浅谈温州市工业用地全链智治探索——以用地监管“数字赋能”为切入点

□温州市自然资源和规划局 戴世杰 李 卫 陈 昊 周苗苗

温州是民营经济发祥地，民营经济市场主体数量众多。截至2023年一季度，温州全市在册市场主体高达132.6 万户，其中在册企业39.3 万户，个体工商户92.3 万户。活跃的民营经济催生了温州较为旺盛的工业用地需求，2019—2022年，温州市年均供应工业用地1 万亩以上，创历史新高。但由于温州“七山二水一分田”的地理特征，紧缺的土地资源成了温州经济高质量发展道路上的一道难题。近年来，温州市委市政府紧扣“一切围着项目转、一切盯着项目干”的工作方针，把工业用地供应和管理摆在了更加突出的位置。

一、温州市工业用地基本情况

（一）规模及数量情况

一是存量工业用地规模较小，但宗数多。据统计，温州存量工业用地规模约23.5 万亩，明显低于省内的杭州（41.4 万亩）、宁波（71.2万亩）、绍兴（43.8 万亩）、金华（39.1万亩）等地，也远低于佛山（67.5万亩）、东莞（63.9 万亩）等地。据今年全省工业用地调查统计，从工业用地宗数来看，温州存量工业用地33480 宗，远高于嘉兴（18260宗）、绍兴（25770 宗）、湖州（10417宗），目前杭州、宁波、金华尚在调查，但就已调查宗地的平均单宗面积上看温州仅7 亩/宗，杭州15.6 亩/宗，宁波16.7 亩/宗，金华17.6 亩/宗。比重上，温州存量工业用地占全市国土面积比重约为1.3%，占全市建设用地比重约为12.12%，也明显低于宁波、绍兴、嘉兴、金华等地。二是规划工业用地空间不大。初步统计，可以建设的新增工业用地约7.7 万亩，其中已经纳入工业区块线范围的潜力空间约6.2 万亩（工业区块线范围的潜力空间原则上必须用于工业建设，不得调整为其他用地），未纳入工业区块线的潜力空间约1.5万亩。综上，存量工业提质增效、规划工业用地精准供应是当前提升工业用地集约节约利用，加快工业经济高质量发展的根本之策。

（二）用地管理情况

2011年至今，温州工业用地管理历经四个阶段。一是推行“双合同”管理阶段。2011年，出台《关于推进开发区（工业园区）整合提升发展的意见》，推行项目准入评估、产出效益管理、园区管委会优先回购和股权转让审核等管理制度，开始对工业用地开发利用效益进行约定。二是推行小微园模式阶段。2013年，出台《关于加快推进全市小微企业创业园建设工作的若干意见》，积极探索小微企业创业园用地政策，明确“限房价竞地价、限房价竞配建”等供地方式，规定“产权分割、园区配套建设、销售对象管理、产权转让限制”等政策条款，支持小微企业发展壮大。三是推行“标准地”管理阶段。2018年，先后出台《温州市推行“标准地”制度工作实施方案（试行）》《温州市标准地企业投资项目信用评价管理办法（试行）》《“标准地”项目建设过程监管和联合竣工验收规定（试行）》等政策文件，规定工业用地必须按照“标准地”模式供应，并对“事前定标准、事中作承诺、事后强监管”的具体操作等做出了详细的政策规定。四是推行全生命周期管理阶段。2020年，出台《关于进一步加强工业用地高质量利用全周期管理的若干意见》，进一步理顺工业用地招商、供应、监管等工作环节，明确各部门职责和具体工作要求，提出全过程介入工业用地管理。综上，温州市工业用地管理方面有很多支持政策，当前重要的是如何在政策执行方面找到合适路径，下好功夫。

二、工业用地监管存在的问题

（一）工业项目落地难，落地时间长

从2020年9月的全市重大项目建设“百日攻坚”的通报看，温州15 个重大制造业项目落地4 个，落地率仅为26.7%。从项目招商签约到落地时间来看，2018年至2020年，全市累计签约421 个工业项目，平均一个项目落地时间为156 天。之所以存在上述突出问题，主要是由于管理平台建设不完善、基础数据不齐全、信息不对称，导致招引企业困难，落地项目时间长。

（二）工业项目合同签订不规范，条款内容约定不全

2011年以来，温州对工业项目开始实施“双合同”管理。但从943宗工业标准地项目合同审查来看，大多数合同存在条款约定遗漏、不规范等情况。甚至个别合同还存在条款漏洞，例如限制转让条款、达产验收前不允许转让等重要条款遗漏，造成工业项目后期管理上存在严重的法律缺漏。存在上述突出问题，究其原因，是因为缺乏一个统一的智治系统规范合同条款，导致工作中容易出现人为疏漏的情况。

（三）工业项目建设周期长，投资信息申报重复

根据建设项目投资开发流程，工业企业获得土地后要向发改投资系统进行项目备案，但经过调研，发现工业企业普遍存在备案不及时、备案信息不精准、不齐全等情况。据初步统计，因填报信息不准等多种原因，工业企业从拿地到发改投资系统项目备案平均用时50 天以上，历时较长。同时，调研还发现存在多头填报信息的情况，一个项目企业分别要向发展改革、经信、投促、统计等部门定期填报投资进度等内容，且填报信息存在重复情况，给企业带来不必要的负担。工业企业亟需一个智治的管理系统自动推送信息到各个部门、各个系统之中，实现“一次录入，多处复用”。

（四）工业项目效益考核不严，达产投产标准不一

达产验收是工业企业履行合同约定的重要内容，是工业用地产生经济和社会效益的关键一环，也是责任部门履行工作职责所在。但调研发现，过去很多地方并未对工业项目开展达产验收，即使个别地方开展验收也都采取线下操作方式进行。2018年至2022年，全市已有438 个项目约定达产验收时间到期，但实际申请验收并通过的仅1 宗。经调研，发现主要存在三点问题：一是企业要向多部门提供大量的佐证材料，从举证到验收整个过程耗时较长；二是合同约定的排污、能耗等相关指标核验取数较难，缺少客观的数据来源，相关部门往往只能从主观上进行判断；三是部门指标核验存在困难。一方面，根据《统计法》第二十五条，“对统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料保密，不得对外提供、泄露”。另一方面，在工业用地项目投资合同中约定的亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值、项目研发与主营收入比等8 项指标，仅容积率可以核验，其他指标在核验上均难以实际操作。例如：亩均税收在涉及“一企多地”时，就其中单一地块所产生的实缴税费难以从企业整体缴税中剥离。为解决上述突出问题，达产验收环节需要一个集成的信息平台自动获取相关信息，并督促各地各部门严格开展达产验收工作。

（五）工业项目退出机制不健全，信用体系不完善

根据政策规定，工业用地转让应由属地政府优先回购。但调研发现，各地没有严格执行该政策，对应该回购、应该把关入园标准的项目存在失职行为，在一定程度上助长了个别企业炒地囤地牟利的气焰，增加了生产企业实际用地成本。据统计，2018年 7月至 2020年 12月末，温州816 宗工业标准地仅 50 宗上传信息到温州市信用信息综合服务平台。为加强工业用地末端治理，亟需一个统一的数字化支撑平台。

三、工业用地监管“数字赋能”的主要做法

为进一步破解温州工业用地管理方面存在的突出问题，深入贯彻省市数字化改革精神，由温州市自然资源部门牵头，发展改革、经信、投促等多部门共同参与，以政府管理服务和企业实际需求为导向，开发建设项目全生命周期服务管理系统。该系统自开发建设以来，受到各级高度关注，获得全省空间治理数字化最佳实践场景、温州市“数字经济”应用大赛一等奖等多项荣誉。该系统的开发运用能够有效契合当前工业用地全链智治的需求，具有较高的探索创新意义，主要体现在以下几个方面。

（一）打破“数据孤岛”困局，实现全链式数据集成

一是集成多部门数据。该系统基于省市一体化智能化公共数据平台和国土空间基础信息平台，利用“空间码”串联工业用地全生命周期信息，融合投促、自然资源、发展改革、经信等部门的业务数据，实现业务数据跨部门、全过程的实时查询和追溯，解决了工业项目落地过程的基础数据不齐全、信息不对称等问题，为政府部门在工业项目招引中提供信息支撑。二是实现多系统贯通。该系统可以联通发展改革部门的信用平台、自然资源部门的建设项目批后监管系统和网上交易系统、投促部门的招商引资平台、电力部门的电力大脑平台等多个系统，实现互联互通，提高信息沟通传递的实效性，方便工业企业项目申报、审批等，加快投产落地。

（二）跨越部门管理鸿沟，实现全生命周期服务管理

一是明确部门职责和规范标准。该系统将工业项目按照时序划分招商签约、土地供应、施工建设、投产运营、项目退出等5 个步骤，细分签约、供地、立项、建设、投产、达产等11 个节点，明确各个节点的牵头部门和工作职责。比如达产验收节点，明确经信部门牵头，且必须通过系统进行线上申报验收，有效杜绝今后达产环节的失管现象。二是实施智能化运用和分析。通过模块设置，该系统具有自动生成合同功能，可以有效减少合同签订不规范、条款约定不齐全的情况。同时，该系统还可以对资源现状进行精准分析，比如某个片区可用工业用地资源总量有多少、亩均税收有多少等，通过分析可以即时得出结果，能够为政府部门工作决策提供有效支持。

（三）突破系统技术壁垒，实现即时动态应用

一是创新引入天空地态势感知手段。利用高分卫星影像、无人机、高空瞭望等技术，对工业项目建设周期的各个节点进行可视化展示，实现全域监测。该系统运行之后，基层工作人员足不出户即可掌握项目建设进度，极大地方便了工业项目开竣工管理和信息上报，有利于政府部门动态掌握工业项目实际建设情况，降低行政运行成本，实实在在地为基层减负。二是实行工业项目全链条“五色”管理。根据工业项目各节点办理规则，开展“红、橙、黄、绿、灰”五色精准管理，使项目监管更加及时、处置更加高效。比如超期未供应土地，系统会提示红色预警，并将提醒情况通过短信形式发送具体经办人员和责任领导，倒逼政府部门提升服务效能。

（四）改变各自为战格局，实现共建共享共用

一是开通部门共建端口。该系统具有外部数据实时接入功能，各有关部门可以将自己部门的信息实时导入，增加数据储备，提高分析决策能力。同时，各有关部门也可以根据工作需要，开发子功能模块，丰富系统功能，提升系统服务能力。二是实现部门共享共用。系统具备向各部门共享共用的功能，目前主要服务发展改革、经信、自然资源、投促等工业项目审批服务部门，但也已为市委、市政府、市人大机关、审计、税务等部门开通共享服务，实现共享共用。

四、下一步工业用地全链智治迭代深化的对策建议

（一）继续推进改革措施落地见效

通过数字化赋能，该系统对现有业务办理流程进行了系统变革，但仍有部分改革措施还未完全落地，需要持续推进。主要包括以下两个方面。一是该系统与建设项目投资3.0 平台不能互通。目前，该系统只能获取建设项目投资3.0 平台的数据，不能向建设项目投资3.0 平台推送数据，即工业企业需要另行在该平台进行投资项目申报，不能真正实现“最多跑一次”“最多报一次”。建议积极向上呼吁，争取实现两个系统互联互通，真正让“数据多跑路、让企业少跑腿”。二是线上联合达产验收和信用评价等制度还未正式出台。建议政府部门尽快出台有关政策，完善该系统的具体操作方式，真正走好改革的最后一步。

（二）切实加强系统运行管理

系统运行以来，各有关部门重视程度不一。目前，自然资源部门一直在谋划系统功能，全力紧盯项目各节点的办理进度，但个别部门重视程度不够，没有从全局的角度认识该项工作。虽然市级层面已经出台《关于印发温州市建设项目全生命周期服务管理系统工作实施方案的通知》，但各部门政策执行力度不一。建议从市委市政府层面协调建立齐抓共管的机制，进一步加大工作督察力度，增强各部门思想认识和工作主动性，切实加强系统的运行管理，切实增强系统服务工业用地全链智治的作用。

（三）继续优化完善系统功能

建议在现有系统基础上，按照省域空间治理数字化平台2.0“1+4+X”框架体系对系统进行升级改造，完善“一码管空间”数据标准规范和业务数据库，通过“一码串联”技术手段，实现“土地、项目和企业”相关业务数据的关联，升级用地全生命周期“一张图”。以“浙政钉”为入口，开发建设工业用地全链智治（包括增资扩产项目管理）的各类子场景，进一步挖掘存量工业用地利用潜力，为低效用地的腾退整治和优化提升提供数据支撑。以“浙里办”为入口，开发企业服务端，让工业企业可以利用该系统进行信息查找和分析，及时掌握工业用地布局和信息，实时了解相关用地政策，实现政府和企业的共享共用。