件处置效率和协同联动水平。

图2 华东某机场安保事件协同处置关系

2 机场安保事件应急处置机制现状

2.1 应急处理机制现状

机场安保事件的应急处置一直是民航业关注的焦点问题。目前，全国各个机场的安保态势总体良好可控，特别是随着“智慧机场”建设的层层深入，应急预案体系的不断完善，应急培训和演练的持续规范，机场安保事件发生的次数和规模均呈现下降趋势。但民航机场发生的各类安保事件数量依旧居高不下，面向机场各类新型突发安保事件的应急处置能力仍需进一步加强，而应急机制的优化和完善是推动机场应急处置能力持续增强的有效途径。上文提到，应急处置机制由组织体系和体系间协作关系及处置流程两个方面组成，现就各方面的现状进行简要总结。

1）应急处置组织体系现状。目前，我国大型机场在应急处置机制的组织体系建设方面走在最前沿，各机场按照《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》及地方政府关于突发公共事件应急处置预案要求，不断深化落实应急处置长效机制体系建设与优化工作，基本建立起应急救援领导责任制，初步形成了分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理组织体系。同时，在整体应急队伍建设上持续健全，在应急物资保障方面取得长足进步。需要注意的是，我国中小型机场数量占全国机场总数约75%，但是，我国部分中小机场的应急处置组织体系建设工作存在薄弱环节和短板。例如：体系内人员应急处置经验欠缺。大多数中小型机场建成的应急处置体系是由单一部门主体负责，多部门联动不充分。数据显示，49%的中小型机场应急处置由航务部负责。故推进中小型机场的应急处置体系优化势在必行。

2）协作关系及处置流程。目前，机场同地方政府、民航局、驻地军队等部门建立起一张协同联动网，部门间各司其职、协同处置，能够较好的控制可能发生的安保事件。现阶段，各机场已制定出多部门协同处置预案，预案明确了机场各组织体系间的协作关系及应急处置流程，但是每个部门间协作关系及处置流程的实际情况不尽相同。如果机场定位较高，那么各组织体系的协同处置配合度一般较高，因为各体系间会不定期或定期开展相关应急演练，对整个关系网络及处置流程实现动态管理。但在大多数中小型机场，应急处置机制内各体系演练培训较少，而且所开展的应急演练中大多数有脚本约束，各组织体系间联系度较小，关系网络较为老旧，应急处置机制不能很好地应对各种突发情况。

2.2 机制中可能存在的不足之处

一个高效的应急机制对于预案的执行力至关重要。当下，各机场均建立起各自的应急预案，预案中会对建立的应急机制进行阐述和说明。对现有应急预案中的处置机制进行梳理，挖掘其中可能存在的不足之处，对应急处置机制优化和预案完善至关重要。

2.2.1 组织体系

1）专业人员配备欠佳。由于地方经济、环境等因素，全国各机场在专业人员配备方面出现分布不均匀现象。某些大型机场出现人才冗余现象，而一些中小型机场出现一种“招不来，留不住，用不好”的现象。例如华东某中小型机场人员的配备方面：38%的机场消防人员和73%的机场医疗人员采取协议用工或部分协议用工的方式，同时这些人员缺乏应急处置的相关工作经验，针对突发安保事件的应急处置能力相对有限。

2）职责边界多有模糊。在《中华人民共和国刑法》（2015年修正案九）、《中华人民共和国航空法》（2021年修正）和《中华人民共和治安管理处理法》中对于机场突发安保事件应急处置组织体系的建立均有相关指导意见［2］。但是在指导实际工作中，这些法律的某些方面存在一定宏观性，使机场应急处置组织体系在执行操作过程中出现冗余度过高或处置不全面等现象。在相关法律法规中，对各组织体系间责任边界划分的问题给出了相关指导意见。但实际，责任边界划分依旧模糊不清，导致容易出现“没人管，都要管”的极端现象。

3）人员培训和预案管理成效不足。人员培训方面，虽然近些年民航局牵头搭建了众多安保事件应急处置演练平台，如武汉地面航空器突发事件应急处置演练基地，对于提升相关人员处置能力具有一定帮助，但某些机场参加应急处置相关人员的培训情况依旧不容乐观。表1为华东某中小型机场参加应急培训的统计表。

表1 华东某机场培训情况统计

机场应急处置预案是为协调各单位协同处置所编写的。每个机场会针对预案开展相关演练，然而在实际工作中预案建设存在一定问题。在预案编制方面：部分机场根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》中安保事件的分类，缺少全局应急处置预案，机场各部门协同联动性有待进一步完善。除此之外，一些机场处置流程中出现规定与现场实际动作脱节、工作无法达到预期效果。在预案演练执行方面，各机场基本按照规定开展相关考核演练，但组织“无脚本”演练次数较少。据统计，44%的中小型机场近3年未组织“无脚本”演练，再加上参加单位的衔接协作机制不强，很难达到理想的演练效果。

2.2.2 协作关系及处置流程

1）专业应急资源配备不到位。由于某些情况，各机场专业装备配置情况不尽相同。调研结果显示，机场应急装备总体呈现出“有而不全，维护困难，装备老化”的局面。“有而不全”是指虽然每个机场均配备应急设施，但很多机场未配备足够数量或种类的应急装备，对于突发安保事件的控制力有限。“维护困难”是指当机场的安全设备出现故障或损坏的情况下，维护和修复的成本过高，维护效率较低。“装备老化”是指目前很多机场的应急安全装备服役时间较长，各项装备可靠性相对落后，再加上装备老化和需要人工操作，增加了人为失误的可能性［6］。

2）高新技术装备应用待规范。近些年全国各机场开展“智慧机场”建设，“智慧机场”建设离不开各种高新技术装备在机场的应用。目前，新装备应用出现了覆盖范围不广的情况。虽然各种高新技术的应用能显著提升技术应用区的安保能力，但原区域的安保系统与新系统兼容问题有待进一步解决，这无疑对机场总体处置效率产生影响［7］。

3）场外环境的影响日益显著。机场周围的地理环境及人文因素会对机场外部应急资源的介入产生影响。由于机场功能定位要求，其一般建在城市边缘地带，考虑机场周边地质特点，不可控的自然因素会影响事件处置效率。近些年来各地相继提出加强机场空港综合试验区建设，使机场周边的高楼层建筑增多，人员密度增大，这对机场应急处置能力提出更高要求，也使机场内外联动面临新的挑战。

4）机场内外联动机制不健全。机场安保事件处置可能需要在短时间内集结社会优势资源。如果机场需要外部资源输入时，机场需向当地政府提出支援请求。但机场行政隶属关系无形中加剧了机场与地方政府间的联动成本，增大了建立有效联络机制的难度［8］。

3 优化措施

针对于上述提出不足之处，本节将提出相应的解决措施和建议，以期望为机场应急处置机制后续优化提供一定的思路和指导。

1）持续推进机场专业人才培养及人才结构优化。首先各机场应利用现有资源加强人员的理论培训和实操演练，并拓展其他培训形式。而开展已有培训应具有针对性和部门协同联动性。其次，在预案人员结构方面，调整专业人员在预案中的定位，以便安保事件的处置由专业人员指挥执行，杜绝发生“外行”插足现场指挥［9］。同时，地方政府可以在在机场设置驻点人员，一旦机场需要外部救援，该类人员可充当机场与地方政府的连接枢纽，有效提升协作效率。最后，针对各人才问题，民航局对某些机场采取适当的扶持政策，当地机场也可出台人才引进政策，吸引人才落位。

2）不断完善应急专业装备的配备。应急装备部分，重视两个方面的建设：装备数量与装备技术水平。对于装备数量，机场应重视应急装备的购置和储备，做到随调随用，为外部资源的输入争取缓冲时间。机场需不定期对老化装备进行升级或更新换代，以保证现有装备应急处置的可靠性。目前，国内许多机场已建成应急平台，并装备有智能安防系统等新型设备，这些装备的服役有效提升了机场应急处置能力。同时，需要注意新旧系统的兼容性问题。

3）贴近实战，重“三无”，促成效。目前，多数机场开展的演练大部分是“脚本”演练，即按照预定流程开展相应的动作和命令，但这样就失去了演练的意义。因此，不定期开展无提前通知、无事先准备、无“脚本”的“三无”应急处置演练具有重要意义。参加演练人员临时集结，根据指挥部描述事件场景，指挥人员口述处置命令并展示部署安排，处置人员根据命令，执行处置措施，指挥部全程监控并进行评价。“三无”演练没有过多限定，只进行简单的事件描述，指挥人员需根据现有信息准确分析并发出正确指示命令。这样的演练更贴近实际，可进一步强化各级人员的情景意识及对本部门预案掌握情况，检验执行效果，提升机场各部门间协同能力建设。

4）优化法律体系、深化规章学习、增强履职能力。由于机场发生安保事件的类型多样、原因复杂，原本设立的法律法规难以全面化，法律法规优化已经十分必要。优化内容如安保事件的详细定义与处置意见，使机场应急人员在处置安保事件时可得到有效的法律支持，保障处置流程有序进行。目前，民航业的国际合作也越发密切，也需加强与国际航空法律的融合，保障我国在国际纠纷中的合法利益。同时，各一线人员加强法规的学习，对法规中各项定义达成统一意见，组建高效合理的应急机制，并厘清机制中组织体系间的责任边界，加强组织执行力培养，增强履职能力。

5）持续改善机场周围环境。机场相关部门应意识到，场外的安防工作是机场应急处置体系的重要组成部分。机场应注重场外应急物资的维护管理。同时，机场应建立与机场周边群众的沟通机制，保证机场周围和谐的人文环境，可促使机场内外安全监控网络更加密实，提升机场综合应急处置能力。

6）提升机场内外协同联动水平，加强组织体系间关联度建设。强化机场应急部门间沟通，加快建设机场同地方政府、外部协议单位的信息共用制度，避免信息传递过程中出现失真。充分发挥大数据平台在应急信息采集、融合、利用及应急物资调度等方面的积极作用。构建应急处置协同机制，将各类应急力量按照功能、属地等特性进行合理编组，明确应急处置的投入时机、方法及所需应急物资种类。

4 结语

本文在对目前机场突发安保事件应急处置机制现状分析的基础上，梳理了当前应急处置机制中存在的不足之处，并提了针对性的改进意见：持续推进机场专业人才培养及人才结构优化；强化应急装备的配置与高新技术升级换代，并注意新旧装备的可交互性能力；推动无提前通知、无事先准备、无演练“脚本”的“三无”演练落实，提升演练成效；不断深化规章学习，推进法律体系优化，增强履职能力；注重机场周围环境的持续改善；加强组织体系间的信息交流及关系建设，提升机场内外协同联动水平。以此，为显著提升机场突发安保事件的应急处置机制能力提供可参考性建议，助力应急机制和预案的持续优化。