中国—东盟建立战略伙伴关系20 年的成功实践、经验与展望

徐家贵，韦朝晖

广西社会科学院 历史研究所，广西 南宁 530022

发展全球伙伴关系，是习近平外交思想的重要组成部分，“中国率先把建立伙伴关系确定为国家间交往的指导原则，同90 多个国家和区域组织建立了不同形式的伙伴关系”［1］。中国和东盟国家山水相连，命运相系，友谊关系源远流长，2003 年，中国—东盟正式建立战略伙伴关系，2021 年又率先提升为全面战略伙伴关系。中国—东盟通过建立、维护和发展战略伙伴关系，使交往关系得到不断深化，形成了实现共同利益的灵活性国际合作框架。2023年是中国—东盟建立战略伙伴关系20年，中国和东盟国家一路并肩携手走来，取得了诸多成果。深入分析中国—东盟建立战略伙伴关系20年来的成功实践、经验，将有助于阐释战略伙伴关系在国际关系中发挥的作用，对深入学习领会、全面贯彻落实习近平外交思想，积极发展全球伙伴关系，推动中国—东盟全面战略伙伴关系走深走实具有重要意义。

一、中国—东盟建立战略伙伴关系20 年的成功实践

20 年来，中国—东盟建立、维护和发展战略伙伴关系，双方关系实现跨越式发展。在战略伙伴关系框架下，中国和东盟国家在各领域的合作展现出勃勃生机，取得了巨大成就，为维护地区和平、稳定、繁荣作出了重要贡献。

（一）达成共识以建立战略伙伴关系

达成共识是建立伙伴关系与开启合作的前提条件。建立伙伴关系、签订和发表伙伴关系声明是在尊重彼此核心利益的条件下，双方洽谈能够达成共识和共同合作的方面。在此基础上，随着伙伴交往实践的发展，伙伴关系将逐步调整和深化。中国—东盟关系蓬勃发展的重要原因之一，在于双方在政治方面达成共识，增进政治互信，建立伙伴关系，继而在伙伴关系框架下进一步交往合作。

中国始终走和平发展道路，加强与周边国家的睦邻友好合作一直是中国外交政策的重要内容。基于历史和现实的考虑，东南亚国家在中国的周边外交中尤为重要。以东盟各国为代表的周边国家在中国外交蓝图中处于优先位置，也是中国坚持“与邻为善、以邻为伴”和“睦邻、安邻、富邻”的重要场所。政治互信是中国如此重视东南亚关系的基石。早在1991年，中国与东盟就建立了对话关系，正式开启了对话进程。1997年12月，首次东盟—中日韩领导人非正式会议举行，东盟各国和中、日、韩三国领导人就东亚地区的前景、发展与合作问题，达成广泛共识，“10+3”合作进程由此启动，使中国和东盟国家的高层往来逐步形成了定期化机制。与此同时，还举行了首次东盟—中国领导人会议，中国和东盟国家签署了《中华人民共和国与东盟国家首脑会晤联合声明：面向21 世纪的中国—东盟合作》，确定了中国和东盟建立面向21 世纪睦邻互信伙伴关系的准则、目标和方向，成为中国与东盟成员国双边关系发展的指导准则。

2003年10月，第七次东盟与中国领导人会议在印度尼西亚巴厘岛召开，会上，中国与东盟国家领导人共同回顾了近年来双方关系的发展历程。中国与东盟国家领导人一致认为，自1997 年建立睦邻互信伙伴关系以来，中国和东盟国家已成为重要合作伙伴，双方一致同意“中国与东盟建立面向和平与繁荣的战略伙伴关系”［2］。在这次会议上，中国政府宣布加入《东南亚友好合作条约》，中国由此成为第一个加入这一条约的非东盟国家，标志着中国与东盟国家的政治关系发展到了一个新的高度。会议期间，中国和东盟国家领导人还共同签署并发表了《中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，明确列出了双方在政治、经济、社会、安全以及国际和地区事务等领域的合作指南。这是中国第一次同一个地区组织结成战略伙伴关系，也是中国落实“与邻为善、以邻为伴”的又一重要体现，揭开了中国与东盟由睦邻互信伙伴关系到战略伙伴关系的新篇章，为双方关系全面、深入、稳定、持久地发展提供了重要战略指导。

在战略伙伴关系框架下，中国和东盟的双边合作驶上“快车道”，关系持续改善，中国与东盟陆续签署了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2005—2010）》《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011—2015）》《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言行动计划（2016—2020）》《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言行动计划（2021—2025）》。中国和东盟国家还签订了备忘录，用于监督行动计划的执行，不断深化务实合作。

（二）对话协商以维护战略伙伴关系

国家之间的合作交往并非一帆风顺，在国际关系中冲突与合作总是交织在一起，伙伴国之间也会存在分歧。伙伴关系具有对话协商的行为指向，协商是包容的、公共的，是排除外在强制和任何可能有损于参与者之平等的内在强制，商议的目的一般来说是合理地推动的一致意见［3］。对话协商是通过对话、谈判等方式公开讨论，审慎地作出决策的交际手段，可以维护关系、处理分歧。伙伴关系坚持以对话解决争端、以协商化解分歧，推动建立各层级各领域的交往与合作机制，确保双方在发生矛盾时仍保持对话精神和协商渠道。自中国—东盟建立战略伙伴关系以来，双方在交往的各个阶段发表的宣言、声明等文件中，都表示坚持以对话协商精神处理问题、解决分歧，并建立了一套完整的对话协商机制。

中国同东盟各国共同推动东亚区域合作进程，坚持对话协商，建立起对话协商的基本机制，培育形成协商一致的合作理念。在政治领域，中国同东盟国家建立了包括领导人在内的完整对话合作机制，以及外交、经贸、交通、海关、质检、检察、卫生、电信、文化、新闻、打击跨国犯罪和灾害管理12 个部长级会议机制，设立了外交高官磋商、联合合作委员会会议、经贸联委会、科技联委会和互联互通合作委员会等部门高官会议机制，东盟十国驻华大使组成的东盟北京委员会也成为双方沟通合作的渠道之一。在安全领域，中国同东盟国家在防务领域的交往合作主要在中国—东盟国防部长非正式会晤及东盟防长扩大会框架下开展。在执法、司法领域，中国与东盟国家每两年举行一次打击跨国犯罪部长级会议，同时在东盟打击跨国犯罪部长级会议、东盟国家警察组织对话伙伴会议、“安全促发展”中国东盟执法安全合作部长级对话机制、澜湄执法安全合作部长级会议等机制下开展形式多样的执法领域交流合作，双方还建立中国—东盟成员国总检察长会议机制，中国倡议建立中国—东盟大法官论坛合作机制。在地区事务领域，中国与东盟国家在中国—东盟、东盟与中日韩、东亚峰会、东盟地区论坛等以东盟为中心的区域合作机制下开展良好合作。在民间和地方友好合作领域，中国与东盟国家设立了青年、妇女、体育、地方政府、中国—东盟协会等交流和培训的平台，特别是共同打造了中国—东盟中心、中国—东盟博览会、中国—东盟环境保护中心和中国—东盟教育交流周等系列合作平台。在次区域合作机制领域，中国与东盟国家开展澜沧江—湄公河合作、大湄公河次区域经济合作、中国—东盟东部增长区合作［4］。

中国—东盟的伙伴合作并非无往不利，在双边交往进程中也历经坎坷，遇到了一些问题和分歧，但中国—东盟战略伙伴关系仍继续向前发展。即使在南海局势紧张的时候，中国—东盟也本着对话协商精神，积极通过磋商机制协调分歧，战略伙伴关系不但没有降级或破裂，而且仍发挥着建设性作用。中国与东盟国家在战略伙伴关系框架下的合作，使双方认识到分歧不是双方关系的常态，中国—东盟通过对话协商有效管控分歧，并着重将注意力集中在促进地区合作发展上，其中贸易、投资合作是双方战略伙伴关系不断向前发展的重要见证，中国和东盟已经连续多年互为对方的最大贸易伙伴。在战略伙伴关系中，中国—东盟以对话协商有效解决分歧，保持和维护了战略伙伴关系。

（三）深化合作以发展战略伙伴关系

伙伴关系不是一成不变的，它是一个动态发展的过程，并呈现出一定的层次性，可以发展双方关系、促进双方合作。从伙伴关系的具体实践看，深化和升级双边伙伴关系的现象比较常见。从发展的层次看，伙伴关系并没有特别严格的标准，整体上呈现出从合作伙伴关系，到战略伙伴关系，再到全面战略伙伴关系的升级顺序。

2021 年11 月，习近平主席出席并主持中国—东盟建立对话关系30 周年纪念峰会，发表题为《命运与共共建家园》的重要讲话，“正式宣布建立中国—东盟全面战略伙伴关系”［5］。中国—东盟全面战略伙伴关系成为双方关系史上新的里程碑，表明双方将发展成为全面的、具有实质内涵的、互利共赢的战略伙伴。中国和东盟国家实现了由战略伙伴关系到全面战略伙伴关系的升级，双方的全面战略伙伴关系也成为当前中国对外合作伙伴关系体系中层次较高的一类。

伴随中国—东盟由战略伙伴关系到全面战略伙伴关系的升级，中国和东盟各国在多领域的合作也稳步拓展，不断加速。中国与东盟国家在安全领域的合作不断扩大化和体系化，双方通过政治与安全对话，增信释疑，提升政治互信。中国与东盟国家的政治与安全对话协商机制有效运转，持续增强了双方的政治互信，有力带动了各领域合作。

中国与东盟国家的经济融合持续加深。自2009年起，中国连续多年成为东盟最大贸易伙伴，自2020年起东盟成为中国第一大贸易伙伴，中国与东盟双边贸易额从2004 年的1000 多亿美元增长至2022 年的9753.4亿美元。中国连续14 年保持东盟最大贸易伙伴地位，东盟连续3 年成为中国第一大贸易伙伴［6］。中国和东盟国家还合作建设20 多个经贸合作区，开创“两国双园”合作新模式，推动中国—东盟自贸协定升级、《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）正式生效实施，推进澜湄合作、中国—东盟东部增长区等次区域经济合作。

中国与东盟国家的互联互通不断加速。中国在东盟国家承包工程快速增长，截至2023 年7 月底，中国企业在东盟国家承包工程累计完成营业额超过3800亿美元，东南亚地区吸收了中国对共建“一带一路”国家最多的承包工程项目［7］。中国和东盟国家在交通、通信、能源等基础设施方面的互联互通不断推进，西部陆海新通道等一批标志性互联互通项目顺利实施，其中中老铁路、雅万高铁已开通运营，中泰铁路、中马东海岸铁路等建设项目正在推进。

中国与东盟国家的人文交流全方位开展。中国和东盟国家在传统人文领域的交流不断深化，其中，中国已累计培训东盟国家技术和科技管理骨干1300多名，双方互派留学生人数超过20 万人［8］，在东兴、凭祥、靖西等中越边境城市举办的中越跨国边民大联欢活动中，中国与越南民众就是通过文艺晚会、海上国际龙舟赛、边境中学生文化体育交流、山歌会等进行深入交流［9］。中国高校开设了东盟十国官方语言专业，东盟大部分国家已将中文纳入国民教育体系。中国和东盟国家不断开发旅游合作潜力，现已互为主要旅游客源对象，还启动了中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区的试运营。中国和东盟国家在新兴领域的交流日益拓展，中国与东盟国家加快科技创新合作与技术转移，积极搭建创新创业合作平台。中国与东盟国家加强卫生合作和公共卫生政策对话，双方已成为卫生健康领域的重要合作伙伴。中国与东盟国家的多元人文交流格局日渐形成，议会、政党、民间组织、商会协会往来频繁，环境保护、防灾减灾、农林业、减贫扶贫、海关、媒体、出版等方面的交流持续深入，妇女、青年、残疾人、老年人、工商界等群体的交流密切。中国与东盟国家还提出构建蓝色经济伙伴关系、数字经济合作伙伴关系、科技创新伙伴关系、生态友好城市发展伙伴关系、红树林保护合作伙伴关系等一系列具体领域的合作伙伴关系，不断把中国—东盟全面战略伙伴关系落到实处。

中国—东盟的伙伴关系，从睦邻互信伙伴关系，到战略伙伴关系，再到全面战略伙伴关系，实现了由浅入深的发展。特别是在战略伙伴关系到全面战略伙伴关系的发展过程中，中国与东盟国家在面临分歧时，双方的战略伙伴关系也没有出现倒退或中断的现象。相反，在战略伙伴关系框架下，双方坚持对话协商，双方关系实现升级，加深彼此伙伴关系的愿望进一步增强。中国和东盟国家都深刻认识到，某一方面出现的分歧，并不代表双方关系的全部，不能因为局部的分歧而影响双方在其他领域的互利合作。中国—东盟战略伙伴关系不断向前发展，还为共建“一带一路”、构建中国—东盟命运共同体和人类命运共同体奠定了坚实的基础。中国—东盟的战略伙伴关系具有达成一定共识以建立关系，搞好关系再对话协商处理分歧，然后再发展巩固关系的特点。

二、中国—东盟建立战略伙伴关系20 年的重要经验

中国—东盟建立战略伙伴关系20年来，中国和东盟国家高举合作与发展的旗帜，共谋共享发展机遇。在战略伙伴关系框架下，尽管中国和部分东盟国家也会产生一些分歧，给双方关系带来较大的挑战。但是，中国和东盟国家坚持对话协商，建立对话机制，解决处理分歧，推动各领域合作水平的提升，关系实现提质升级，不仅成为亚太区域合作中的典范，而且形成了具有世界意义的发展经验。

（一）加强团结，增进共识

伙伴关系强调对话协商解决分歧，主张团结不要分裂，合作不要对抗，稳定不要冲突，以协商一致的方式推动务实合作。东盟自成立以来就创造性地建立了内部和对外的合作机制，形成了自己的合作发展方式，即对话、一致、合作和互不干涉内政的“东盟方式”，也得到了中国的支持和认同。以对话协商的方式加强团结，增进共识，解决合作中的问题，这一主张在中国—东盟合作中发挥了积极作用。在战略伙伴关系实践中，中国和东盟国家培育协商一致的合作理念与习惯，不断建立与完善各领域合作机制，确保合作的长效与提质升级。中国—东盟建立战略伙伴关系20 年来，中国与东盟国家秉持协商一致、照顾彼此舒适度的合作方式，共同维护了以东盟为中心、开放包容的地区机构。中国与东盟国家坚持团结自强，坚定不移走和平发展道路，在变乱交织的世界中牢牢守护着地区的和平与安宁。中国与东盟国家通过对话协商加强团结，增进共识，为双边合作议程不断拓展、深化和可持续提供了有效支撑，也成就了中国—东盟在区域合作中的引领地位，不仅有利于世界和平与发展，而且成为构建开放、包容、合作的国际关系的重要支柱。

（二）互利共赢，共享发展

互利共赢是伙伴关系的重要合作方式，在参与方存在共同利益、相对收益差别不大的领域，伙伴国互惠合作、相互支持；在某些相对收益差别较大的领域，则在该领域获益多的一方要在其他领域给予对方更大的支持［10］。如此一来，伙伴国就会加深理解、信任，伙伴关系也越来越亲密，双方的合作也越来越深入。伙伴国坚持互利共赢，在合作范围上会产生“溢出”效应，从一个领域的合作可以拓展到多个领域。中国—东盟在增进政治互信，加强团结协作的基础上，伴随政治领域合作的“溢出”效应，中国—东盟在经济、文化、社会、生态等各领域的合作日益密切。自中国—东盟建立战略伙伴关系以来，中国和东盟国家共同经历了国际金融危机等风险挑战。面对复杂多变的国际环境，中国和东盟国家始终坚持合作共赢，有效维系了合作的密度与韧性，双方的政策沟通不断走向深入，合作机制持续完善，货物贸易规模日益扩大，服务贸易、相互投资保持良好增长势头，产业合作全面深化，发展规划对接不断深化，互联互通合作成效显著。除传统领域外，高新技术、数字经济、绿色经济等新兴领域正成为双方合作的新增长点。中国和东盟国家的合作越走越实，合作领域越走越宽，特别是高质量共建“一带一路”、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效实施等，表明作为世界第二大经济体的中国有加强与东盟国家经济合作的意愿，努力使自身发展更好惠及东盟国家，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系［11］，让东盟国家在这一过程中更多地享有中国发展的红利。同时，中国与东盟国家互为重要发展机遇，在分享超大规模市场、发挥经济互补优势、合理配置资源要素等方面具有广泛的共同利益，为双方提供了发展机遇，促进了区域经济互利共赢发展向更高水平迈进，“中国和东盟顺天时、应地利、聚人和，走出了一条邻里相亲、合作共赢的光明大道，打造了最具活力和潜力的区域合作样板”［12］。

（三）并肩携手，应对挑战

“‘战略伙伴关系’是国家之间的结构性合作，他们共同利用经济机遇或应对安全挑战，会比孤立地应对更为有效。”［13］在战略伙伴关系框架下，中国和东盟国家携手同行，共同应对各种挑战。中国和东盟国家并肩合作，共同应对严峻的地区秩序博弈。在错综复杂的地区和国际局势下，中国与东盟国家着眼本国和本地区人民的根本利益和福祉，坚持平等相待、和合与共、合作共赢、和平发展，支持共建开放、合作、包容的地区秩序。同时，中国和东盟国家还患难与共，共同应对经济领域的风险挑战。中国和东盟国家加强高层交往沟通，通过对话协商，共同应对2008 年国际金融危机的冲击。在世界经济低迷的背景下，中国和东盟国家不断深化、区域和次区域的经贸战略关系。此外，中国和东盟国家携手并进，共同应对气候变化挑战。中国和东盟国家不断加强在生态环境与应对气候变化领域的政策对话、能力建设以及技术合作。中国和东盟国家同舟共济，共同应对各种全球性挑战，不断化“危”为“机”，不仅体现在政治、经济、生态等领域，还体现在双方广泛而不断深入其他各领域合作之中。

三、中国—东盟战略伙伴关系的未来展望

在国际关系中，受到各种复杂因素的影响，处理好、发展好国家间关系并非易事。中国—东盟建立战略伙伴关系促进合作，通过合作不断深化双方关系，中国—东盟战略伙伴关系已成为新型国际关系的典范。纵观中国—东盟建立战略伙伴关系20年来的成功实践、经验，中国与东盟国家坚持通过对话协商解决分歧、凝聚共识，持续深化各领域合作，双方关系实现了从战略伙伴关系到全面战略伙伴关系的提质升级。在新形势下，中国和东盟国家既有深化双方关系的共同愿望，也具备进一步促推合作的客观基础，必须紧紧把握当前双方合作不断走向深化的历史契机，建设中国—东盟全面战略伙伴关系，以全面战略伙伴关系推动“一带一路”倡议、共建“五大家园”及建设中国—东盟命运共同体的落实。

（一）巩固发展中国—东盟全面战略伙伴关系

中国是东盟国家的最大邻国和重要的合作伙伴，东盟国家是中国周边外交的优先方向和共建“一带一路”的重点地区。中国和东盟各国坚持做好邻居、好伙伴、好朋友，有助于各国关系的发展，也为各国以及地区稳定发展繁荣作出了重要贡献。从中国方面看，要保持战略定力，坚定不移地贯彻执行“与邻为善、以邻为伴”和“睦邻、安邻、富邻”，践行“亲、诚、惠、容”理念，推动中国—东盟关系持续向前发展。同时，在地区形势日趋复杂、双边关系遭遇域外国家干涉和破坏的形势下，中国要准确判断国际形势，毫不动摇地巩固和发展中国与东盟国家的全面战略伙伴关系，继续加强高层交流、接触、政策沟通。不管出现什么样的干扰、面临什么样的困境，我们都应坚信东盟作为中国的近邻，应当是中国天然的朋友，是可以长期合作的睦邻伙伴，始终视东盟为周边外交优先方向，不断巩固发展中国—东盟全面战略伙伴关系。

（二）坚持对话协商妥善管控处理分歧

2003 年，在中国—东盟建立战略伙伴关系之初，中国和东盟国家之间的合作水平并不高。随着中国—东盟战略伙伴关系逐渐发展到全面战略伙伴关系，彼此在各领域的交流与合作日益加深。虽然中国—东盟关系已提质升级到全面战略伙伴关系阶段，但这并不意味着双方不会出现分歧，分歧仍会存在于全面战略伙伴关系阶段。对于双方之间的分歧，中国和东盟各国应坚持对话协商，排除外来干扰，妥善管控分歧，稳妥处理分歧。在此基础上，中国和东盟各国应把握大势，聚焦合作、深化合作，全方位拓展互利合作，把全面战略伙伴关系落到实处，共建和平家园、安宁家园、繁荣家园、美丽家园和友好家园，使各国自身的发展更好地惠及周边国家、造福地区人民，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体。

（三）借助战略伙伴关系推动各项合作机制的落实

中国和东盟国家之间建立的战略伙伴关系、全面战略伙伴关系，与其他各项合作机制之间不是一种对立或竞争的关系，而是一种相互促进、共同发展的关系。中国—东盟建立战略伙伴关系20 年来，中国和东盟国家的战略伙伴关系不断向前发展。战略伙伴关系具有动态性，其他合作机制、实践平台本身就是这一战略伙伴关系动态发展过程的组成部分，有些甚至是战略伙伴关系发挥作用的成果。当前，中国—东盟合作日益深化，中国与东盟国家携手推进高质量共建“一带一路”，互联互通不断加速，经济融合持续加深，经贸合作日益加快，人文交往更加密切，“中国—东盟关系成为亚太区域合作中最为成功和最具活力的典范，成为推动构建人类命运共同体的生动例证”［14］。战略伙伴关系在其中发挥了重要作用，促进了“一带一路”、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等各项合作机制、实践平台的落实，开辟了伙伴国交往的新路径，搭建起国际合作的新框架；相反，其他各项合作机制的落实也有利于维护和发展战略伙伴关系。

结语

党的十八大以来，面对国际形势风云变幻，习近平总书记牢牢把握中国和世界发展大势，深刻思考人类前途命运，提出了一系列富有中国特色、体现时代精神、引领人类发展进步潮流的新理念新主张新倡议，形成了习近平外交思想，伙伴关系成为其中的重要组成部分。伙伴关系为促进世界和平与发展，改善国际关系发挥了重要作用。从中国—东盟建立战略伙伴关系到实现全面战略伙伴关系升级的实践、经验看，伙伴关系对于维护双方关系，进而促进双方合作具有实质意义。中国—东盟建立战略伙伴关系20年来，中国和东盟国家各领域合作持续深入，不仅维护和发展了双方的战略伙伴关系，而且推动了双方战略伙伴关系的升级，促进了高质量共建“一带一路”，推动了共建“五大家园”与建设中国—东盟命运共同体。站在承前启后、继往开来的历史新节点上，中国和东盟国家着眼于打造全面战略伙伴关系，构建更为紧密的命运共同体，必将为地区带来和平、稳定和可持续的包容发展，也终将惠及整个世界！