深度老龄化视域下公共养老金筹资机制的日本模式及其对我国的启示*

许誉丹 陈少晖

（1.福建师范大学 文化旅游与公共管理学院，福建 福州 350117；2.福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117）

一、引言：研究背景与文献综述

（一）研究背景

按照国际通行划分标准，当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7%时，意味着进入老龄化；达到14%，为深度老龄化；超过20%，则进入超老龄化社会。2021年第七次全国人口普查数据显示，截至2020年，我国65岁及以上人口占比达13.5%，表明我国已经基本步入深度老龄化社会。随着人口老龄化进程的不断加快，传统的数量型人口红利将呈消减趋势，而深度老龄化社会对巨额养老金的供给提出了严峻的挑战。如何保证养老保险制度的有效运行和充足的养老保险基金供给，对我国经济的高质量发展和维护社会稳定具有极为重要的现实意义。

日本是全球老龄化程度最为严重的国家之一，从20世纪70年代迈入老龄化社会至今，老龄化水平和进度均位于世界前列，根据日本令和2年（2020年）厚生劳动白皮书数据显示，①日本厚生劳动省：《令和2年版厚生労働白書》，2022年4月20日，https://www.mhlw.go.jp/stf/wp/hakusyo/kousei/19/。至2019年日本65岁及以上人口占比高达28.4%，表明其已步入超老龄化社会。严重失衡的人口结构意味着养老保障制度必须具有高度的可行性与可持续性。日本现行的公共养老金制度已基本形成了较为成熟完善的多层次、多支柱体系②世界银行1994年出版的《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》首次提出涵盖公共养老金计划（第一支柱）、职业养老保险计划（第二支柱）和个人储蓄计划（第三支柱）的三支柱概念。架构，同时在养老服务供给体系和护理保险制度设计等方面积累了丰富的实践经验。

中日两国同属东方儒家文化圈，在历史文化传统上存在着诸多相似之处，与多数西方发达国家不同，中日两国均很大程度地保留了家庭养老保障功能。同时，两国的政治体制和经济发展水平又存在着显著的差异，相对于中国，日本的人口年龄结构老化发生在约20年前，其公共养老金制度的建构与演进已经经历了对经济周期变化、历史遗留制度、以及少子高龄化等制约因素的应对，其应对举措尤其是公共养老金筹资机制，对于刚刚步入深度老龄化社会的我国养老保险筹资机制的改革与完善，提供了一个值得充分借鉴的新视角。

（二）文献综述

日本公共养老金制度由于建立时间早、完善程度高而引起诸多中外学者的关注。

国外学者侧重于对历次改革的举措与成效进行分析。高山宪之（2018）对日本公共养老金制度的改革过程进行总结，他认为日本的公共养老金制度最初是不同的群体根据各自的需要和可行性分别建立的，之后又通过不断地改革，使各个制度之间的待遇逐渐平等与公平化。受到二战后经济高速增长和人口红利期的积极影响，日本公共养老金制度早期以 “低负担、高受益” 为目标进行制度设计和改革。③高山宪之、王新梅：《日本公共养老金制度设计如何借鉴国际经验》，《社会保障评论》2018年第3期，第22-29页。盛山和夫（2007；2015）指出这种制度设计在经济高增长期可以实现收支平衡，但在经济低增长期却难以达到，缺乏前瞻性。20世纪70年代所形成的低缴费、高受益的制度模式使得人们的养老金受益水平远远高于缴纳的养老保险费，从而造成了公共养老金财政的严重失衡，给筹资机制带来了严峻挑战。④⑤盛山和夫：《年金問題の正しい考え方: 福祉国家は持続可能か》，中央公論新社, 2007年。贝塚启明（2006）认为， 2004年的日本公共养老金制度改革是一次划时代的改革。因为此次改革将养老保险财务模式转变为缴费确定型，并考虑到人口结构变化对养老负担的影响，明确了养老保险费率的缴费上限，导入了宏观经济浮动率自动平衡机制。①贝塚启明：《年金を考える——持続可能な社会保障制度改革》，中央経済出版社，2006年。此后的改革都是在2004年改革的基础上进行的调整与完善（佐藤格，2021）。②佐藤格：《東アジア各国と日本の公的年金制度に関する予備的考察》，《厚労科研報告書》2021年第1期，第157-165页。2004年至今日本公共养老金筹资机制的改进内容，日本学者（畑满，2019）将其概括为四个主要方面:宏观经济浮动率自动平衡机制的重新评估；对短时间劳动者的养老金的适用范围扩大；老年人再就业和延迟养老金领取年龄方案；以及重新审视高收入者的养老金支付。③畑満：《公的年金の給付水準と支給開始年齢》，《個人金融》2019年冬，第46-56页。

相对而言，国内学者则更多偏重于对日本公共养老金筹资机制的现行模式以及中日两国的比较研究。蒙蒙、张伊丽（2013）指出日本现行公共养老金制度的筹资模式名义上是一种 “修正式的基金积累制” ，即基金积累制和现收现付制的混合体。④蒙蒙、张伊丽：《基于人口老龄化背景下日本公共养老金的财政分析》，《财政研究》2013年第2期，第75-78页。刘雅静、赵敬（2019）认为在日本公共养老金制度的改革过程中，其财政精算的理念与过程也发生了重大变化。日本通过养老金 “财政检证” ，每5年对公共养老金的保险费率和养老金支付乘数进行调整，以保障养老保险筹资机制的运行。⑤刘雅静、赵敬：《日本公共养老金财政精算制度的变迁及启示》，《南通大学学报（社会科学版）》2019第6期，第108-114页。郑凯捷（2003）研究发现，日本通过将员工的绩效奖励纳入厚生养老金的缴费基数中，大幅度扩大筹资的征收来源，在降低缴费率的同时还缓解了筹资压力，实际上是将养老金负担部分转移给了高收入群体，在一定程度上体现了养老保障的再分配公平作用。⑥郑凯捷：《人口老龄化下日本养老保险体制的改革》，《亚太经济》2003年第6期，第36-38页。姜茗予（2017）对日本的老年人就业政策改革过程进行梳理后发现，日本政府通过将延迟养老金给付年龄与老年人再雇佣两大改革有机结合，既实现了弹性退休制的目标，又减小了养老保险的给付压力，进一步延长了养老保险的筹资时间范围。⑦姜茗予：《日本养老金与老年人就业的衔接：走向多元化的弹性退休制社会》，《老龄科学研究》2017年第5期，第69-78页。王德文（2006）指出，中日两国在养老金筹措和融资方面所面临的问题具有很多相似性。⑧王德文：《中日养老金筹措及其可持续性分析》，《经济社会体制比较》2006年第3期，第55-60页。两国均面临着持续扩大的养老金缺口和愈发严重的制度信任危机。日本因为泡沫经济破灭后陷入长期经济低迷，亟需缓解养老金缺口扩大的压力，导致民众对于制度能否起到保障作用产生怀疑。而中国则是因为转轨成本与个人账户空账运行导致养老金缺口扩大，制度运行的可持续性与公平性也面临着严重挑战。

学者们普遍认为人口年龄结构转变进程的相似性构成了以日本公共养老金制度作为中国养老保险制度改革的参考对象进行研究的前提条件。石先进（2017）通过对中日两国人口数据进行实证研究发现，中日两国人口老龄化进程的演进与社会发展阶段具有相似性，两国人口结构特征趋同性现象比较明显。①石先进：《老龄化对中日社会产生的影响相同吗——基于中日两国人口数据的对比研究》，《贵州财经大学学报》2017年第2期，第21-30页。基于中日两国的人口老龄化进程有20年左右的时间差，睢党臣等（2020）指出中国目前正在经历与日本20世纪90年代左右近似的人口结构变化，如果从人口红利的角度出发，中国已经度过了第一次人口红利期，正处于第二次人口红利的机遇期，应该更加重视老年人力资源的开发与利用，可以借鉴日本的经验教训，避免出现与日本当前相同的负面经济影响效应。②睢党臣、程旭、吴雪：《人口结构转变、人口红利与经济增长——基于中日两国的比较》，《经济体制改革》2020第5期，第156-163页。除此之外，田雪原（1994）认为日本和中国在社会经济发展程度虽然存在着较大差异，然而两国的养老保障方式却具有许多相似之处，主要体现为社会供养、家庭供养和自身供养三位一体的东方结构型养老保障模式。③田雪原：《论东方结构型养老保障——来自日本、中国的启示》，《日本学刊》1994年第5期，第95-106页。杨东（2017）分析了市场、职业与民权三大福利因素对不同国家公共养老金一体化改革的影响后，得出中国可以借鉴职业福利因素主导下的日本经验，有助于实现制度公平性的目标。④杨东：《美国、日本和瑞典的公共养老金一体化改革比较研究——基于不同福利因素综合作用的分析》，《中国行政管理》 2017年第7期，第148-152页。

总体上看，目前学界主要集中于对日本公共养老金制度的整体设计逻辑与现状进行研究分析，而着眼于其筹资机制进行的研究还较为鲜见。已有研究证明了中日老龄化进程的相似性构成了以日本公共养老金筹资机制作为中国养老保险制度筹资机制改革的参考对象的可行性。因此，鉴于我国人口结构已经进入深度老龄化的现实，本研究试图通过对日本的公共养老金筹资机制的演进历程及其发展现状进行梳理和分析，从中总结并汲取其应对深度老龄化的经验教训，从而为我国养老保险筹资机制的完善提供有益的思路和对策。

二、日本公共养老金制度的历史沿革

日本公共养老金制度最初建立于第二次世界大战后的经济高速增长期，早期主要遵循贝弗里奇模式的制度设计逻辑，试图建立一个 “低负担，高受益” 的福利国家。随着泡沫经济破灭和步入人口老龄化社会的影响，未能实现预期的建构目标。进入21世纪后，日本经济持续低迷，少子高龄化问题愈发严峻，公共养老金制度的设计逻辑也随之转向解决如何维持养老金的收支平衡问题。通过梳理日本公共养老金制度的发展与其不同历史时期所进行的改革，尤其是当日本进入人口深度老龄化社会后对其公共养老金制度进行的调整，可为我国养老保险制度的改革和完善提供可资借鉴的经验教训。

（一）建立初期： “低负担，高受益” 的福利国家

日本的公共养老金制度可以追溯到明治初期以军人为保障对象的 “军人恩给” 制度，1875年颁布的《海军退隐令》《陆军恩给令》相继规定了对陆海军士官及其家属的扶助原则，此后于1923年制定出台了《恩给法》，初步确立了以军人和国家公务员为保障对象的 “恩给” 制度，对这类人群的退职、伤害、死亡提供养老金和退职金，为征兵发动战争提供保障。二战结束后，这一制度进一步惠及一般国家公职人员，成为了现行共济养老金制度的前身。

厚生养老金制度发源于1939年创立的船员保险制度，1941年又以完全积累的筹资方式，将适用对象扩大至男性体力劳动者，既满足了战时筹资的需要，又抑制了国内消费规模的扩大。1944年，在原基础上又将保障对象拓展至一般民间企业劳动者和女性劳动者，创设了厚生养老金制度。

第二次世界大战后，伴随着经济的振兴和高速增长，日本发展并完善了养老保险制度，以1959年颁布《国民养老金法案》为标志，通过国民养老金、厚生养老金及共济组合养老金三大基本形式，实现了将全体国民纳入养老保险范围的目标，形成了 “国民皆年金、国民皆保险” 的公共养老金制度。这一时期，厚生养老金的保障对象为私营企业的受雇人员，共济组合养老金的保障对象为公职人员，国民养老金的保障对象则为除前两者外的全体非受雇人员、个体经营者和农林渔业者等。此后，日本先后三次（1965年、1969年和1973年）大幅上调了养老金的支付标准，又引入了物价和工资浮动率自动调整机制，①公共养老金的支付水平随物价和工资水平的变动自动调整，如果CPI增长幅度超过5%即按照物价的浮动率上调下一年度11月以后的养老金支付标准。旨在建立一个 “低负担、高受益” 的福利型公共养老金制度。

（二）1985年三法改革：基本框架的建立

“国民皆年金” 的公共养老金制度虽然实现了保障对象的全覆盖，但是由于在实施过程中针对不同参保对象，按照多重标准给付养老金待遇，导致出现管理混乱、财务分散、分配不公平等诸多问题。

面对养老金给付中存在的不公平现象，1985年，日本对公共养老金制度进行了根本性改革，将国民养老金设立为全国统一标准的基本养老金，在此基础上加设面向正式雇员的厚生养老金与面向公职人员的共济养老金，形成了一套较为完善的两层次的公共养老金制度。自此，根据参保对象的不同，国民养老金的参保人员被分为了第1号被保险人（自营业者、非正式雇员等）、第2号被保险人（正式雇员与公职人员）和第3号被保险人（第2号被保险人的配偶）。由此构成了当前日本公共养老金制度的基本框架。

这次改革的另一重点在于确立了妇女的公共养老金权利。在改革前，大多数未参加工作的女性只能随丈夫以家庭为单位加入厚生或共济养老金保障范围，如果发生离婚或者丈夫死亡的情况，妻子本人将无权以个人名义领取养老金。1985年的养老金制度 改革则规定，20岁以上60岁以下的公民均可以个人名义加入国民养老金制度保障范围，从而有效保障了老年女性退休养老的合法权益。

（三）2004年改革： “一百年安心” 的养老金制度

伴随20世纪70年代中东石油危机引发的通货膨胀，20世纪90年代日本泡沫经济破灭，加之日益严重的少子高龄化问题，导致日本养老金财务危机凸显。为此，日本政府在1994年和1999年两次对养老金制度进行调整，包括提高养老保险费率、降低养老金支付水平、延迟养老金的领取年龄等。这些改革举措表明了日本的公共养老金制度不再以前一阶段的建构高福利制度模式为目标。2001年，日本对第二支柱养老保险进行补充，引入缴费确定型养老计划，并设立新的待遇确定型养老计划，同时引入了第三支柱个人商业保险，实现了从负债型养老金体系向资产型养老金体系的转变。①郑秉文：《面向2035和2050:从负债型向资产型养老金转变的意义与路径》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2021年第3期，第20-37页。

2004年，日本再一次进行制度改革，以期促进公共养老金支付水平与负担的合理化，旨在构建一个 “一百年安心” 的养老金制度，即在2100年前维持养老金收支平衡。此次改革的内容主要包括：第一，提高厚生养老金缴费费率，确定费率上限。厚生养老金保险费由企业与个人各承担一半，缴费率每年提高0.354%，至2017年达到18.3%后永久固定，之后将不再提高费率。第二，提高国民养老金保费的月缴费额，每年提高280日元，至2017年达到16900日元后永久固定。第三，提高国民养老金给付中国家的负担比例。将财政投入比例由三分之一提高到二分之一，增加的费用由国家税收和储备金共同承担。第四，在养老金支付标准中引入了宏观经济浮动率调整机制，让公共养老金的给付可以根据人口结构和宏观经济的发展变化进行自动调整，从而实现抑制养老金替代率上涨的目标。

2004年的公共养老金制度改革在一定程度上稳定了日本公共养老金的缴费水平，控制了年轻人的缴费负担上涨，缓解了代际不公的社会矛盾，建立了一个旨在实现中长期可持续运营的养老保险制度框架。此后，日本的公共养老金制度改革都在保持这一基本框架的前提下进行适度调整。

三、日本公共养老金筹资机制的现状分析

进入21世纪以来，日本的少子高龄化更趋于严重。根据联合国《世界人口展望2019》数据显示，日本的老年抚养比居于世界主要国家末位，25至64岁人口与65岁及以上人口的比率仅为1.8∶1，极低的老年抚养比使代际矛盾日益突出。代际不公的矛盾促使民众对制度的信任水平降低，缴费意愿也随之下滑。养老金的收支不平衡成为困扰国家财政的严峻问题。保证公共养老金具备强劲充分的筹资能力是养老保险制度健康运行的首要条件，然而养老金空洞化、拖缴欠缴保费、代际不公等问题严重制约了其筹资水平的提高。为此，日本政府采取了多项针对性措施，力图保障养老金财务收支的平衡，从而实现养老保险的长期可持续性。

（一）自动调整机制的调节：限制保险费支出

通过梳理日本公共养老金制度发展过程中的几个重要节点，不难看出日本政府总共采用过三种不同的自动调整机制来调节制度的运行，分别为物价指数浮动率、工资指数浮动率及宏观经济浮动率自动调整机制。其中前两者为国际常用的调整机制，宏观经济浮动率自动调整机制则为日本目前正在尝试的一种创新机制。

宏观经济浮动率自动调整机制是为了防止在少子高龄化的进程中，现役世代的负担过重，在物价与工资指数浮动率自动调整机制基础上，根据公共养老金缴费人数变动率和平均余命变动率来对养老金替代率进行调整而引入的机制。①张鑫、孙立娟：《日本公共养老金待遇调整机制的经验与借鉴》，《现代日本经济》2020年第2期，第81-94页。通过这一机制，当GDP增长率下降时，养老金替代率就进行相应的下降，限制保险费的高额支出，以保证养老金的充足性。如果该机制能够平稳运行，养老金给付水平将在高水准上稳定下来。然而由于长期通货紧缩，导致无法满足该机制启用所需的工资增长率与物价增长率同时为正的条件，②高山宪之、王新梅：《日本公共养老金制度的未来——基于〈2019年公共养老金的政府精算报告〉的分析》，《中国社会保障》2021年第1期，第40-41页。因此实际上仅于2015年和2019年两次得以启用，对公共养老金充足性的调整效果还未完全显现。

为应对这一情况，日本政府于2016年放宽了该机制的启用条件。同时，考虑到正在领取养老金的群体，日本政府取消了根据特殊需求冻结养老金调整的政策，相应建立了一定周期内与物价和工资相关联的养老金指数化调整机制，③柳如眉、赫国胜：《少子老龄化、养老金均衡与参量改革——基于中日韩OLG模型实证分析》，《人口学刊》2018年第6期，第98-111页。在工资、物价上涨的范围内，对包括上一年度未调整部分在内的养老金金额进行重新调整。宏观经济浮动率自动调整机制到底能否起到调节养老金替代率，促进制度可持续发展的作用，尚需等待时间的检验。

（二）养老金适用范围的调整：扩大筹资范围

日本的公共养老金名义上是 “国民皆年金、国民皆保险” ，强制要求年龄在20岁至60岁区间的全体国民缴纳国民基本养老金的保险费，然而实际上由于第一号被保险人的保险费并不能直接像第二号被保险人一样直接从工资中扣除，导致整体缴费水平较低。此外，大量的企业由于经济不景气开始裁员，转而雇佣派遣人员，即由劳务公司派到相应工作单位的工人，从而达成逃避缴纳厚生养老金保险费的目的。为了解决这一难题，日本政府开始不断扩大厚生养老金筹资的适用范围。

2016年10月起，从业人数在501人以上的企业中满足每周工作20小时以上等一定条件的短时间劳动者也被纳入了厚生养老金的适用范围内。此外，为了进一步扩大适用范围，从2017年4月开始，对于从业人员在500人以下的中小企业工作的短时间劳动者，也可以以劳资双方达成一致为前提加入厚生养老保险。这一政策调整取得了一定成效，截至2021年1月，501人以上的企业约有52万人，500人以下的企业约有1万人，成为了厚生养老保险的覆盖对象。①日本厚生劳动省：《令和3年版厚生労働白書》，2022年4月20日，https://www.mhlw.go.jp/stf/wp/hakusyo/kousei/20/。

2020年，日本又对短时间劳动者厚生养老保险的适用范围作了进一步的扩大，即：至2022年10月将厚生养老保险扩大到100人以上规模的企业，至2024年10月则将扩大到50人以上规模的企业。

通过扩大适用范围，新增了大量需缴纳包含国民养老金在内的厚生养老金保险费的短时间劳动者。这一强制性法律规定大大缓解了国民养老金滞缴、拒缴的矛盾。不仅增强了公共养老金的筹资能力，也在一定程度上扩大了养老保险的覆盖范围。同时，为了避免给企业带来过重的缴费负担，日本政府也采取了一系列措施，例如加强企业技术支持力度、提供税收优惠等，支援中小企业加快提高生产率、扩大企业规模，从而为改革方案的顺利实施创造良好环境。

此外，为了提高国民养老金的缴费意愿，日本政府于2016年出台了《养老金领取资格期限缩短法》。规定，目前保险费的缴纳年限不足25年的退休年龄人员，如果缴纳年限达到10年以上，也可以领取养老金，并从2017年10月开始支付。根据这一法案，截止至2018年3月，获得养老金支付的人数增加了51.8万人。②日本内阁府，《令和3年版高齢社会白書》，2022年4月20日，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/gaiyou/pdf/1s2s.pdf。

（三）延迟退休政策的调整：延长筹资时间

随着医疗水平的提高与人均寿命的增长，提高领取养老金的最低年龄，合理开发低龄老年人人力资源是经济社会发展的必然趋势。在延迟养老金支付年龄政策的实施上，日本政府采取了分层次、分性别逐步延迟的方式推进改革。一方面，建立了 “特别支付老龄养老金” 制度，将厚生养老金中定额部分与报酬比例部分分为两个层次，先延迟发放定额部分，后延迟发放报酬比例部分。另一方面，考虑到当期老龄女性多依附于丈夫领取保险金的情况，先男后女延迟养老金支付年龄。从2001年起，每三年将男性领取定额部分厚生养老金的年龄延迟一岁，至2013年实现延迟养老金支付年龄达到65岁的目标后，再继续推进延迟领取报酬比例部分养老金，女性退休人员延迟养老金支付政策则晚5年实施。

在对养老金支付年龄进行调整的同时，日本政府于2013年出台了《老年人雇佣安定法》。这一法案推动了日本多元化、灵活的退休制度的形成。③姜茗予：《日本养老金与老年人就业的衔接：走向多元化的弹性退休制社会》，《老龄科学研究》2017年第5期，第69-78页。其主要内容包括为企业和民众提供了三种老年人雇佣方案：第一，延迟退休年龄制度。这一方案将不解除劳动合同、不改变劳动条件、不改变工资与养老金等待遇的发放；第二，继续雇佣制度。雇主将与劳动者重新签订双方同意的劳动合同；第三，废除退休年龄制度。雇主不设置退休年龄，劳动关系的解除由劳资双方自行协商决定。

根据日本内阁府2021年高龄社会白皮书提供的数据，如下图1所示，上述法案实施以来，日本的老年人雇佣率稳步上升，从不同年龄段的就业率变化来看，截至2020年，60～64岁、65～69岁、70～74岁的就业率与 2010年相比，分别增长13.9%、13.2%、10.5%。①日本内阁府，《令和3年版高齢社会白書》，2022年4月20日，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/gaiyou/pdf/1s2s.pdf。

图1 2010年～2020年日本老龄人口各年龄段雇佣率

以上两项政策相结合实施后，产生了一个新的问题：在职老年人的养老金待遇应该如何发放？日本现行制度规定，在职老年人的养老金支付标准会根据其养老金和工资收入总额做相应下调，这在某种程度上是对劳动者原先劳动年龄内所付出劳动的不公平待遇，极有可能对老年人的工作意愿造成严重的负面影响，很大程度上降低了延迟退休政策的预期效果。

四、日本养老金筹资机制改革对我国的现实启示

如前所述，我国的人口老龄化进程速度快、总体规模大，且相较于日本等发达国家而言，还存在着经济发展水平、养老保障体系建设与老龄化水平不相匹配，即 “未富先老” 的问题。根据《中国养老金精算报告2019-2050》提供的预测数据，全国企业职工基本养老保险基金当期结余将于2028年出现赤字，累计结余也将于2035年归零，养老保险制度财务的长期可持续性堪忧。如果想要从根本上解决以上问题，就必须加强对养老金筹资机制的改革与完善。在人口加速老龄化和国民生育意愿持续走低的背景下，我们有必要以日本的公共养老金筹资机制改革为参照样本，借鉴其经验教训和历史启示，探索出适合我国基本国情特征的养老保险筹资机制的有效路径。

（一）明晰养老金缺口中的政府责任，推进社会统筹与个人账户分账管理

如前所述，公共养老金制度建立初期的日本正处于经济高速增长期，参保人数大幅增加，劳动年龄人口远高于退休年龄人口，因此积累了大量基金储备，体现出明显的基金积累制特征。而当第一次人口红利期结束后，人口少子老龄化问题逐渐凸显，与此同时日本国内出现了严重的通货膨胀，政府不得不上调养老金待遇水平，导致过去积累的基金迅速消耗，养老保险模式也随之转变为现收现付制，养老金逐渐空洞化。日本的实践经验表明，在人口老龄化水平较高的情况下，依靠当期的缴费来进行养老金的给付、通过提高养老金缴费来缓解养老金的空洞化是不可持续的，高缴费率不仅不利于激励民众缴费的积极性，还会降低企业的经济效益，从而削弱国家的竞争力。因此，即使是在财政并不宽裕的现状下，日本政府在对缴费率进行调整上依旧十分慎重，优先强调政府责任，尽可能提高养老金给付中的政府负担比例。而由此可以进一步得出，制度转轨的成本同样属于政府的责任，不应当交由新制度下的缴费者承担。

我国城镇职工养老保险制度是面向城镇各类企业及其职工、个体工商户和灵活就业人员等，采用社会统筹与个人账户相结合的模式（下简称 “统账结合” ），强制要求用人单位与劳动者依法参加的养老保险制度。受到1997年养老保险制度由现收现付制过渡到 “统账结合” 模式这一转轨过程所产生的隐形债务的影响，不得不挪用个人账户内的养老基金存量来补足当期养老金的给付，导致个人账户 “空账” 运行。随着退休人员数量的不断增长，空账运行问题必然会给未来的养老金给付带来严重的隐患。然而由于我国目前社会统筹账户与个人账户的管理机构统一为各地的养老保险经办机构，且采取混账管理模式，社会统筹可以轻易地挤占使用个人账户的基金，致使个人帐户 “空账” 运行问题长期难以解决。我们认为，社会统筹基金与个人账户基金在养老保险制度中所承担的职能是不同的，社会统筹基金属于现收现付制，为了体现社会保障制度的互济性，其运营管理的目标应当是保障当期社会统筹部分的基金收支平衡；而个人账户基金属于基金积累制，其运营管理的目标应当是保值增值，抵御通货膨胀的风险。因此，我们认为应当将社会统筹与个人账户相互分离，建立社保基金分账管理制度。政府可以通过加强社会保障基金的投资运营，制定定额定比的财政支出、促进国有资本股权划转或是使用全国社会保障基金等方式承担起应负的责任，以保障广大退休劳动者依法享有的养老金给付权益。

（二）理清养老保险制度基本目标，实施强制性统一标准的基本养老金制度

城乡居民养老保险制度（下简称 “城乡居保” ）是面向年满16岁（不含在校学生）、未参加机关事业单位养老保险和企业职工养老保险的城乡居民，采用基础养老金与个人账户相结合的模式，按照自愿参保原则实施的养老保险制度。其中基础养老金由国家财政提供，个人帐户由居民自愿选择缴费档次（共有100元～2000元12个档次）。2020年人力资源与社会保障事业发展统计公报显示，2020年城乡居保领取待遇人数16068万人，基金支出3355亿元，人均领取养老金仅约208元。较低的养老金给付水平导致居民的参保意愿较为低下。自2014年将 “新农保” 与 “城居保” 整合为统一的 “城乡居保” 后，全国城乡居保的参保人数基本稳定，并未有显著波动，同时大部分参保人员均选择最低档次的缴费水平，导致制度的筹资能力极其有限。有学者（张开云等，2021年）调查发现，农村居民停保、弃保和断保现象均有所增多。①张开云、徐强、马颖颖：《城乡居民基本养老保险制度:运行风险与消解路径》，《贵州社会科学》2021年第2期，第61-69页。

保证基本的养老需求是一个国家或地区实施养老保险制度的基础。目前我国已经实现了全面脱贫的小康社会目标，这意味着绝大多数国民都具备负担一定养老金缴费水平的能力。因此，我们认为，可以参考日本国民养老金制度，在 “城乡居保” 的基础上，建立一个覆盖全体国民（不包括学生群体）的强制性统一缴费标准的基本养老金制度，首要目标是将养老保险的适用范围扩大至全体国民。第一，从资金储备上看，要充分发挥国家财政在基本养老金制度中最后兜底的职能，在可能范围内尽可能增加国家财政的投入，提高养老金给付水平，促进居民参与保险制度的积极性。第二，从覆盖范围上看，要警戒日本的前车之鉴。日本国民养老金的适用对象包括20岁以上的学生群体，这部分群体没有经济能力，往往会申请缓缴，缴费率极低。我国目前正在实行鼓励生育的人口政策，将学生群体强行纳入基本养老金的缴费范围内会加剧家庭的负担，不利于人口政策的顺利实施。第三，从参保对象上看，考虑到灵活就业人员与自营职业者的缴费无法直接从工资中直接扣除，可以依托社区和当地媒体为平台加大舆论宣传和政策解析力度，或在政策设计上可以与基本医疗保险的缴费绑定，共同进行养老保险费的征收。

按照上述设计思路，既能够实现养老保险制度的基本目标，也能够解决城乡居保缴费水平普遍低下的问题，同时还可以为养老金筹资提供一个稳定的保险费源。

（三）适度延迟退休年龄，重视开发老年人力资源

随着人口老龄化进程的不断加速与人均寿命的日益增长，一方面加重了养老金的给付压力，另一方面也加剧了出现老年风险的可能性。除了结构性的制度改革之外，通过延迟退休年龄来缓解养老金的筹资压力已经成为世界各国的基本共识和通行做法。实施延迟退休政策需要因地制宜，为政策施行创造一个合适的社会环境。实践表明，日本延迟退休政策取得显著成效的一个重要原因就在于同期进行了延迟养老金发放年龄和促进老年人就业两项政策的组合。例如，尊重老年人口的就业意愿，通过分层次、分性别的渐进式改革和完善立法保障老年人的待遇水平，缓解民众的不满情绪。此外，日本厚生劳动省还设立了以厚生劳动大臣为负责人的 “促进削减长时间劳动部门” ，致力于实施彻底削减长时间劳动的重点监督、暗访以纠正企业长时间劳动行为等，为人力资源的可持续开发利用做好准备。

截至目前，中国还没有正式出台延迟退休的统一政策方案，但在2021年通过的 “十四五” 规划中已经明确指出 “实施渐进式延迟退休年龄政策” 。学界也从多方面论证了延迟退休政策的可行性。①②③于长永：《延迟退休年龄：基于退休源头视角的争议透视》，《经济社会体制比较》2021年第1期，第11-21页。我们认为，中国施行延迟退休政策最大的障碍在于不平衡的福利待遇与劳动强度之间的矛盾。从就业人口结构上看，就乡村从业人员、个体从业人员而言，延迟退休与否对其影响较低；而就城镇非私营单位从业人员而言，其养老保障待遇水平相对较高，劳动强度相对较低，因而可能对延迟退休政策有较高的认同度；就城镇私营单位从业人员而言，其养老保障水平相对低于非私营单位从业人员，劳动强度又相对较高，极有可能对延迟退休政策抱有抵触情绪。根据不同就业群体对延迟退休政策的认识差异和接受程度，我们认为可以从以下几个方面推进这项工作：

第一，延迟退休应与改善劳动强度同步进行。政府应要求各企业采取具体措施，如适当削减制度规定外的劳动时间、设定带薪年假的实际休得率目标、监督劳动者休假制度的落实情况等。

第二，分性别推动延迟退休政策的落实到位。目前我国女性劳动者的退休年龄为55岁，男性劳动者的退休年龄为60岁，根据国家卫健委公布的数据显示，2018年我国人均预期寿命已达77.0岁，按照这一标准，55～60岁区间的女性完全具备再就业的劳动能力，因此可以考虑先将女性劳动者的退休年龄延迟至与男性劳动者相一致。

第三，保障民众自由选择是否延迟退休、延迟多长时间退休的权利。我国目前还有大量的自营业者和灵活就业人员，强制延迟退休必然侵犯到这部分群体的权益，使得他们社保缴费负担加重。在完全尊重其选择权的基础上，可以考虑制定具有激励作用的政策，如对自愿延迟退休的老龄人口予以工资之外的额外财政补贴等。

第四，保障在职老年人养老金待遇不受侵害，保证在职老年人养老金待遇领取方式的选择权。应当明晰，领取养老金待遇是每一名足期足额缴纳养老保险的公民的合法权益。鼓励老年人延迟退休对于国家、社会而言是合理开发老年人力资源的途径，只能给予额外激励而绝不能损害原有权益。从法定到实际退休年龄期间，若工资水平高于社会平均工资水平，可以选择暂缓或部分发放；若工资水平低于社会平均水平，则可以选择全额或者部分发放。无论是选择哪一种发放方式，总体养老金待遇都不得降低。

最后，延迟退休政策必须有完善的立法保障作为支撑。老年劳动者属于就业人群中的弱势群体，容易受到用人单位的歧视，导致无业可就或工资待遇降低等不公正待遇。为此，必须通过完善保障老年人就业权益的法律法规，制定针对性的保障措施，提高民众对延迟退休政策的信任度，从而达到在深度老龄化进程中合理利用和优化配置老年人力资源的政策目标。