俄罗斯防洪体制及特点分析

肖 鹏，侯 杰，赵美玲

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；2.中国能源建设股份有限公司，北京 100022)

1 概述

俄罗斯地跨亚欧二大洲，是世界上面积最大的国家。境内河流水系众多，根据联合国粮农组织数据库数据，俄罗斯多年平均河川径流量约4.3万亿m3，居世界第二位，仅次于巴西。俄罗斯以温带大陆性气候为主，多年平均降水量571mm，受全球气候变化、极端天气影响，俄罗斯遭受水文气象灾害风险在不断加大，图1是俄罗斯联邦水文气象和环境监测局统计的1996—2018年造成经济社会重大损失的水文气象灾害事件次数。在俄罗斯境内的自然灾害中，洪水灾害在发生频率、影响范围和年平均经济损失方面均排名首位。

图1 1996—2018年俄罗斯水文气象灾害事件发生次数

根据洪水成因及其表现特征，俄罗斯境内洪水类型可分为融雪洪水、暴雨洪水、冰凌冰塞洪水、风浪洪水(风暴潮)、溃坝洪水等5类。其中，暴雨洪水造成的损失最大。俄罗斯洪水类型划分见表1。

根据俄罗斯联邦水资源署的统计，俄罗斯境内受洪水泛滥淹没影响的区域面积约40万km2，主要分布在阿穆尔河、叶尼塞河等流域的部分地区，以及萨哈林州、外贝加尔边疆区、乌拉尔联邦管区中部和南部、伏尔加联邦管区南部、北高加索联邦管区等部分地区。该区域内现有700多个城镇、数千个居民点、700万hm2耕地、1200万人口。俄罗斯每年因洪水造成的经济损失在40亿～700亿卢布之间，年均超过400亿卢布。

2 俄罗斯防洪相关法律

俄罗斯联邦政府没有出台专门关于防治洪水、防御并减轻洪水灾害的法律。目前，与防洪相关的法律主要有1994年颁布的《俄罗斯联邦关于保护居民和领土免遭自然灾害和人为紧急情况法》(有译为《俄罗斯联邦关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》)和2006年颁布的《俄罗斯联邦水法典》。2部法律均经历了多次修订。

2.1 保护居民和领土免遭自然和人为紧急情况法

《俄罗斯联邦关于保护居民和领土免遭自然和人为紧急情况法》是俄罗斯灾害防治相关的主要法律，为预防自然和人为紧急情况的发生、减轻紧急情况造成的损失以及消除紧急情况等提供了重要法律制度保障。该法第1条定义紧急情况是指在特定区域内突然发生的，由于事故灾难、自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等可能造成或已经造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏、严重社会危害的情况。该法第4条规定在联邦、联邦管区、联邦主体、城市、重要对象(包括重要企业和基础设施等)5个层级上分别设立预防与消除紧急情况的统一管理体系，负责领导组织预防和减轻紧急情况影响的工作。该法中没有单独针对防洪的条款，而是将洪水灾害作为自然紧急情况的一种一并考虑。

表1 俄罗斯洪水类型划分

2.2 水法典

《俄罗斯联邦水法典》是俄罗斯水管理相关的主要法律，旨在合理开发、利用和保护水体。该法典第24条规定俄罗斯政联邦府在水关系领域的权力，与防洪相关的内容包括制定、批准和实施水体综合利用和保护规划，组织实施对水体状态的监测，批准水库运用基本规则，制定水库过洪、特别泄水、蓄水、泄水制度，以及对位于2个或2个以上联邦主体境内的水体和跨越俄罗斯国界的水体，采取措施以防止水体的负面影响并消除其后果等。鉴于水库拦洪削峰错峰作用明显，水法典第45条对水库的调度运用进行了规定，并授权联邦执行机构根据本条款规定建立水库过洪、特别泄水、蓄水和泄水制度。水法典第67条规定应采取工程措施保护境内领土和相关设施免遭洪水、内涝、堤岸破坏和其他水体遭受负面影响。

3 俄罗斯防洪主要部门

防洪重点工作内容包括水文气象监测预警预报、水库堤防等防洪设施的建设管理与调度运用、汛前检查、出现洪灾后的抗洪抢险救援等，主要涉及俄罗斯联邦水文气象和环境监测局、俄罗斯联邦水资源署、俄罗斯联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部(以下简称紧急情况部)等部门。

3.1 俄罗斯联邦水文气象和环境监测局

俄罗斯联邦水文气象和环境监测局隶属于俄罗斯联邦自然资源和生态部，负责在水文气象及相关领域提供公共服务，监测环境及其污染情况，监测气象和其他地球物理过程的影响。其与防洪相关的职责包括：①负责并组织实施气象监测和地表水体水文监测；②确保水文气象观测站网以及水文气象信息的接收、收集和传递系统的运行；③向联邦各级政府及部门、经济和商业团体以及公众提供有关天气、环境及其污染等方面的实测和预测信息；④发布有关可能威胁人民生命健康和生态环境破坏的自然灾害、天气、环境污染的预测预警信息；⑤对天气、河川径流等进行预测预报。

按照俄罗斯联邦管区区划，联邦水文气象和环境监测局在全国下设7个分局和23个区域水文气象和环境监测部、数十个水文气象和环境监测中心。

3.2 俄罗斯联邦水资源署

俄罗斯联邦水资源署同样隶属于俄罗斯联邦自然资源和生态部，负责在水资源领域提供公共服务和管理联邦资产的职能。其与防洪相关的职责包括：①制定和实施防洪措施以保护领土和设施免遭洪水、内涝和水体其他负面影响，包括增加河道过洪能力、疏浚和平整河道、平整和加固河岸、消除冰塞冰坝等；②制定水库过洪、特别泄水、蓄水和泄水的制度；③制定俄罗斯联邦的水文和水资源管理区划，建立和变更洪水区、内涝区。

根据俄罗斯联邦主体行政区划和河流流域分布，联邦水资源署在全国下设包括阿穆尔河流域管理局、伏尔加河上游流域管理局、伏尔加河下游流域管理局、叶尼塞河流域管理局等在内的14个流域管理局。流域管理局的管辖范围是相应河流流域所涉及的联邦主体的行政区域，而非完全按照河流流域范围划分。各流域管理局的管理权限主要是在水资源管理和用水监管等，不具有流域开发、利用、保护管理的综合管理权限。

3.3 俄罗斯联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部

联邦紧急情况部是俄罗斯处理自然和人为紧急情况的组织核心，负责开展灾害应急救援的统一指挥和协调。其主要职责是制定和实施国家在民防和应对紧急情况方面的政策、法律法规、科学技术方案，准备预防和处理紧急情况的力量和手段，管理紧急情况系统的基础设施建设，开展民防组织和动员，以及在出现紧急情况时组织开展救援救灾以消除紧急情况后果等。

紧急情况部建有完善的应急处置救援力量体系，下辖多支专业化的救援队伍，包括消防总局、搜救队、救援队、航空救助队等，并掌握有军事化的救援部队。必要时，紧急情况部还可向俄罗斯联邦国防部或俄罗斯联邦国民卫队等请求协助。同时，紧急情况部还单独设立了国家危机管理中心，开展紧急情况应急监测预警、调度管理和预防应对，负责在防灾减灾救援时的统一指挥和控制。按照俄罗斯联邦管区和联邦主体区划，紧急情况部下设8个联邦管区分部和85个联邦主体分局。

4 俄罗斯防洪组织体系

根据俄罗斯联邦政府有关防洪的职责分工，本文从汛前预防和汛中抗洪2个阶段分析俄罗斯联邦政府防洪组织体系。

4.1 汛前预防

4.1.1汛前检查

根据《关于俄罗斯联邦各部门组织防汛准备工作的指导方针》，由联邦水资源署下设的流域管理局牵头，在联邦生态技术和核能监督局、紧急情况部下设分局、地方政府和水利设施运营机构等部门的代表参与下，组织对水利工程和水管理设施等进行汛前检查，包括对堤防工程、护岸工程等水工结构的安全状况进行检查，对重点河段河势情况、河岸有无崩塌进行调查，确定是否有影响行洪的问题及其优先实施的补救措施，评估河道是否具备通过洪水的能力等，并编制水利工程和水管理设施防洪准备情况的评估报告。

汛前检查时，还需明确重要水库的防洪负责人，并组建水库值班队，开展安全培训，检查水库工程是否按规定设置警戒和设计洪水水位标志，并要求编制水库洪水通行日志，记录水库及重要设施的设计图件及其说明、安全检查结果、水库调度建议、值班队组成及工作时间表、水库维修工作情况、水库水位和流量、紧急情况下采取应急措施情况等。

4.1.2洪水监测与预报预警

由俄罗斯联邦水文气象和环境监测局主要负责开展洪水的监测和预测预报工作，通过其下设的水文气象观测站点、航空气象中心和气象站、气象卫星、雷达、水文气象观测站点等组成的水文气象观测网络对河流湖泊水位、河流流量、河流冰层厚度、积雪深度、降水量、气温等水文气象主要要素开展持续观测并开展短中长期水文预报，根据水文气象要素实测值与历史长系列观测值的对比分析、水文预报结果等对洪水情况的发展进行预测，包括洪水发生时间和规模、可能被洪水淹没范围、可能受影响的人口和基础设施数量、可能被淹没的公路路段和桥梁、可能位于洪水淹没区域的潜在污染源等。

俄罗斯联邦水文气象和环境监测局每日在其官网公布全国河流、湖泊和水库发生的危险水文气象现象以及短时水文预报结果，并根据危险水文气象现象的强度、已经或可能造成的灾害损失程度，向紧急情况部下设的国家危机管理中心报送危险水文气象现象发生和发展的危险情况介绍和紧急信息，并通过其预警系统和公共警报系统向公众和其他部门及地方政府预警。

4.1.3水库调度运行

截止到2018年底，俄罗斯境内已建成约30000座水库，总库容超过9000亿m3，其中库容超过100万m3的水库约2650座、超过1000万m3的水库约2390座、超过1亿m3的水库约110座。大多数水库是为满足水力发电、农业灌溉、城乡供水、航运等用水需求，约有230座规模较大的水库具有包括防洪在内的综合利用功能。

根据《俄罗斯联邦水法典》，水库的调度运行必须遵循联邦执行机构制定的水库调度运行规程，包括由联邦水资源署及其下设流域管理局制定的水库过洪、特别泄水、蓄水和泄水等调度运行制度。库容超过1000万m3的水库需逐个制定水库调度运行制度，其他水库参照水库调度运行示范制度执行。

为协调水库的防洪、兴利等任务以及社会经济各用水部门的关系，发挥水库的综合利用效益，联邦水资源署及其下设流域管理局就综合水库或水库群调度运行组织建立了水库运营管理跨部门工作组机制。工作组成员包括紧急情况、水文气象监测、能源、航运、农业、水库业主和运营机构等部门代表和地方政府代表，组长一般由水库所在的流域管理局局长担任。工作组通过会议等方式汇总协调各部门关于水库调度运行的建议，并由流域管理局制定水库调度运行计划。截止2018年底，联邦水资源署已成立了22个水库运营管理跨部门工作组。

根据水库调度运行规程和制度，汛前出于防洪需要，水库需提前预泄，腾出库容，将水位降至汛限水位以下。汛中，水库调度运用在遵守已有规程和制度基础上，需执行由水库运营管理跨部门工作组建议、流域管理局制定、联邦水资源署批准的调度运用计划，若洪水规模较大、洪灾响应达到一定级别时，水库泄水计划需得到下文中提及的政府预防和消除紧急情况以及确保消防安全委员会批准。

4.2 汛中抗洪

4.2.1抗洪体系

为预测紧急情况的发生、预防和消除其带来的影响，俄罗斯联邦政府建立了统一协调、分级负责、垂直管理的国家预防与消除紧急情况的统一管理体系。统一管理体系分为联邦、联邦管区、联邦主体、城市、重要对象等5个层级，每一层级管理体系均包括指挥协调机构、常设管理机构、日常执行机构等，统一管理体系结构如图2所示。洪水灾害作为紧急情况的一种，由统一管理体系负责应对。

图2 俄罗斯国家预防与消除紧急情况的统一管理体系结构

俄罗斯联邦政府在各层级统一管理体系中设立了政府预防和消除紧急情况以及确保消防安全委员会(以下简称政府委员会)，作为部门间应对紧急情况、采取统一行动的指挥协调机构。其中，联邦、联邦管区层级的政府委员会主席由紧急情况部的部长或副部长担任，联邦主体层级的政府委员会主席由各联邦主体政府的最高行政负责人担任，城市、具体对象层级的政府委员会主席由所在地的紧急情况部门长官担任。政府委员会负责制定和组织实施预防和消除紧急情况的政策、行动计划，协调各政府部门和地方政府的活动，并组织领导本层级预防和消除紧急情况的应急响应机制等。

统一管理体系中的常设管理机构是紧急情况部及其分部分局的管理机关。日常执行机构包括隶属于紧急情况部的国家危机管理中心及其分支机构、应急救援力量、地方执勤和调度部门等。

4.2.2洪灾响应

根据《俄罗斯联邦政府关于自然和人为紧急情况分类的法令》，俄罗斯国家紧急情况应急响应机制共分为6级，最高级别为联邦级，最低级别为重要对象级，紧急情况应急响应级别及启动条件见表2。

表2 俄罗斯紧急情况应急响应级别和启动条件

根据紧急情况的影响范围和致灾程度，由各层级政府委员会决定本层级管辖范围进入紧急状态，各部门和地方政府根据职责分工开启紧急情况成灾后的抢险救灾工作。根据政府委员会会议纪要等文件和各部门管理条例分析，当俄罗斯境内发生洪水灾害并引发紧急情况应急响应后，主要部门的职责分工见表3。

表3 洪水紧急状态下俄罗斯主要部门职责分工

2013年阿穆尔河流域因强降雨而发生自有观测记录以来的最大洪水，在受灾严重的阿穆尔州、犹太自治区、哈巴罗夫斯克边疆区、萨哈共和国、滨海边疆区等5个联邦主体相继宣布进入紧急状态后，联邦政府委员会决定于2013年8月7日起上述5个联邦主体启动“联邦级”紧急情况应急响应机制。此后，以紧急情况部部长为首的联邦政府委员会开启全天候的抗洪工作，统一管理和协调联邦各行政部门、联邦主体和地方政府各行政部门的抗洪力量。此次洪灾期间，共有114个部门业务组、数百个工作组、4.6万人的救援队伍投入到抗洪抢险中，其中实施了常规和应急水文监测以全面快速获知洪水情况、调度结雅水库和布列亚水库以削减洪峰、抢修加固超过142km堤防以保护重点防洪对象等应对措施,对减轻洪灾损失发挥了重要作用。

5 俄罗斯防洪体制特点分析

(1)对包括洪灾在内的紧急情况实行多灾种综合管理

俄罗斯联邦政府将事故灾难、自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等作为紧急情况事件实施统一管理，并在5个层级分别建立了国家预防与消除紧急情况的统一管理体系以综合应对。总体上，俄罗斯境内洪水灾害损失较轻，在俄罗斯现行预防和消除紧急情况影响的法律和体制机制中，将洪水灾害与其他类型紧急情况一起实行多灾种综合管理，并未特殊对待。

随着气候变化和人类活动加剧，人类社会面临的灾害风险不断增加，俄罗斯政府实行多灾种综合管理，在全国范围设立消除自然和人为灾害的联邦政府储备基金、建立统一的国家应急物资储备体系、建设综合的专业救援力量等，有助于提高各类紧急情况的快速响应和应急处置能力、合理优化调度应急资源、发挥紧急情况部门的综合优势。但过于重视和依赖紧急情况部门，使得在洪水灾害尤其是暴雨洪水的防御应对中，对洪水灾害的特性认识不足，联邦水资源署及其下设的流域管理局等部门的专业优势未能充分发挥。

(2)防洪抗洪分属不同部门负责且大都实行垂直管理

洪水监测和预测预报由联邦水文气象和环境监测局及其下设的分局负责，防洪工程建设和重点水库调度运用管理由联邦水资源署及其下设的流域管理局负责，抗洪抢险救灾主要由紧急情况部及其下设的分局分部和救援力量负责。联邦水文气象和环境监测局、联邦水资源署、紧急情况部等防洪抗洪主要部门均实行垂直管理，各地分支机构直接隶属于中央部门。

分级分部门负责、垂直管理的体制，保证了各部门在信息决策上传下达的准确性和时效性，提高了河流上下游和毗邻地区之间防洪应急联动水平和区域协同抗洪能力。但在实际防洪抗洪工作中存在部门间协调程序多、协作效率低等问题，尤其在洪水灾害发生初期、应急响应级别较低时，各部门间缺少沟通会商和统一领导，防洪决策不及时。同时，垂直领导的体制导致防洪应急资源主要掌握联邦层面，各级地方政府在面临洪水灾害时可以调集的资源不足，防洪自主性较低，且与紧急情况部门的权责不明确，没有发挥防洪抗洪主体作用。

(3)重视被动抗洪抢险救援而主动防御洪水措施不足

紧急情况部牵头的政府预防和消除紧急情况以及确保消防安全委员会在抗洪方面的职能类似于我国的防汛抗旱总指挥部，在发生洪灾、启动应急响应后，由其分级组织、协调、指导抗洪工作。俄罗斯政府较为重视紧急情况应急管理专业队伍建设，应急抗洪抢险救援力量专业且强大。

而在洪水防御方面，主动措施、系统措施实施不足。一是水文监测能力不足，不能及时全面了解雨情、水情、汛情，进而影响洪水预报预警和防洪决策。俄罗斯境内水文监测站网密度较低，平均每个水文站控制面积将近6000km2，且实际运行水文站数量逐年降低。二是河道行洪能力不足，占用河道行洪区、防洪工程老旧损坏等情况较为普遍，防洪建设投入较少。近年来，联邦政府对保护和利用水资源的投资逐年减少，2012—2020年间，联邦政府在防洪方面拨款平均每年仅60多亿卢布。三是水库精细化调度不足，调洪能力未能充分发挥。俄罗斯境内以防洪为主要功能的水库数量较少，且缺乏水库防洪调度细化方案和流域内水库联合调度方案。

6 结语

在2021年12月中俄总理第二十六次定期会晤联合公报中，明确提出要“深化在跨界水联合防洪方面的合作”。现状中俄两国在跨界水防洪领域合作主要集中在水文报汛方面，尚未成立专门的合作机制，合作紧密程度有待提高。从防洪体制来看，两国在法律制度、组织结构、部门职能、协调机制等方面存在较大差异。未来双方推动中俄防洪合作，需在充分考虑两国防洪体制的基础上，进一步协商确定合作架构、各自牵头部门、合作范围与任务、合作方式等，以便在两国防洪主管部门和机构间协商建立高效畅通的合作机制和沟通渠道，稳步提升中俄跨界水联合防洪合作水平。