双体系构建引领下的市域 自然保护地空间规划策略研究

赫明玉 王磊

我国生态文明体制改革中，重新构建以国家公园为主体的自然保护地体系作为其中的关键环节被提出，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》文件印发，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件印发，标志着国土空间规划体系“四梁八柱”基本形成。在双体系构建引领下通过一系列规划策略及实施路径落实市域自然保护地的空间布局是本研究的核心内容。

一、自然保护地体系构建有关市自然保护地规划思路

1.总体要求

自然保护地划定基本原则为按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，整合优化现有各类自然保护地，实施自然保护地统一设置，分级管理、分区管控。按照自然保护地的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

2.规划要求

依据自然保护地新分类的标准及每种类型的定义明确新体系下的现状自然保护地分类。首先要梳理全市现有自然保护地相关基础背景，将现状自然保护地范围矢量化落地，在确定国家公园主体地位的前提下，结合市国土空间规划有关生态保护的要求，明确全市自然保护地发展目标，并纳入自然生态保护空缺区域，形成整合优化的现状自然保护地与新纳入空缺区域自然保护地的空间布局及类型。

二、市国土空间规划体系有关市自然保护地规划要求

1.总体要求

国土空间规划体系构建总体要求中的首要要求为生态优先，在规划体系的构建要体现生态保护优先，要坚持山水林田湖草生态共同体理念，同时要坚持保护优先、自然恢复为主的底线要求。

2.规划要求

结合市级国土空间规划主要内容，自然保护地空间布局规划要顺应全域总体自然地理格局特征，体现全域的自然资源分布特色；自然保护地（除地下遗迹类）的空间分布应基于国土空间用地中的生态保护空间“同口径”数据，作为选取保护空间的基础底数；市国土“双评价”中生态保护重要性评价区域及其中的生物多样性维育极重要区域可作为自然保护地保护空缺区域首选的空间。

三、现状分析路径研究

市域自然保护地规划布局的基础-现状研究工作从单体及全域两个层面进行梳理与分析。

1.现状自然保护地分析

（1）明确现状自然保护地矢量化范围

首先，梳理全市现有自然保护地相关基础背景信息，主要依据现状批复文件、现状规划资料，结合现场勘查与影像图，以土地三调图为底，核实现状自然保护地范围边界划定情况，最终开展现状保护地勘界定标并建立现状矢量数据库。

（2）分析现状自然保护地情况

由于现行自然保护地体系主要是按照资源要素设立的，且各类保护地依据各自的法规建立、运行，缺乏国家法律统一协调，因此，不可避免地存在分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题。对全市自然保护地的现状情况梳理，除核实全国普遍存在的自然保护地问题外，另从空间的角度分析全市自然保护地布局的合理性。

基于以上现状问题分析的角度，同时结合市国空规划有关生态保护要求的相关内容，建议全市的自然保护地现状问题从数量与规模、始建时间与管理机构、空间分布与用地构成、保护内容与保护分类进行分析。

2.全域自然资源本底分析

依据自然保护地体系下的自然保护地的功能定位，建议从典型自然地理格局特征区域、自然资源种类构成及分布、生态用地空间分布、生物多样性分布集中区域四方面进行研究与分析，划定基于双体系构建要求下的全市具有保护价值的自然资源及重要生态空间的分布。

四、规划策略研究

1.解决历史遗留问题

（1）明确新体系下的现状自然保护地分类

新旧自然保护的分类不同，对现有自然保护地进行评估，主要通过对现状保护地完整性、多样性、代表性、稀有性等要素进行定性定量评价。完整性评价主要现状保护地的森林覆盖率变化、退化面积变化、群落演替趋势方面；多样性评价从物种丰富度变化、生物多样性水平；代表性评价主要针对现状保护地内代表性生态系统分布面积变化及保护范围；稀有性评价重点分析评价保护动植物/湿地/荒漠/地质遗迹（即保护对象），种类、数量、质量、功效以及景观资源的变化，尤其是列入国家重点保护野生动植物名录的珍稀濒危物种的变化。依据评估结论，结合新体系下的自然保护地功能定位，明确新体系下的自然保护地分类，不具有保护价值的现状自然保护地可撤销，现状自然保护地不符合新体系定位的进行转化为新体系下的自然保护地。

（2）去交叉重叠现状自然保护地

依据评估后的现状新体系下的自然保护地的空间及新分类，去除保护地之间的交叉重叠空间。按照指导意见就高不就低原则，自然保护地分类构成的级别从高到低的排列为：国家级自然保护区、省级自然保护区、国家级自然公园及省级自然公园，形成新体系下的自然保护地去交叉重叠后的矢量落位及类型划分，在此矢量基础上进行矛盾冲突的调整。

（3）调出自然保护地用地矛盾冲突

依据《指导意见》及国空三线划定关系对现状自然保护地内矛盾冲突情况进行核查，有条件调出自然保护地的矛盾冲突有六类，分别为集体人工商品林、基本农田、城镇建成区、矿业权、开发区及集连片的村庄；其中，仅城镇建成区及开发区可直接调出保护地范围。其余矛盾用地考虑所在功能分区情况及现实保护需求，同时为了空间的连续与完整，充分发挥保护地的自然生态价值，结合各市保护地的总体用地构成情况，建议确定功能分区区分化的调出矛盾用地的最小基数。

2.纳入保护空缺区域

（1）确定自然保护地的补入情形

首先，确定自然保护地的补入情形，依据《指导意见》及市级国空规划生态保护底线的划定要求，自然保护地调入分主要为三种情形，一是自然遗迹区纳入自然保护区；二是重要的自然生态系统、自然遗迹、野生动植物重要栖息地、珍稀濒危野生动植物原生地纳入自然保护区；三是生态保护极重要区(包括生物多样性维护极重要区、海岸防护极重要区、生物多样性维护重要区中除纳入自然保护区区域外纳入自然公园）。

（2）调入保护空缺区域

对全域自然资源进行评估，构建评估体系，从空间评估、生态服务价值等角度将三种补入情形进行空间化要素及生态服务价值要素拆分，依据评估结论明确保护空缺的区域。在此基础之上，进行保护空缺区域进一步优化，为了保护空间的完整性及连续性，明确纳入空缺区域的最小斑块，删除小于确定最小基数的斑块；最后为便于“自然资源确权”，从自然保护地高效管控的角度，调出有现实调出诉求及有规划发展区域。总体上优先划入国家所有、集体所有的、土地使用权为国家的用地，保证补入空间易管可控，最终形成空间完整与连续地、未带来新用地矛盾的保护空缺区域补入自然保护地范围。

3.构建自然保护地储备区

（1）构建的目的

新的自然保护地体系依据管控要求将自然保护地划分为核心保护区、一般控制区，市国土空间规划中“三线”的划定持续的调整与完善，自然保护地作为最严格的生态保护空间，大部分位于生态保护红线内，为保障自然保护地与“三线”在划定过程调减后进行合理与高效的空间补划，同时也为便于自然保护地的自然资源可管、可控划定了储备区。

（2）储备区空间构成

优先考虑从储备区内选取适宜空间进行补划，保障“三线”有效的协调与衔接。从土地资源、重要生态资源纳入及与省、市国土空间总体规划衔接三部分内容作为自然保护地的潜力空间构成，结合与自然保护地的空间关系与用地构成，优选自然保护地整合优化方案周边的生态空间用地作为储备区域，并建立储备区数据库，协调市三线的划定。区域重点开展生态保护修复活动，发挥生态农业、生态牧业、生态旅游、生态文化等多种功能。

五、结语

锚固双体系引领下，研究如何落实自然保护地空间布局提出了规划策略及实施路径，理顺了国土空间开发、利用、保护、修复、整治的总体秩序，推动了清晰的、现代化的市国土空间开发与保护格局中最严格的生态保护空间落位。