论惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的审慎适用

白鑫雨 王秀卫

（1.北京理工大学 法学院， 北京 102401；2.海南大学 法学院， 海南 海口 570228）

“回应了环境恶化带来的生态维护问题”是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的重要特色之一。[1]为了更好地实现环境保护和推进生态文明建设，《民法典》第七章关于环境污染和生态破坏责任的规定既有继承又有创新地统一规定了生态环境责任，[2]惩罚性赔偿制度是《民法典》在环境侵权领域的重要创新，也是在习近平生态文明思想的指导之下构建环境治理体系的重要体现。[3]

在最高人民法院2022 年发布的生物多样性司法保护典型案例中，山东省青岛市人民检察院诉青岛市崂山区某艺术鉴赏中心生态破坏民事公益诉讼案是司法实践中环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿较为典型的案例。①本案中，检察机关作为公共利益代表，依据《民法典》第1232 条提出惩罚性赔偿的诉讼请求并得到了法院判决的支持。值得注意的是，本案中被告在承担生态环境损害赔偿责任的同时，其部分的惩罚性赔偿责任被允许以公益劳务的方式替代履行。这种劳务代偿的形式不但能够对生态环境保护起到积极作用，同时也体现了实践中法院对环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的审慎态度。[4]

一、问题的提出

《民法典》施行后，最高人民法院又出台了《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《惩罚性赔偿解释》）以完善立法对环境侵权案件适用惩罚性赔偿的规定。根据《惩罚性赔偿解释》第12 条的规定，检察机关或社会公益组织代表被侵权人提起的诉讼可以适用惩罚性赔偿，这表明立法对惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中适用的肯定。然而，学界基于对“处罚是否过重”的理解差异目前仍然存在“肯定说”和“否定说”两种观点。[5]

法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。[6]惩罚性赔偿作为立法在环境侵权领域的创新，不但是对《民法典》绿色原则的贯彻，也是立法规范对“绿水青山就是金山银山”的两山理论的重要回应。面对司法实践当中日益增多的环境侵权案件，如何贯彻《民法典》绿色原则以及与之相应的具体规则所构建起的环境法律规范体系，成为当前推进生态文明建设的背景之下立法和实践所要面临的重要问题。因此，目前应当解决的问题是，在《民法典》和《惩罚性赔偿解释》出台后，如何厘清学界对环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿之争议，以及惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼的适用过程中会出现怎样的问题。同时也应当注意的是，由于作为一种责任形式的惩罚性赔偿和作为一种诉讼模式的环境民事公益诉讼都具备保护环境公益的功能，且惩罚性赔偿在性质上已经超越了传统民事侵权的“填平原则”，因此在将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的过程中，应当遵循审慎适用的路径，才能在贯彻和践行《民法典》绿色原则的同时，平衡环境保护与经济发展之间的关系，以期实现人与自然的和谐共生，构建生命共同体。

二、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的合理性

（一）法解释学角度上的合理性展开

1.应然角度的合理性

在《民法典》出台后，要研究惩罚性赔偿这一立法在环境侵权领域的重要创制能否被适用于环境民事公益诉讼，应当从《民法典》关于惩罚性赔偿的规定入手，结合《惩罚性赔偿解释》当中的规定进行文义解释，从而归纳惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼的应然合理性。《民法典》第1232 条规定了惩罚性赔偿的构成要件，即“违反法律规定”“故意”“严重后果”，通过将这些构成要件展开分析，可以归纳惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼的理论基础。

首先是对于《民法典》第1232 条中违法性要件的理解。“违反法律规定”中的“法律”应当如何界定其范围？这里的“法律”是否包含有关环境保护的法律规定？对此，《惩罚性赔偿解释》第5 条再次提到认定污染环境和破坏生态的违法行为应以“法律、法规”为依据。②关于“法律、法规”的范围，最高法发言人在答记者问时曾指出，除了由全国人大及其常委会制定的法律外，行政法规和地方性法规也包含在“法律、法规”的范围内。[7]因此，对于此处的“法律规定”应当做广义理解，有关环境保护的法律也应当被包含在内。[8]其次，《民法典》 第1232 条还将“故意”作为适用惩罚性赔偿的要件之一。“故意”要件说明这里的“侵权人”指向的是可以预见到损害后果但仍然希望或放任该损害后果发生的行为人，这表明惩罚性赔偿已经超越了传统民事侵权的“填平原则”，因此在功能上与环境民事公益诉讼具有契合性。最后，关于侵权人实施的污染环境和破坏生态的行为所造成的“严重后果”，立法并未明确规定该后果仅仅是对被侵权人的人身和财产利益的损害，还是也包括了对环境公益的侵害。实践当中，侵权人实施的污染环境和破坏生态的侵权行为往往会对社会公共利益造成损害，因而在环境民事公益诉讼中代表社会公共利益提起诉讼的检察院或社会公益组织应当被解释为适格的“被侵权人”[9]。因此，通过对《民法典》 第1232 条中关于惩罚性赔偿的规定进行文义解释可以发现，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿具备应然角度的合理性。

2.实然角度的合理性

从实然的角度而言，无论是司法解释的有关规定，还是实践当中公益诉讼适用惩罚性赔偿的案例，都体现了环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的实然合理性。目前，立法关于惩罚性赔偿能否被适用于环境民事公益诉讼的有关规定，除了《民法典》第1232 条关于惩罚性赔偿的规定外，还包括2022 年1 月实施的《惩罚性赔偿解释》。虽然《民法典》第1232 条在环境侵权领域引入惩罚性赔偿制度后未明确规定环境公益诉讼能否适用惩罚性赔偿制度，但结合有关司法解释的规定可以发现，我国立法在环境公益诉讼和私益诉讼领域已经全面确立和认可了惩罚性赔偿制度。从《惩罚性赔偿解释》第12 条的规定来看，“国家规定的机关或法律规定的组织”应当包括检察机关和符合起诉资格的社会公益组织。③

惩戒与遏制是惩罚性赔偿的主要逻辑依据。[10]在我国法律体系当中，带有惩罚性的责任规定多见于刑法之中，而民事侵权领域基本采取的是传统的“填平原则”，在此原则之下，当事人只得请求法院判决侵权人承担使其受到侵害的权益恢复到圆满状态的赔偿责任。因此，《民法典》第1232 条所规定的惩罚性赔偿实质上已经超越了传统民事侵权的“填平原则”。除了环境保护立法外，我国在消费者权益保护、食品安全以及知识产权等领域均有惩罚性赔偿的相关规定，其立法旨在保护由于侵权人的不法侵害而受损的私人利益以外的公共利益。简言之，惩罚性赔偿的特殊之处在于“利用私法机制实现本应由公法担当的惩罚与威慑目的”[11]。因此，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿，是完善环境治理体系的应有之义。

（二）环境公益诉讼和惩罚性赔偿功能与价值的一致性

1.功能上的一致性

环境法自成立之初就承载了对生态利益最全面和最完整的表达。[12]环境问题伴随着工业化进程和经济发展产生，经济发展导致的环境污染致使生态环境不断恶化，并由此产生了“环境风险”，即依据实践理性无法排除的对环境阻碍。在当代，环境与生态的危机已经成为涉及眼前利益与长远利益的重大问题。[13]预防和治理是人类应对环境问题时普遍采取的态度。[14]王泽鉴[15]认为惩罚性赔偿乃穿着民事请求权衣服的刑事制裁，用以规范损害他人权益的不法行为。《民法典》绿色原则要求民事主体从事民事活动应当遵循节约资源、保护环境的原则，[16]基于此，《民法典》侵权责任编在环境侵权领域创设了惩罚性赔偿制度，以期突破传统民事侵权“填平原则”的不足，更好地维护社会公益。

惩罚性赔偿制度是指由法院作出判决，要求实施了污染环境和生态损害行为的侵权人承担超过被侵权人实际损害数额的赔偿。通过要求侵权人承担超过被侵权人实际损害数额的赔偿金，能够对处于相对弱势地位的被侵权人进行救济，同时也能够实现对社会公共利益的维护。在环境公益诉讼中，法律规定的国家机关和有关组织可以作为适格的请求权主体，且不需要满足直接利害关系人这一要件，这使得环境民事公益诉讼在民事诉讼的程序框架之下具备了一定的公法责任色彩，承担着维护社会公益的责任。因此，环境民事公益诉讼作为一种通过民事诉讼程序实现保护公共利益的特殊诉讼模式，与《民法典》第1232 条规定的惩罚性赔偿制度都具有“公法私法化”的特征。

2.价值上的一致性

除了功能上的一致，环境民事公益诉讼和惩罚性赔偿在价值上亦具有契合性。由于环境侵权具有二元性，即行为人污染环境和破坏生态的行为在给被侵权人的人身和财产利益带来损害的同时，也有可能以环境为媒介对不特定人所享有的环境公益造成损害，从而形成“普遍性侵权”和“分散性侵害”。[17]因此，随着环境问题的发展，环境公益诉讼和环境私益诉讼的交集也越来越多。为了解决日益严峻的环境问题，引入司法力量以弥补行政执法之不足成了“民事诉讼社会化”的重要内容。[18]在民事公益诉讼当中，法律将请求权主体资格赋予了与侵权行为不存在直接利害关系的检察机关或社会公益组织，使这些主体能够对实施了生态环境损害侵权行为的侵权人提起环境公益诉讼，以此维护不特定人所共同享有的社会公共利益。

《民法典》回应了生态环境持续恶化带来的环境资源保护的时代难题，[19]通过众多规范条文建立起生态化规范体系。[20]然而，环境民事公益诉讼在民事诉讼法的框架之下对侵权人提起的诉讼若未能超越传统民事侵权的“填平原则”，使侵权人承担超过实际损失的赔偿责任，则未必能够贯彻《民法典》绿色原则和实现维护社会公共利益的立法意旨。而惩罚性赔偿制度虽主要适用于环境私益诉讼，但其要求侵权人承担超过被侵权人实际损失的赔偿责任说明其具有预防和遏制潜在的环境侵权行为的功能。因此，二者都是带有公法色彩的私法规定，其价值取向都在于维护社会公共利益。

（三）私人执法角度的合理性

1.环境公益诉讼的惩戒和威慑性不足

私人执法的概念与惩罚性赔偿一样都起源于英美法，是指由个人或其他组织作为主体调查违法行为，并对其提起诉讼的机制。[21]在环境法语义下，私人执法具体体现在环境民事公益诉讼当中。由于环境侵权救济具有滞后性，并且生态环境损害往往是不可逆转的，因而对环境污染和生态破坏侵权行为的有效治理是当下亟待解决的问题。由于损害生态环境并追求经济利益的侵权行为往往违法成本较低，但在实践中经常会给生态环境造成不可逆转的损害，因此有必要弥补公共执法的不足。政府作为公共力量的代理人，负责执行法律并维护自由。[22]然而，政府机构作为公共执法力量无法涵盖社会生活的各个方面，因此经常出现执法效果不理想的情形。日益严峻的环境问题说明传统民事侵权的“填平原则”已经难以有效地威慑和遏制越来越复杂的环境侵权行为，亦显示了公共执法在环境侵权领域的不足。由于近年来生态保护的形势日趋严峻，加之传统的公共执法模式存在局限，国家为了保护环境公益对新的执法模式进行了有益探索，建立了由社会环保组织或检察机关提起环境公益诉讼，要求行为人承担生态环境损害赔偿责任的公益诉讼模式。

环境公益诉讼是私人执法在环境侵权领域的重要体现。[23]但是，由于无法突破传统民事侵权的“填平原则”，在环境民事公益诉讼框架之下被赋予了请求权主体资格的社会公益组织对侵权人提起诉讼的私人执法模式效果仍不理想。因此，考虑到实践中环境问题的复杂性，有必要对传统民事侵权的“填平原则”进行突破，通过允许惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼当中的适用来完善环境侵权的法律规范体系。

2.惩罚性赔偿制度增强私人执法效果

环境侵权的惩罚性赔偿与其他民事领域的惩罚性赔偿规定相类似，都是为了弥补公权力治理懈怠而由法律赋予被侵权人在传统民事侵权的补偿原则之外能够对侵权人主张超过实际损失的赔偿金额的一种私人执法模式。[24]这种私人执法模式不但有助于弥补公权力执法的不足，还能够调动私人执法的积极性，同时对潜在的环境侵权行为形成威慑。目前，有必要在执法权薄弱的领域引入私人执法力量，鼓励社会公益组织作为适格主体对实施污染环境和生态损害行为的侵权人提起环境民事公益诉讼，以弥补公共执法力量无法涵盖社会治理各个方面的不足。[25]在环境侵权领域，考虑到环境侵权的二元性以及损害救济的滞后性，在环境民事公益诉讼当中适用惩罚性赔偿制度，以超额赔偿的特征突破传统民事侵权的“填平原则”，是增强环境治理当中私人执法效果的应有之义，也是对《民法典》绿色原则的贯彻。

在司法实践当中，由检察院或社会公益组织提起环境民事公益诉讼，能够有效地缓解行政执法力量有限所造成的环境侵权行为不能得到有效遏制的问题。同时，由于惩罚性赔偿要求侵权人赔偿超过被侵权人实际损失的金额，[26]使得潜在的、尚未实施的环境污染和生态破坏的侵权行为可以受到有效的威慑和遏制。此外，在环境民事公益诉讼当中适用惩罚性赔偿制度，也可以促进政府提高生产技术，更新设备，时刻防止侵权行为的发生。[27]在未来，伴随着环境保护形势的日趋严峻，应当鼓励检察院和社会环保组织作为适格请求权主体以私人执法的形式提起环境公益诉讼，作为对公共执法的有益补充，同时将惩罚性赔偿制度适用于环境民事公益诉讼中，以维护公共利益。

三、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿可能存在的问题

（一）对法律规范的解释尚存在分歧

1.适用惩罚性赔偿易导致法律逻辑混乱

正当性是制度建构的基石。[28]由于《民法典》第1232 条的规定是惩罚性赔偿在我国环境侵权领域的首次出现，立法和司法解释中多为原则性和赋权性的规定，还有待于立法对惩罚性赔偿制度规定的进一步明确，从而推进环境侵权法律规范体系的进一步完善。目前，学界仍有一部分学者从体系解释的角度出发，认为持赞成态度的学者理由不够充分。有学者认为《民法典》侵权责任编的第七章可以被分为两部分，第一部分包含第1129 至1233 条，第二部分包括第1234 条和第1235 条，持该观点的学者认为惩罚性赔偿的请求权主体不应当包括第1234 条和第1235 条当中的“国家规定的机关或法律规定的组织”。[29]从立法逻辑来看，《民法典》第1232 条规定的是生态环境损害的惩罚性赔偿责任，而《民法典》第1234 条和第1235 条则规定的是生态环境修复责任和公益诉讼的赔偿范围。从责任程度来看，《民法典》第1232 条的惩罚性赔偿责任要高于第1234 条和第1235 条规定的补偿性责任。部分学者认为，如果惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼，那么从立法顺序上来看，为什么对侵权人惩戒力度更大的惩罚性赔偿责任被规定于补偿性赔偿责任之前呢？因此，检察院和环保组织不能依据《民法典》第1232 条的规定在环境民事公益诉讼中对被侵权人主张惩罚性赔偿。若“国家规定的机关或法律规定的组织”可以在诉讼过程当中主张惩罚性赔偿的话，则容易导致立法逻辑的混乱。[30]

还有学者认为，《民法典》第1232 条中关于惩罚性赔偿构成要件的表述较为模糊，尚需要对“违反法律规定”“故意”“严重后果”等要件的内涵和外延进行厘定，从而明确《民法典》第1232 条中规定的惩罚性赔偿制度的适用范围。[31]因此，由于《民法典》第1232 条是较为原则性的规定，目前不宜对惩罚性赔偿的构成要件做扩张解释，从而避免立法逻辑的混乱。

2.“被侵权人”的法律内涵之争

此外，对《民法典》1232 条中可以对侵权人主张惩罚性赔偿的“被侵权人”的法律内涵之争也是目前对惩罚性赔偿在环境公益诉讼中的适用存在争议的重要原因之一。对环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿持“否定说”的一些学者从文义解释角度，主张对《民法典》1232 条中的“被侵权人”的确定应当具有直接性，[32]即这里的“被侵权人”应当与污染环境和破坏生态的侵权行为具有直接的利害关系。因此，检察院和社会公益组织由于与环境侵权行为没有直接的利害关系，应当被排除在惩罚性赔偿的适格请求权主体范围之外。持这种观点的部分学者出于对处罚过重的担忧，认为如果赋予无直接利害关系的检察院和公益组织请求权主体资格，会导致该条文对被侵权人的法益保护过分倾斜。因此，对《民法典》1232 条当中的“被侵权人”应当做限缩解释，将惩罚性赔偿制度的适用限制在环境私益诉讼领域。

《民法典》1232 条规定的惩罚性赔偿制度主要适用于环境私益诉讼，如果适格请求权主体将维护社会和环境公共利益的检察院和环保组织也包含在内，就使得惩罚性赔偿制度在民事公益和私益诉讼当中都得以适用，从而会引起一系列法律规范功能和逻辑的混淆。同时，如果“被侵权人”包含了检察院和环保组织，那么就会导致实践中对公私益诉讼中各请求权主体的请求权关系问题存在歧义。

（二）处罚过重增加被侵权人的负担

1.与“一事不再罚”原则的冲突

在惩罚主义的理论基础之上，原告能够要求被告承担惩罚性赔偿责任，同时也能够实现对社会公共利益的维护。[33]在公益诉讼的框架之下主张惩罚性赔偿，有可能使侵权人在承担了生态环境损害赔偿后面临被重复处罚的风险，这样一来就违反了“一事不再罚”和比例原则。在实践当中，对于造成生态环境损害的违法行为，应当考虑到其可能同时具备行政、民事和刑事等多重违法性，[34]因此，实践当中经常出现侵权人在受到行政或刑事处罚后又要承担高额的惩罚性赔偿金的情况。如果出现重复处罚的情况，将会给企业等生产经营者带来较重的经济负担，亦会对经济发展造成不利的影响。因此，为了实现《民法典》绿色原则的立法意旨与社会经济发展之间的协调，应当进一步探析惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼当中的审慎适用路径。

2.罚金的计算方法和上限不明确

《惩罚性赔偿解释》第12 条规定了确定惩罚性赔偿金数额的计算基数，并且可以“参照前述规定”。这就说明公益诉讼当中惩罚性赔偿金数额的计算可以参照环境私益诉讼中的规定。然而，环境民事私益诉讼与环境民事公益诉讼有所不同，对环境私益诉讼中惩罚性赔偿金的计算方式不能够完全照搬。在司法实践中，法院适用惩罚性赔偿一般以《民法典》第1232 条和《惩罚性赔偿解释》为依据，但惩罚性赔偿金数额的计算往往需要法院在对环境污染和生态损害的程度进行综合考量后进行酌情裁判。这样一来，法院在惩罚性赔偿制度的适用方面就有了较大的自由裁量空间。如果不能对惩罚性赔偿金的计算方式和上限予以明确规定，可能会给法官行使自由裁量权留下过大的空间，从而导致实践中法官在适用惩罚性赔偿的过程中对自由裁量权的滥用。

因此，如果在适用惩罚性赔偿的同时未对罚金的计算方法和数额上限进行规定，在法官存在较大自由裁量空间的情形下，亦有可能存在被侵权人不当得利的可能性。这样一来，不但导致对被侵权人法益保护的过分倾斜，也会造成司法资源的浪费，不利于实现实质公平。因此，如果要将惩罚性赔偿制度适用于环境民事公益诉讼，应当尽快对惩罚性赔偿金的计算方式和限额作出更加明晰的规定。

（三）环境公私益诉讼中惩罚性赔偿的请求权有待厘清

1.环境公益和私益诉讼中的请求权

传统大陆法系对公法和私法是予以严格区分的，公法主要用于对违法和犯罪行为的惩戒，而具体对个人权益的救济则由私法来保障。[35]在《惩罚性赔偿解释》第12 条认可了惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼后，应当注意的是在环境公益和私益诉讼中都能够适用惩罚性赔偿的情形下可能会出现的问题。在我国现行的法律模式下，行为人实施了污染环境和破坏生态的行为，有可能对被侵权人的人身利益、财产利益造成损害，同时也有可能对环境公共利益造成损害。被侵权人基于前者提起的诉讼属于民事私益诉讼，而检察机关、行政机关和环保组织基于后者提起的诉讼则属于环境民事公益诉讼。因此，当同一侵权行为对被侵权人的人身和财产利益造成损害，同时又损害了环境公益的情形下，被侵权人和环保组织、检察机关都有资格向侵权人主张惩罚性赔偿。如何处理请求权主体的关系，就成为当下亟待解决的问题。

在污染环境和破坏生态的“严重后果”发生之后，如果被侵权人先提起诉讼并主张惩罚性赔偿，并且其主张得到了法院的支持，那么检察机关在之后提起的环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿主张是否合理，能否得到支持？同理，如果检察机关先提起环境民事公益诉讼并对侵权人主张惩罚性赔偿，那么在后续私益诉讼当中被侵权人又能否再主张惩罚性赔偿？还应考虑的问题是，检察机关作为公益诉讼的适格主体，与作为私益诉讼请求权主体的被侵权人能否同时向侵权人主张惩罚性赔偿？

2.不同类环境公益诉讼中的请求权

《民法典》第1232 条中较为原则性的规定尚需要对提起惩罚性赔偿的“权利主体”进行进一步的明确。当前我国司法鼓励各主体践行自身权利，依法提起环境民事公益诉讼，[36]《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第58 条和《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）等法律和司法解释当中都有关于请求权主体的规定。④除了应厘清公私益诉讼中的请求权关系，还应当明确的是在不同类型的公益性诉讼当中，不同适格请求权主体的惩罚性赔偿主张能否都得到支持。

以生态环境利益的损害为基础的公益性诉讼包括环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，那么，当适格的请求权主体在这两种不同类型的公益性诉讼当中都向被侵权人主张了惩罚性赔偿，这两种诉讼的审理顺位应当如何处理？此外，在适格的请求权主体先提起了环境民事公益诉讼并在诉讼中向被侵权人主张惩罚性赔偿的情形下，如果其主张得到了支持，那么后续生态环境损害赔偿诉讼的请求权主体能否再向侵权人主张惩罚性赔偿？同理，若生态环境损害赔偿诉讼为前诉且原告对被告的惩罚性赔偿主张得到了支持，在作为后诉的环境民事公益诉讼中原告能否再向被告主张惩罚性赔偿？这些都是不同类型的公益性诉讼当中需要处理的惩罚性赔偿请求权关系问题。

四、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的建议

（一）惩罚性赔偿应遵循审慎适用路径

1.环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的合理性证成

环境立法的目的就在于确认、调整和保护自然的生态属性的规则。[37]《民法典》第1232 条在环境侵权领域对惩罚性赔偿制度的创设是立法顶层设计对生态文明建设需求的回应，也是对《民法典》绿色原则的贯彻。基于对《民法典》1232 条关于惩罚性赔偿规定的文义解释，惩罚性赔偿构成要件当中的“法律规定”应当包括环境保护的有关法律规定，而“故意”则强调惩罚性赔偿的适用是在行为人明知或可以预见环境污染和生态破坏的后果，仍然实施了环境侵权行为的情况之下，体现了对污染环境和破坏生态的侵权行为进行惩戒以及对潜在和可能发生的环境侵权行为进行预防和遏制的立法意旨。与过失相比较，“故意”具有更严重的反社会秩序性和对他人民事权益的侵害性。[38]从体系解释角度，主张对《民法典》1232 条中的“被侵权人”进行限制解释，进而否认惩罚性赔偿能够适用于环境民事公益诉讼的观点无法逻辑自洽。《惩罚性赔偿解释》已经确认了检察机关和符合条件的社会公益组织的请求权主体资格，表明立法已经逐步确立起对环境公益和环境私益的双重保护机制。因此，环境公益诉讼适用惩罚性赔偿制度，符合《民法典》绿色原则要求民事主体节约资源和保护环境的立法意旨，也是完善环境侵权法律治理体系的应有之义。

由于《民法典》第1232 条的规定是惩罚性赔偿在环境侵权立法规范当中的首次出现，立法和司法解释关于惩罚性赔偿的规定尚不完备。同时，考虑到惩罚性赔偿对侵权人的惩戒力度较大，因而在制度确立初期，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿应秉承审慎适用的基调，遵循“审慎谦抑”的原则。[39]

2.明确环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的适用规则

加强生态文明建设、保护生态环境必须依靠制度。[40]当前，应当进一步明确惩罚性赔偿的适用规则，即在什么情况下可以启动惩罚性赔偿的程序，以及惩罚性赔偿的适用应当受到哪些限制。惩罚性赔偿的制度性要素主要涉及违法行为、主观要件和赔偿金额等。[41]关于环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿的适用前提，应当遵循《民法典》1232 条中关于惩罚性赔偿的构成要件规定，即惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼当中的适用应当满足“违反法律规定”的违法性要件、“故意”的主观要件、“污染环境和破坏生态”的行为要件和“严重后果”的结果要件，从而体现审慎适用的态度。

关于“违反法律规定”的违法性要件中“法律”的范围，应当遵照《惩罚性赔偿解释》第5 条的规定，同时基于文义解释，将环境保护法律的有关规定也包含在内。此外，应当注意的是，《民法典》第1232 条属于完全性法条，应当具备作为反对解释的条件。即当企业和其他生产经营者的行为已经取得了排污许可，并未违反法律、法规、部门规章的有关规定时，检察机关作为环境民事公益诉讼的适格主体，不应当对侵权人主张惩罚性赔偿责任。关于主观要件中“故意”的认定，《惩罚性赔偿》解释第6 和第7 条明确了应当认定侵权人具有故意的9 种情形，具有较强的可操作性。[42]对于“严重后果”的判断，应当取决于侵权人的行为是否对生态环境公益造成严重损害。如果侵权人的行为并未造成环境污染和生态破坏的严重后果，则检察机关和环保组织也不应当基于尚未发生的损害事实向侵权人主张惩罚性赔偿责任。因此，惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼当中的适用应该严格按照《民法典》第1232 条和《惩罚性赔偿解释》的规定进行把握。

（二）惩罚性赔偿制度设计进一步完善

1.借鉴“一事不再罚”原则

政府与民众、企业在根本利益上应当是一致的[43]，都是为了贯彻《民法典》绿色原则和优化环境治理的目标而努力。由于实践当中可能存在民事责任、行政责任并存的情形，因此可以借鉴行政法上的“一事不再罚”原则，尝试建立惩罚性赔偿金与行政罚款的折抵规则。此外，由于造成环境污染和生态破坏的侵权行为往往同时涉及刑事、民事与行政责任，因此有必要增强部门法之间的衔接。由于惩罚性赔偿要求侵权人承担超过实际损失的惩罚性赔偿金，已经使得侵权人负担较重，如果其同一侵权行为受到法律重复的否定性评价，将会对企业等生产经营者产生不利影响，从而造成对被侵权人法益保护的过分倾斜。由于惩罚性赔偿具有浓厚的公法色彩，可以借鉴行政法与刑法衔接制度的“一事不再罚”原则，构建惩罚性赔偿金与行政罚款之间的折抵机制，从而避免惩罚性赔偿责任与其他责任的重叠。[44]如果侵权人因其生态环境损害行为已经被行政机关处以罚款，而环境公益诉讼的适格请求权主体在诉讼过程当中又对其主张惩罚性赔偿责任，法院在审判过程中应当避免行政处罚与惩罚性赔偿责任的重叠，从而增强惩罚性赔偿的可期待性。

2.推动劳务代偿制度的构建

价值理性应是《民法典》的终极关怀。除了借鉴“一事不再罚”原则，在环境民事公益诉讼中，也可以探索恢复性司法理念在惩罚性赔偿中的运用[45]，构建灵活的责任承担方式。在前文提到的案例中，法院允许被告以公益劳务折抵部分惩罚性赔偿金的判决方式是在对侵权人负担限度和生态保护的综合考量基础之上作出的理性选择。在未来的司法实践当中，应当进行新型责任承担方式的有益探索，在综合考虑侵权人负担能力的基础上，允许侵权人以公益劳务的方式折抵部分惩罚性赔偿金。

允许公益劳务折抵惩罚性赔偿金既有利于生态修复，又能够使企业和其他生产经营者为其污染环境和破坏生态的行为担责的同时适当减轻经济负担，从而有助于实现生态保护与经济发展的平衡。同时，这也能够对侵权人起到惩戒作用，与惩罚性赔偿的立法意旨相符合。在实践当中应当注意的是，由于惩罚性赔偿金的数额往往过大，因此劳务只能够代偿部分的惩罚性赔偿金而非全部，从而保证惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼当中适用的可行性。

（三）完善公私益诉讼中的请求权关系

1.公私益诉讼惩罚性赔偿请求权可并行

目前，惩罚性赔偿在环境公益诉讼和环境私益诉讼当中的适用都已经得到立法确认，因此，应当尽快明确公益诉讼中惩罚性赔偿请求权与私益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系，以及不同类型的公益诉讼中惩罚性赔偿请求权的关系，以更好地发挥惩罚性赔偿的制度功能。

关于公益诉讼和私益诉讼当中惩罚性赔偿请求权的关系，破坏生态环境的行为同时造成私益和公益损害的事实为私益惩罚性赔偿请求权和公益惩罚性赔偿请求权能够并存提供了理论依据。[46]应当明确的是，在环境民事私益诉讼当中，被侵权人是基于侵权人对其人身和财产利益的损害而主张惩罚性赔偿；而在环境民事公益诉讼当中，环保组织、行政机关和检察机关等被立法赋予了主体资格的请求权主体对侵权人主张惩罚性赔偿是基于侵权人的行为对生态环境公益的损害。由于二者所主张权利的依据不同，因此并不冲突。如果在环境私益诉讼当中权利人已经主张了惩罚性赔偿，并不影响环保组织或检察机关对侵权人主张公益损害的惩罚性赔偿。也就是说，公益诉讼并不阻碍私益诉讼[47]，环境公益损害和环境私益损害的惩罚性赔偿请求权是能够并行的。

2.不同公益诉讼中的请求权关系之厘清

在厘清公益和私益诉讼中惩罚性赔偿的请求权关系之后，也应当明确不同类型的公益诉讼中惩罚性赔偿请求权之间的关系。关于请求权关系，由于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的功能都在于维护生态环境公共利益，因此由于救济客体的同质性，这两种不同类型的公益性诉讼中的惩罚性赔偿请求权不能够并行。当被侵权人在生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼当中都主张被告应承担惩罚性赔偿责任时，这两种惩罚性赔偿请求权不能都得到支持，否则侵权人将受到法律重复的否定性评价，有违公平正义。按照《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第17 条的规定，如果生态环境损害赔偿诉讼中的惩罚性赔偿请求得到支持，那么在环境民事公益诉讼中权利人再次主张惩罚性赔偿的情形下，法院就不应当支持其请求。如果检察院或环保组织在环境公益诉讼中主张的惩罚性赔偿得到了支持，权利人在之后提起生态环境损害赔偿诉讼并主张惩罚性赔偿的话，其主张不能得到支持。

法律条文不应是孤立的，而应当是在平衡各方利益的基础上对社会公平的理解与时代性的彰显。环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿，是在“绿水青山就是金山银山”的两山理论的指导之下，对《民法典》绿色原则内涵的丰富，也是立法顶层设计对推进生态文明建设，实现人与自然和谐共生的目标在法律制度设计上的回应，因而具有充分的精神自洽。惩罚性赔偿制度与环境民事公益诉讼在价值和功能上存在契合，在秉承审慎适用基调的前提下将之适用于环境民事公益诉讼，并探索建立相应的保障机制，是贯彻《民法典》绿色原则和加强生态治理的应有之义。

注释：

① 参见山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02 民初69 号判决书。

② 《惩罚性赔偿解释》第五条：“人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以法律、法规为依据，可以参照规章的规定。”

③ 《惩罚性赔偿解释》第十二条：“国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。但惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。”

④《民事诉讼法》第五十八条第一款：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”