林业碳汇利益共享法律保障机制研究

朱文啸

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

中国在“双碳”目标及相关政策的影响下，也已将林业碳汇项目开发作为增加并实现森林生态系统碳汇功能经济价值的首要途径。如何运用行政和市场交易手段保障各方主体获得公平的利益共享从而促进林业碳汇的持续高效供给，并凸显其在经济、社会、生态层面所具有的价值，是现阶段林业碳汇法律保障机制建构中亟待解决的问题[1]。当前，学界对于林业碳汇利益共享的相关研究主要集中在：林业碳汇利益共享的基础理论，普遍认为其具有准物权属性[2-5]；林业碳汇利益共享的交易监管模式[6-7]，分歧是建立以生态扶贫为导向的碳汇交易监管模式[8]，还是建立合同规则为核心的监管模式等[9-10]；林业碳汇利益共享的理念，提出需从制度、理念、原则、手段四方面进行理念转向[11]，引入可持续发展的环保理念[12]；第四，林业碳汇利益共享的补偿机制，普遍认为应建立市场化补偿机制[13-14]，但缺乏具体可执行的补偿规则。综合来看，现有成果主要集中在监管模式、理念和补偿机制等方面，缺乏从法律层面对林业碳汇利益共享问题的专门性研究。因此，以实证研究角度为出发点探索实现林业碳汇利益共享的法治保障，有助于协调发挥林业碳汇生态经济双重效益，为应对气候变化提供“中国方案”。

1 林业碳汇利益共享的现实困境和原因透视

林业碳汇经营作为以市场化途径参与林业资源交易的方式之一，其创造了生态价值并为相关产业的发展带来了附加经济价值，但其面临的利益共享困境表象上呈现为弱势地位的林农与原居民的现有利益和发展利益之冲突，背后则体现为社会正义之要求与环境保护之需要间的冲突，具体可从权属、分配、制度三个角度开展法律原因分析。

1.1 林业碳汇利益共享面临的困境

1.1.1 林业碳汇权利客体规制不清

林业碳汇虽可作为一种资源性利益参与配置，但目前还未从制度层面对其权利客体实施有效保护，参与碳汇交易的林农无法有效解决碳汇权利实现、林地产权转让等过程中存在的法律问题。2020年修订后的《中华人民共和国森林法》在第二章明确规定了林权所涵盖的具体法律内容，主要包含林木资源所有权和使用权以及承包权、经营权等，对于林业碳汇权并未作明文规定。此外，由于碳汇是基于林木储存二氧化碳所形成的总量控制，而碳汇权则是在此基础上对折算后得到的减排量进行占有、使用、收益和处分的权利，其与传统林权存在较大差异，在现有立法中难以找到对应概念。林业碳汇权利客体界定不明导致现阶段的林业碳汇交易缺少法律规制而过分依赖于政策指导，而相关政策的变动性较强，林农在林业碳汇经营、转让过程中无法及时做出反应与调整，在与村集体及第三方企业的碳汇权、林权纠纷中往往处于劣势境地。

1.1.2 林业碳汇主体利益分配公平保障难

由于林业碳汇权的权属结构较为复杂，参与林业碳汇经营的主体庞杂，往往涉及多利益相关方。在国内的地方实践中，基于改革后“三权分置”的林权，林农、村集体、第三方公司以及林业部门常作为林地所有权人、林地承包经营权人、林木所有权人、林木管护人、经营投资人等参与其中。由于各方主体社会地位和决策影响力不同，他们参与社会运行中利益博弈机会和能力也不均衡，这势必造成利益分配出现差异倾向，即林业碳汇利益分配的公平性无法得到保障[15]。林业碳汇利益分配公平缺乏相应的制度保障，就无法有效激励各利益主体参与林业碳汇的经营投资，无法促进林业碳汇交易的长足发展。

1.1.3 林业碳汇纠纷协调缺乏有效途径

当前中国经济社会处在转型期，新利益群体、新阶层以及种种新利益诉求不断涌现。对于林业碳汇这样一种新型林权，国内相关立法反应较为滞后，这使得实践中新型林权利益主体很难寻找到一条高效的利益表达渠道[16]。具体表现为林权改革的纠纷解决机制未能与时俱进，目前已有的纠纷解决机制难以应用到包含林业碳汇权在内的新型林权范畴中。在现今的林权纠纷领域，调解、诉讼、仲裁以及行政处理是最为常见的纠纷解决途径和手段，然而，由于林权改革进程中林业政策及体制几经变更及调整，法院与其他相关部门或仲裁机构都有可能对林业专业知识及历史发展背景缺少了解和把握，对林业多功能性的认识不足，无法很好地应对纷繁复杂的林权纠纷，更谈不上对林业碳汇这种新类型权益纠纷做出准确评判及妥善处理。此外，在现行林业相关立法之间也出现了相关概念和用语不统一、部分条款不一致的乱象，制度衔接不协调，对于处理错综复杂的林业纠纷时不能发挥其应有的作用，不利于林业碳汇供给的有效增加与交易的长效开展。

1.2 林业碳汇利益共享困境的原因透视

1.2.1 林业碳汇权与传统林权存在差异却无法分割

林业碳汇权是一种新的法律制度，在现行法律中并无明确规定，这使得林业碳汇权的权利构造缺少稳定的根基。对资源进行物权化无疑是优化其配置的最有效方法[17]，而厘清林业碳汇权的概念与性质，则是林业碳汇物权化实现的基础。作为环境生态惠益物权化的重要内容之一，林业碳汇权的物权化在学界主要存在三种理论，即用益物权说、准物权说、财产权说，主流观点认为，林业碳汇权可视为对碳减排量所具有的一项权利，碳减排量作为权利客体扩大了物权的范围，其具有与一般资源性物权相异的特殊性，使林业碳汇权具有准物权属性。通过对林业碳汇权与传统林权的对比分析，可发现二者存在差异却难以分割的原因有二：首先，林业资源存在生物层面的整体关联性，即林业碳汇与其所附着的林木及林地天然一体、不可分割[18]，这也导致林业碳汇的权属与所依附的林地与林木的权属不能经分离后单独进行界定。部分学者认为，林业碳汇必须以森林或其他林木为载体与依托，林业碳汇权理应归属于林权。受限于此种依附关系，林业碳汇权既不能脱离传统林权而独立存在，与林地、林木的产权形成不可分割的权利束，同时又受不同部门法的规制。那么，林农就无法从集体所有的林木中分割并获取林业碳汇权利，其相关利益自然也难以得到保障。第二，林业碳汇的生态系统服务功能因其所具有的外部性和公共性，无法避免其他人“搭便车”，与传统的林地、林木产权具有明显差异，不能套用传统的林业财产权界定。

1.2.2 制度供给不足导致的林业碳汇交易成本虚增

公平合理的林业碳汇利益共享机制无法有效形成，其原因在很大程度上可归结于制度供给有效性的缺失。具体而言，可分为制度效力位阶低下与流程设计过于复杂两方面成因。

“制度的效力位阶往往会影响交易主体对契约的履行程度”[19]。林业碳汇交易相关制度的效力位阶越高，那么林农与企业之间能够形成更为牢固的契约关系，林农的相关权益就能得到保障，进而使这种关系不断延伸，最终实现自然资源产权经济价值的有效发挥。反之，若相关制度所处的效力位阶较低，林农在生产经营过程中的基本权益无法得到有效保障，社会契约关系的传递范围受到限缩并将在无形中增加林业碳汇交易成本。因此，制度的效力位阶是影响包含林业碳汇权在内的自然资源产权作用充分发挥的重要因素。中国现行林业碳汇交易制度的供给主要采用政策文件的形式，效力位阶不高，监管机构层面没有形成强制性的行政法规。更有相关研究表明，政策风险是CCER林业碳汇项目面临的首要风险[20]。林业碳汇制度效力位阶在极大程度上影响着林农参与经营项目的积极性。现阶段建立公平的林业碳汇利益共享机制所面临的主要问题就是如何在考虑多方成本的前提下保障林农的资源收益额处于稳定合理区间，在林农收益和林业碳汇交易参与度两者间取得最大程度的均衡。

农户参与林业碳汇项目的交易成本增加其另一方面原因在于交易流程中的监管环节设置过于繁杂，主要表现在林业碳汇交易要经过“设计-审定-注册-实施-监测-核证-签发”多个流程。在设计阶段，项目需由地方生态环境部门出具环境影响评价证明文件并再报地方林业主管部门审批后方可进入审定阶段。在审定阶段，项目业主则需委托有资质的审定机构按程序开展独立审定，审定程序较为复杂且具有资质的机构数量极少。不仅限于这两个环节，后续的流程中也存在同类问题，监管部门对林业碳汇交易程序规定过严、过繁，这在相当程度上直接造成林业碳汇交易参与成本虚增，最终使得良好的利益共享机制无法建立。

1.2.3 林业碳汇交易制度与生态补偿制度间存在混淆

林业碳汇的产生目的就是为了应对气候变化问题，在生态环境角度下，林业碳汇制度具备一定的公益属性，而生态补偿制度则是在宏观调控层面对自然资源所创造的生态价值进行合理的补偿[21]，二者存在共通之处。作为一项让生态受益者对生态维护者进行补偿的制度，生态补偿制度在认可林业资源生态效益的正外部性有价的同时，也为森林生态的维护主体——农民提供了补偿，这与林业碳汇的生态效益与经济效益功能不谋而合，因此，一些学者认为是生态补偿制度的补充[22]，期望大力推进林业碳汇经营与交易以增加从业农民的收入。正是由于对此种观点的广泛接受，在实践中常常出现生态补偿与林业碳汇的资金混用情况，已经投入林业碳汇开发利用的资金仅仅改个“称谓”，便凑入生态补偿的资金额度中，导致待补偿对象无法得到应有的足额补偿，使其利益受损，生态维护工作也因此无法高质量开展。事实上，林业碳汇与生态保护补偿制度应当相互独立、各成体系：首先，从二者的发生机制上看，林业生态补偿种植的林木只需要正常生长即可发挥其生态功效，水源含蓄、水土保持、空气净化等森林生态系统服务功能就能得到补偿；但林业碳汇的生成和参与交易须使用满足认证标准(也称“方法学”)的技术规范，为林木划定正常生长基准线，基准线以外由方法学获取的碳汇，符合“额外性”要求方可参与核证登记并开展碳汇交易。其次，生态补偿与林业碳汇的理论源起不同，分别为经济学领域中的外部性理论与应对气候变化方面的国际法规范。综上，二者应当是一个互相叠加而非互相补充的关系，实践中林业碳汇利益共享机制不健全的理论成因正是在于对于这一关系的混淆。

2 林业碳汇利益共享的实证分析

2.1 浙江省安吉县林业碳汇经营与利益共享实践

安吉是享有盛名的竹子之乡，拥有竹林面积约6.6万hm2，约占全县森林面积的一半。对安吉而言，竹林既是“绿水青山”又是“金山银山”。但近年来，在劳动力成本的持续上涨以及环保政策与产业结构调整的加持之下，竹材收益持续低迷，严重挫伤了竹农经营竹林的积极性，竹林抛荒与退化现象愈发严重。以竹林碳汇经营与交易为契机，实施开展竹林资源保护、提振竹产业发展，对于推动地方经济、生态与社会发展至关重要。

2016年，安吉探索开发全国首例竹林经营碳汇项目。2021年底，安吉以县两山银行为载体，在全国范围内首创县级竹林碳汇收储交易平台，构建了流转收储-经营交易-收益反哺的全流程体系，为竹林碳汇的量化测算、融资抵押、交易变现提供了现实途径[23]。目前，该平台已完成首期碳汇收储(含预收储)，一次性向当地5个村支付碳汇收储资金108.6万，并与企业成功完成首笔41.6万元碳汇交易。

安吉县通过创新林权制度改革，引导林农将林地经营权统一流转到毛竹专业合作社，“两山”公司按照每年6 000元·hm-2一次性支付84亿元，作为毛竹专业合作社的共富股本金，委托“三资”中心进行监管，同时，“两山”公司将竹林委托毛竹专业合作社，按照竹林经营碳汇项目方法学进行统一经营，确保竹林实现有效保护、高效利用。此外，安吉县竹林碳汇项目设计始终坚持以民为本，充分尊重林农对竹林的感情，竹林流转入股后让竹农继续参与经营管理，可获得租金、薪金、股金(后称“三金”)三项收入。在项目收益覆盖贷款本息后，碳汇收入的80%反哺给毛竹专业合作社，综合各项收益，预计可实现村专业合作社年均增收100万元以上，林农户均年增收8 000元以上，为加快推进共同富裕、促进社会稳定奠定了扎实基础。

2.2 林业碳汇经营与利益共享的“安吉经验”

一是以林权流转集中为基础。安吉县通过将林地经营权两次流转，即从林农流转到合作社再由合作社流转到碳汇收储交易中心，实现了林地经营权的集中统一管理。与此同时，安吉县通过实行乡村资产资源“两入股，三收益”，在实现林权流转集中的过程中，对作为碳汇载体的林地、林木进行估算测量并量化入股，巧妙地实现了林业碳汇利益的初步分配，也为后续利益分配创造了合理路径。此外，村经济合作社在安吉县的实践中起到了关键性的作用：一方面，合作社将数量庞大却较为分散的林农合为整体，以村集体的形式参与林业碳汇交易，改善了林农个体在碳汇交易过程中所处的弱势地位，使其在面对社会资本的过程中获得了更大的话语权；另一方面，村经济合作社模式的应用表明安吉在林业碳汇经营交易与利益分配实践中实现了由“政府主导”向“村民自治”的转变，明晰了政府在林业碳汇经营交易过程中的职能边界，为区域碳汇交易市场的灵活有序提供了保障。

二是以碳汇收储交易为统筹。安吉县碳汇收储交易中心设立于安吉县城投集团下属“两山”公司，其“国企平台+村经济合作社”的模式有效解决了其他地区以往实践中常见的碳汇交易平台“虚设”的问题。此外，将交易中心设立于国企这一举措在实现对碳汇资源集中化经营管理的基础上，更是明确了政府作为碳汇交易“中间人”的身份，实现了政府对林业碳汇交易的风险把控与有效干预。与此同时，价值的合理度量是林业碳汇交易功能得以发挥的前提之一[24]，实践中安吉县针对其地方资源规划部门核准确认的竹林资源，以近30个交易日全国碳市场碳排放配额(CEA)平均交易值为收储单价，通过与乡镇(村集体)签订收储协议，完成竹林资源收储。同时，安吉县建立引导本地高能耗企业购买碳汇的内循环模式，加快该县碳汇资源进入全国碳汇交易市场，实现碳汇交易内外循环。

三是以收益反哺共享为保障。以“壮大集体经济、推动共同富裕”为目标，安吉县将近八成的碳汇交易净收益回馈村集体与乡镇等被收储方。同时，安吉强化“公司+集体+农户”的利益联结机制，引导村民在流转竹林获取基础分成后，积极参与竹林碳汇经营交易以取得额外收益，实现资源变资产、资产变资本、农民变股东，提高村民“三金”收入，助力乡村共同富裕。可见，安吉县的林业碳汇收益反哺共享实践究其本质而言是对林农作为林业碳汇供给主体的一种制度化认可。通过将运营成本以外的林业碳汇交易主要收益以保底分红、股份合作、利润返还等多种形式反哺给林农，使其更多、更直接、更可持续地分享到全产业链增值收益和投资收益，实现碳汇生态利益与林农林权经济利益二者的平衡，有效提升林农参与林业碳汇经营的积极性并最终保障林业碳汇的高效供给。

四是以后端保障机制为兜底。安吉县以绿色信贷与绿色保险为后端保障手段，充分撬动林业碳汇市场需求。一方面，安吉根据竹林碳汇交易的内循环模式特点，针对各参与主体的资金需求，创新推出竹林碳汇系列绿色信贷产品：村集体可向银行申请“共富贷”，满足竹林经营与碳汇生产的成本需要；“两山”公司可申请“收储贷”以满足碳汇收储交易的资金需要；企业则可通过办理“惠企贷”满足购碳需要。另一方面，安吉县政府加强与保险公司的对接，在收储村继续推行“安吉县毛竹收购价格指数保险”覆盖面的基础上，推出“碳汇富余价值恢复补偿保险”和“碳汇价格指数保险”两款绿色保险产品，发挥政策性保险的风险保障与分担作用，为竹林碳汇生产端和收储端解决后顾之忧。

综上可见，安吉县林业碳汇后端保障机制构建的经验在于结合现有的合作社经营、平台收储模式基础，通过为林业碳汇全流程提供金融政策与产品保障实现金融让利、保险护航，打通了生态资源实现有效转化的内循环通道。

3 协同治理视角下林业碳汇利益共享法律保障机制构建

从安吉县的实践经验可知，林业碳汇项目的开展需以利益共享机制的构建为基础，而利益共享机制的构建其核心在于实现区域的协同治理以保障和增加区域的共同利益。协同是指系统各要素或子系统间相互作用与融合，并在时空和功能等方面形成某种自组织结构而由无序向有序发展的过程[25]。协同治理是一种面向问题解决且由利益相关者共同参与、共同负责的治理实践[26]。这表明协同治理在林业碳汇利益共享层面的运用需要政府、企业、林农以及其他利益相关方各自发挥自身优势并构建平等互利的协作关系。在此前提下，针对现实中林业碳汇利益共享面临的困境，需从立法协同、分配协同、保障协同三方面进行解决。

3.1 以森林资源利用权为基础实现立法协同

森林资源利用权是指非所有权主体对森林资源进行利用并获取收益的权利，是一项以森林资源为客体、以经济利益为内容的权利[27]。森林资源利用权有别于传统的用益物权，其权利外延相较于现有立法中的“林权”“森林资源使用权”以及理论层面的“森林资源用益物权”更具有包容性。以森林资源利用权为纽带，在现有森林法律体系实现立法协同，方能实现林业碳汇权利的合理配置。具体而言，应以《中华人民共和国民法典》物权编为指引并以森林法为展开：首先，在《中华人民共和国民法典》物权编应当增设森林资源利用权，以此与土地用益物权相划分。其次，在用益物权分编的第十章“一般规定”中应效仿“海域使用权的法律保护”增设“森林资源利用权的法律保护”，使森林资源利用权与海域使用权处于相同位阶，从而维持物权法体系的逻辑一致性。最后，基于《中华人民共和国森林法》“行政型特别民法”的特殊属性，应根据前述《中华人民共和国民法典》物权编的立法指引，增加林业碳汇权从属于森林资源利用权的相关规定，并就森林资源利用权的取得、登记以及其他事项进行具体规定，在国家立法层面形成协同。此外，地方在以政策先行保障林业碳汇工作开展灵活性的基础上，可采取地方性法规、政府规章等形式承接国家立法，针对林业碳汇经营与交易中的林权流转集中、碳汇收储交易、收益反哺共享、绿色金融保障等环节进行规制，以地方立法为载体对“安吉模式”加以借鉴，保障相关工作推动的稳定性与可预见性[28]，实现国家立法与地方立法间的协同。

3.2 以林碳收益共享机制为核心实现分配协同

林业碳汇收益的分配涉及所有参与主体的切身经济利益，公平合理的收益共享机制是保障利益衡平的关键。从制度角度而言，为实现林业碳汇利益层面的分配协同，应出台专门性的行政法规如《林业碳汇管理条例》，对林业碳汇项目开发、实施、核证签发、入市交易等各个环节进行规范，并就利益归属、边界及分配方式作出相应安排。在此基础上，各省可参照《浙江省林业固碳增汇试点建设管理办法》《江西省林业碳汇开发及交易管理办法(试行)》配套出台省级林业碳汇管理办法，并在其中就项目开发设计文件及林业碳汇收益分配协议进行具体规定，实现林业碳汇收益的分配协同。

从实践角度而言，不妨借鉴安吉县的经验，以林业碳汇开发权属稳定为前提，创新开展林权制度改革：林业经营规模在一定程度以上的行政村通过农户作价出资的方式，组建股份制专业合作社，以林权的二次流转实现由“农户→合作社→地方平台”的经营权集中，再由地方平台将林地委托给合作社经营，最终依股份为农户分配林业碳汇收益。在此过程中，需注意以下两点：第一，在林地丈量、股份确认、协议签订等重点环节要确保全程留痕、签字确认，以合法规范的形式保证流转工作稳妥有效开展；第二，相关部门应会同地方平台、各乡镇(街道)制定统一的流转协议文本，地方平台应制定并设计将林地委托给合作社经营的协议文本以及委托金支付、林地经营、合作社收入上缴等关键方案，建立合作社收入上缴的约束机制，确保与合作社在林地经营、管理上分工明确、权责清晰。最终构建起较为完善的林业碳汇收益共享机制，从制度层面与实践层面实现分配协同。

3.3 以绿色金融手段为兜底实现保障协同

林业碳汇经营交易与利益共享过程中面临的纠纷主要可归因于以下三点：碳汇灭失风险、交易价格波动以及利益分配矛盾。通过构建林业碳汇收益共享机制可以有效解决因利益分配矛盾带来的纠纷，而绿色信贷、绿色保险等绿色金融手段的运用则是化解其他两个纠纷诱因的有效途径。基于此，地方政府应制定相关林业碳汇优惠政策和运用金融保障手段来降低农户参与林业碳汇项目经营成本，提高林业碳汇供给稳定性[29]。具体而言，可借鉴安吉县实践经验，构建全链条林业碳汇金融支持体系：一方面，开展林业碳汇项目的地方政府部门应主动深化绿色金融改革创新，利用央行碳汇支持工具，积极争取金额大、成本低、期限长的绿色信贷产品，进一步放大林业碳汇收益，用“做大蛋糕”为“切好和分好蛋糕”打下基础。另一方面，应聚焦林业碳汇交易后端，采用政策性保险商业化经营模式[30]，充分发挥绿色金融产品的灵活性，为林业碳汇生产者提供风险保障。具体而言，政府在批准相关机构开设林业碳汇保险业务时，应以信誉度、管理能力与实践经验等资质为考量来确定经营主体是否适格。此外，政府应对林业碳汇保险保费及业务管理费进行补贴，并适当给予税收减免，充分考虑各地实际经济情况，制定不同的补贴标准。经批准开展该业务的保险机构应在政府相关部门的监管下，不以营利为目的开展林业碳汇保险业务，并使保费控制在碳汇经营者能够支付的范围内，提高其投保积极性，最终实现林业碳汇利益共享的保障协同。