集体产权治理在乡村治理现代化中的关键地位研究

王堂生 黄永潮

（武汉理工大学马克思主义学院 湖北 武汉 邮编：430070）

2022 年10 月，习近平总书记在党的二十大报告中指出，“未来五年是全面建设社会主义现代化国家的关键时期”，要深入推进国家治理体系和治理能力建设，到2035 年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。[1]乡村治理是治理现代化的基石，是国家治理体系及其执行力的具体体现。新征程上，全面建设社会主义现代化国家最艰巨最繁重的任务仍然在农村，乡村治理依然是国家治理现代化的短板所在。全面推进乡村治理现代化必须坚持系统观念，善于抓重点、抓关键、抓“牛鼻子”，乡村治理的“牛鼻子”就是集体产权治理。

一、研究回顾与问题提出

关于乡村治理的研究，学界不断深入探索，已取得了丰硕的理论成果。相关研究以乡村治理构成要素为范式展开分析，总体上聚焦乡村治理主体、乡村治理对象、乡村治理方法三个方面探讨乡村治理现代化的理论逻辑和现实基础。对于乡村治理主体，目前学界广泛认可“多元主体论”，即乡村治理的主体由党组织、政府、农民、社会组织等多元主体构成，“以党为中心、政府重点参与、村民自治组织为中坚、村民为主体、社会其他力量为辅助的多元治理体系”[2]。对于乡村治理方式与路径，学者从不同的角度探讨了乡村治理体系、平台、机制、制度等相关问题，例如以党建为引领、以数字化为依托、以“三治”融合为路径等。而对于乡村治理对象，目前还没有统一的认识。部分学者认为，乡村治理就是提供有效社会服务，满足农民生产生活需要，例如农村基础设施建设、给排水、农业社会化服务等，这并未抓住乡村治理的主要对象。乡村治理对象研究方面的不足，导致乡村治理研究范式的不完整，这是由长期存在的“由治理主体推治理客体”这一错误研究倾向所导致的。乡村治理的核心对象是集体产权，集体产权治理决定着乡村治理的方向与成效。

关于集体产权治理的研究，虽然近年来农村产权改革进入深水期，但关于产权治理研究却相对薄弱，集体产权治理这一概念并未得到广泛认可。所谓“产权治理”，就是“产权变动诱发的治理，以及围绕产权及利益相关者实施的治理”。[3]其内涵涉及集体产权治理全过程，包括产权变动的治理、产权收益的治理、产权相关主体的治理、产权冲突的治理等。农村产权制度改革的过程就是集体产权治理过程。在少数几项相关研究中，学者提出了两种观点，首先是功能论，认为集体产权是农村社会特有形式，具有治理功能。例如田鹏教授认为“农村集体产权兼具政治、经济、社会、生态等多重属性，发挥着壮大农村集体经济、保障农民合法权益及维持基层社会治理等多元功能。”[4]其次是关系论，学者对产权与治理的相关性进行分析。例如邓大才教授对产权与政治关系的角度对产权的政治作用进行了分析，吴晓燕教授则从产权安排的角度对产权与治理的关系进行了深入研究，认为“产权安排与国家权力紧密相关”。[5]桂华教授认为：“集体产权制度是村庄权力关系的一个集结，反映了国家、村社集体与农民之间的治理关系。”[6]与学界前辈的研究方向有所不同，本文提出集体产权治理在乡村治理中的主要矛盾地位，侧重于分析论证集体产权治理在乡村治理中的重要性。

二、当前乡村治理困境及其根本原因

（一）当前乡村治理困境

改革开放后，为了适应产权制度的转换，高度集权的人民公社被乡政府所取代，乡政府下设村，这些村或为几个自然村合并成一个大村，或为单独一个自然村改为行政村，形成“乡政村治”的治理格局。随着农业税被废除，国家对农村的投入增加，基层政府由“汲取型”转变为“服务型”政府。农业农村现代化快速发展过程中，乡村形成包含乡政府、村党组织、村委会、村集体经济组织的多元治理结构，创造了以法治为保障、以德治为引领、以自治为核心的乡村治理体系，但在追求治理有效的过程中，由于未抓住集体产权这一关键对象，导致了各种治理问题。

第一，治理主体悬置。改革开放后，乡村治理的主体由一元转化为多元，形成了“包括乡镇政府、村级党组织、村民委员会、村级股份经济合作社以及成员和各类经营主体在内的多元化的主体结构，是个体性与组织化的有机统一”。[7]但是治理的核心主体是村民，这是基层群众自治制度的前提，不管是由村民选举产生的村民委员会，还是村民组成的集体经济组织，其治理逻辑的背后都是村民。多元治理主体虽然能够提高治理效能，更好构建“服务型”政府，但是也导致了村民主体的悬置，也就是“自治”被“他治”所覆盖。村民的治理主体地位被乡政府、党组织或者其他主体所取代，从而丧失参与自治的主体性和积极性。

第二，治理内容模糊。乡村治理包含政治治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理、基层党建等内容，其中政治治理以集体产权治理为基础，在这个基础上传播核心价值观、塑造社会主义意识形态，从而维护农村社会政治安全；经济治理包含集体产权治理，并以集体产权治理为核心，农村整个市场化的经济结构都是围绕着产权制度和农村基本经营制度建立起来的；文化治理、社会治理、生态治理都和产权治理息息相关。由于部分乡村未抓住集体产权治理，而只单纯地聚焦于政治、经济、文化、社会、生态等表面内容，部分基层工作者甚至认为乡村治理就是完成上级下达的政治任务，出现了本末倒置的情况，这是治理内容模糊不明的表现。

第三，治理资源对外依赖性高。自古以来，乡村的治理成本远高于城市，大部分农村社会的治理资源由国家调配，内生资源无法满足农村社会治理需求。治理资源的对外依赖源自治理的经济效率低下，无法满足多元的乡村治理。尤其是当前在部分集体经济组织“虚置”的农村，治理资源完全依靠国家财政支出，“贫穷的村集体不能承担村治之责”[8]。习近平总书记指出：“乡村集体经济实力薄弱是基层工作活力不足的症结所在。”[9]这也就导致了基层工作者的工资水平较低，大部分人不愿意参与基层治理的日常工作，导致人才流失和治理效率低下。

第四，治理效率不高。治理效率低的原因来自多个方面，首先是乡村工资水平低、缺乏内生资源导致人才大量外流，现有的乡村基层工作者的能力无法满足有效治理的要求，只能单纯地完成上级下派的任务，或从事程序性的服务工作，缺乏创新思维，难以担起乡村振兴“领头羊”的重任。其次是基层乡政府、党组织尤其是村委会作为连接群众的最后中转站，外界各类主体通过村委会来实现农村工作，这就导致了基层工作者的时间被各种“外事”所占据，“‘权力进村’挤压村民自治空间，最终导致乡村治理秩序失衡”[10]。治理资源的高依赖性加上较低的治理效率，造成了乡村治理的“内卷化”。“内卷化的核心是没有发展的增长，或者要付出精细化和过密化的努力才能获得少许的增长。”[11]乡村治理的“内卷化”主要表现为对农村资金投入增加与工作经费不足、工作条件较差的矛盾；对农村资源投入增加与治理效率低下的矛盾；人力投入增加与工作压力较大、群众参与积极性较低之间的矛盾等。

（二）乡村治理困境的根本原因

乡村各种治理问题并不是单独存在的，而是相互影响、相互作用的，各种治理问题叠加导致了乡村治理的困境。为了破解治理难题，就需要抓住众多治理难题的症结所在，从复杂的现象中把握本质，从众多支流中抓住主流，而乡村治理困境的关键就在于对集体产权重要性认识不足，或者未能实现集体产权的有效治理。

首先，对乡村治理对象缺乏准确的把握。不管是从事乡村治理研究的理论界还是从事社会治理实践的农村社会，都存在着治理对象不明的问题，就是对于乡村治理究竟应该“治什么”并没有搞清楚，未抓住乡村治理的主要矛盾。过分强调文化、社会、生态等治理问题，导致集体产权这一主要治理对象被掩盖，从而难以实现集体产权治理有效。

其次，集体产权治理主体不明晰。由于集体产权治理主体不明晰，导致多元治理模式下农民对产权的自治权利被其他主体所代替。这也就导致了当前农村地区农民的主体性被弱化，参与集体自治的主动性和积极性降低。家庭承包经营模式下，农民的生产生活以家庭单位分散进行的，原子化、分散化的农民在与资本的博弈中往往处于弱势地位，农业进入产业链上下游的能力也较弱，这些都弱化了农民在乡村治理中的主体性作用[12]。只有抓住产权治理这同一目标才能形成治理合力。

再次，缺乏有效的集体产权治理。由于集体产权的治理缺位，不能充分发挥集体经济组织应有的作用，导致乡村治理的经济效率低下，不能满足治理的高成本需求，治理资源高度对外依赖。这也就进一步造成了农村大量人才外流，现有的治理主体无法担当起产权治理之责，并呈现老龄化趋势。理想的治理逻辑是在基层党组织的带领下，抓住集体产权治理这一核心，将自治权利交给广大农民群众，并由农民通过选举产生的村民委员会行使治理权利。在实现产权有效治理的基础上，农村集体产权明晰、集体经济高度发达，能够担负治理成本，并能为农村政治、经济、文化、社会、生态等方面的治理提供资源，最终能够实现农业农村现代化和有效治理。

三、集体产权治理成为乡村治理“牛鼻子”的深层逻辑

（一）马克思主义集体产权观之理论逻辑

“中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。”[13]中国农民春种秋收、勤劳致富，“面朝黄土背朝天”是他们生活的真实写照，农业生产一靠“黄土”一靠“天”，这两者中最重要的就是以土地为代表的生产资料。生产资料是农业生产力的关键要素，它既作为劳动资料孕育农产品，又作为劳动对象受到农民生产实践的改造。离开了土地等生产资料，就不会出现农业生产实践，也不会出现农业社会和从事农业生产的农民。农业生产力直接受到生产资料状况的影响，并由此产生出与其相配套的农业生产关系，其中最重要的就是以土地为核心的生产资料所有制关系。生产资料所有制关系决定着农业生产过程中人与人的关系以及农业产品分配关系，所以生产资料占有者为了维护这种占有而建立的一整套规章制度逐步以法的形式表现出来，这种法的关系就是所有权范畴。随着社会关系的复杂化，以及生产力发展的需要，在生产资料所有权的基础上衍生出了承包权、使用经营权、收益权等，它们共同构成了“权利束”，即产权体系，“产权概念本质上就是财产所有权整体的分割化、属性化”。[14]在产权体系中，最重要的就是所有权，它决定着其他权利的存在与发展。产权是指生产资料所有制的法律形态，是反映着经济关系的意志关系。正如马克思所说：“这种具有契约形式的法的关系，是一种反映着经济关系的意志关系。”[15]简单来说，产权就是生产资料所有制关系的法律表现，是建立在生产关系上的上层建筑。

在唯物史观视域下，生产力决定生产关系，生产关系的总和构成社会的经济结构，经济基础决定上层建筑，而上层建筑形成后又反作用于经济基础。生产力反映的是人与自然的关系，具有客观性，所以人们往往在生产力起决定作用的前提下变革生产关系，从而推动生产力的发展。对生产关系的变革是通过调整上层建筑的内容来实现的，使上层建筑重新适应推动生产力发展的生产关系。原始社会末期，生产力的发展促进了三次社会大分工，在第一次社会大分工即农业和牧业分离的基础上产生了私有制，摧毁了原始公有制度，这是社会基本矛盾运动决定的，人的主体能动性则体现在主动变革作为生产关系的所有制形式。在农村社会的基本矛盾运动中，土地等生产资料贯穿其全过程。生产资料所有制关系在生产关系中的核心地位决定了产权制度在农村各种上层建筑中的关键地位。社会主义制度下形成的集体产权制度，是社会主义公有制在农村地区的具体实现形式，也是具有中国特色的产权制度体系。集体产权制度为形成和巩固集体所有制关系服务，当集体所有制关系得到巩固后就需要产权治理来实现其完善和发展，集体产权制度在农村上层建筑中的关键地位，决定集体产权治理在乡村治理中的龙头地位。产权制度与产权治理不是两种实践，而是同一过程的两个方面。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，其中产权制度的实践过程就是产权治理。治理是指“公共事务的管理主体，在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要和促进社会发展的一种机制”[12]。在社会主义社会，乡村治理的本质与最终目的是推动社会生产力发展，造福人民。乡村治理作为上层建筑的实践形态，其对象包括农村的政治、经济、文化、社会、生态、党建等，而集体产权就是乡村治理的主要对象，集体产权治理由此决定着其他各方面治理的成效乃至成败。“集体产权制度不仅仅是一种经济制度，而且是基层治理的重要基础。”[16]

（二）新中国集体产权变革之历史逻辑

中华人民共和国农村70 多年的发展历史，是一个不断变革产权制度的历史，也是产权治理不断发展完善的历史。中华人民共和国成立后，面对由于国外资本入侵和长期战争蹂躏而濒于瘫痪的农村经济，1949 年到1952 年中国共产党再一次掀起30 年代未完成的土地革命，在广大农村地区废除封建土地所有制，历史性地实现了“耕者有其田”的传统理想。但处于新民主主义下的农村社会并没有废除土地私有制，也没有改变造成土地所有权与使用权‘两权分离’这种利于形成租佃关系的产权制度[12]。1952 年9 月，毛泽东提出用5 到15 年的时间全面向社会主义过渡，并形成了过渡时期的总路线，对农业的社会主义改造经过互助组、初级农业生产合作社、高级社三个阶段，实现农业生产资料农民集体所有、按劳付酬，在广大农村地区建成完全社会主义性质的集体经济组织。中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成被称为过渡时期，在这个过渡阶段，农业生产资料从地主转移到农民个体再转移到农民集体，乡村治理的中心工作就是不断适应、配合、支持、处理产权快速变革带来的各种问题，以保持农村社会稳定，充分发挥农民个体经济积极性和互助合作积极性。在这个过程中，体系化、制度化的治理模式逐渐建立，农民协会、基层人民代表和人民政府共同承担治理职能，打破了传统宗法治理体系。产权掌握在人民手中，使农民摆脱了人身依附关系，实现当家作主，也逐渐形成“有利于向现代化国家迈进的治理体系，为中国共产党‘三农’政策的顺利实施奠定了坚实基础”[17]。

1956 年“三大改造”完成以后，农业合作化达到高潮，全国98%的农户加入合作社，96%农户加入高级社，在统一经营的基础上建立起农产品“统购统派”制度，将农业纳入计划经济轨道。农村产权制度趋于平稳，并逐渐形成社队两级组织结构和治理体系。在高度合作化的基础上，1958 年开始构建工农商学兵相结合的人民公社，形成政社合一的治理体系，毛泽东指出：“乡社合一，将来就是共产主义的雏形，什么都管，工农商学兵。”[18]这种高度集权的治理模式，是为了治理好高度集中的计划经济和集体产权而产生的，是一种强制性治理。人民公社下设大队，实行两级核算，以大队核算为主。生产大队作为基本核算单位，全大队范围内的土地归大队集体所有，土地外的其他生产资料可以归生产队所有和使用。生产大队作为基本产权单元，是在生产资料以公社为单位归农民集体所有的基础上建立起来的，同时也是基本核算单位和基本治理单位。人民公社的治理职能包括推进农业现代化、实现生产力发展、保障农业剩余向工业转移等。1962 年，针对人民公社化运动存在的突出问题，八届六中全会通过了《农村人民公社工作条例修正案草案》，将基本核算单位下放到生产队，构建“三级所有，队为基础”的产权结构，即土地等生产资料和产品归人民公社、生产大队、生产队三级所有，生产队是最低一级基本核算单位，直到改革开放后才废除。这不仅是基本核算单位的下放，也赋予了生产队更多的治理权力，例如对队内生产资料的支配、产品的分配等。

1978 年，小岗村吹响“包产到户”的号角，掀起了农村改革开放的浪潮。党中央及时总结人民群众的伟大创造，逐步放开对于“不许分田单干、不许包产到户”的限制。1979 年党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》规定：“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”[19]，而1980 年9 月印发的《〈关于进一步加强和改善农业生产责任制的几个问题〉的通知》中则指出：“包产到户，是联系群众，发展生产，解决温饱问题的一种必要的措施”，由“不要”转变为赞成并将其作为发展生产力的必要举措，《通知》还指出“包产到户”不会“脱离社会主义轨道，没有什么复辟资本主义的危险”[19]，使得长期受到批判的“包产到户”取得了合法地位，并在农村得到推广。在产权制度改革的基础上，逐渐形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，放活了农民自主经营权与发展权。家庭联产承包责任制是对农村集体所有权的属性的分割，开创了新的产权制度体系。此时，人民公社体制已无法实现产权治理，为了适应新的产权制度，必须改变原有的治理体系。1983 年，中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出：“人民公社的体制，要从两个方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”[20]同年下发的《关于实行政社分开建立乡政府》的通知提出：“村民委员会是基层群众性自治组织”，到1985 年乡政府全面取代人民公社，农村基本建立起了“乡政村治”的治理模式[21]。

（三）中国式农业农村现代化之现实逻辑

十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，为了适应农村生产力发展和生产条件的变化，推进农业农村现代化，党中央不断深化农村集体产权制度改革。首先是实行“三权分置”。2016 年，党中央下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，决定在家庭承包经营的基础上实行“三权分置”，对农村土地集体所有权属性再一次分割，坚持了土地集体所有权、保护了农民土地承包权、放活了土地经营权。“‘三权分置’赋予乡村基层自治组织重新调整、分配土地利益关系的制度性权力，可以避免集体行动困境和搭便车行为，提升乡村治理效能。”[12]其次是推进土地确权工作。2013 年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，土地确权颁证登记工作全面推进，直到2018年才圆满完成。土地确权是产权制度改革的基础，所谓土地确权，是指承包地确权或作为物权的土地承包经营权确权。土地确权并不是暂时性工作，而是一项长期任务。2018 年基本完成农村土地确权登记颁证后，存在证书错误、漏发、暂缓确权、漏确权的问题。中共中央又制订了《农村土地承包经营权确权登记管理办法》，推动农村土地确权工作常态化。2023 年中央一号文件进一步指出，“深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。”[22]再次是推进农村产权“合”的进程。早在20 世纪80 年代探索家庭联产承包责任制时，邓小平就指出，分不是目的，合才是目的，现在的分散单干是为了更好的合作化经营。党的二十大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。”[1]2023 年中央一号文件进一步强调：“引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。”[24]这是农村产权制度改革新出现的“合”的趋势。

从土地确权，到“三权分置”，再到“适度规模经营”，是新时代农村集体产权改革的三部曲，它们相互影响、相互促进、一脉相承，具有紧密的内在联系。同时，系列改革措施也具有深厚的治理逻辑，主要体现在农村集体产权制度改革明确了乡村治理必须以产权治理为中心。在党的领导下实现乡村治理现代化，必须以公有制为基础，毫不动摇巩固和发展公有制经济。集体所有制是社会主义公有制在农村的特有实现形式。“在乡村治理的核心理念中要注意不能把公有制这个基础削弱了、更不能消除了。”[23]家庭联产承包责任制虽然极大激发了农民生产积极性，却一定程度上弱化了集体产权的基础性地位。新时代系列产权改革，意在巩固集体产权的主体地位和社会主义方向，发展壮大农村集体经济，明晰集体产权治理在乡村治理现代化过程中的龙头作用。

四、以集体产权治理为核心的乡村治理实践出路

当前乡村治理中存在的突出问题，根源在于未抓住集体产权治理这个“牛鼻子”或者未能实现集体产权有效治理，所以解决治理难题、实现治理有效还得从集体产权治理着手，通过明确治理内容来抓住集体产权治理这个主要矛盾；明确乡村治理各主体的权利与职责，将集体产权治理权利归还给村民，实现多元体系下的产权自治；最后发展新型集体经济和适度规模经营，为乡村治理提供内生动力，实现乡村治理体系和治理能力现代化。

（一）内容明晰：以集体产权治理为核心

马克思主义认为，比较复杂的事物是由多种矛盾构成的系统，在这个矛盾系统中各种矛盾的作用是不同的，“其中必有一种主要的矛盾，由于它的存在和发展规定或影响着其他矛盾的存在和发展”[24]。集体产权就是乡村治理过程中的主要矛盾，在乡村治理中居于核心地位，起着基础性作用。只有抓住集体产权治理，并实现产权治理有效，才能破解治理困境，实现乡村善治和治理现代化。“农地产权包含了占有、使用、收益、处分四大权能”[25]，这也就决定了产权治理主要包括产权变动的治理、产权收益的治理、产权使用的治理、产权冲突的治理等。

首先是集体产权变动的治理，集体产权变动是在坚持集体所有权、农民承包权基础上，土地经营权的变动。经营权的变动实质上是经营权所属主体的变动，而集体产权变动的过程实际上就是集体产权治理的过程。从宏观角度看，农村产权变动是集体产权制度的更迭，从中华人民共和国成立之初的全面私有化，到社会主义改造时期的公有化，到改革开放后承包经营权与集体所有权的“两权分离”，再到目前的集体所有权、农民承包权、经营权的“三权分置”，这是宏观的产权变动过程，也是产权治理过程。从微观角度看，土地经营权的流转、出租涉及产权变动，代表不同主体的根本利益，所以需要对这一过程进行规范、协调、控制以及服务。

其次是集体产权收益的治理，产权收益是经营和流转带来的收益，“所谓的产权制度,表面来看是一种物的流动,其实核心的问题就是收益权”[26]。正是由于收益权能的存在，产权所属和产权治理才具有价值和意义，因此要对产权收益进行治理，尤其是需要提高集体产权治理的经济效率，既要降低治理成本，又要通过善治给农民带来更多的经济收益。

再次是集体产权使用的治理，农村集体所有制是由我国社会主义性质所决定的，必须坚持集体所有制不动摇，在这个基础上实现农民的承包与经营。土地的集体所有权赋予了农民集体对土地使用的权利。土地（包括耕地、林地、草地等）是具有经济、社会、自然生态功能和价值的“三生资源”，土地的经济与生态职能，决定其使用要严格遵守国家大政方针的要求[27]，比如“严守18 亿亩耕地红线”，禁止将耕地转化为建设用地；保护农村生态环境，禁止毁林开荒等，都是产权使用治理的具体体现。

最后是产权冲突的治理，在产权使用和收益的过程中，不同主体之间由于利益博弈必然产生摩擦甚至冲突。当前乡村社会的冲突事件，大半部分是由产权引起的，这就使得产权冲突的治理成为必要，并将其作为构建农村和谐社会的有效路径之一。

（二）权责明确：集体产权治理应“多元+自治”

在精准扶贫和全面推进乡村振兴进程中，国家治理权力全面下移，落实到乡村社区，行政性、半行政性、自治性组织等多重权力进入乡村[12]。多元治理格局奠定了乡村善治与经济发展的基础，但也造成了农民自治权力的分裂与悬置，村民自治主体性弱化。同时由村民选举产生的村民委员会被纳入基层政府工作轨道，逐渐行政化。村委会成为基层政府代理人和行政任务的执行者，自治职能被行政职能所覆盖，造成了村委会虽然能圆满完成上级主体下派的各项任务，但却不能实现农村特别是集体产权的有效治理。而且各类非行政性主体的任务下派到村委会，例如医保催收、保险销售、生态保护等，无疑增加其工作负担，这和基层群众自治制度的宗旨是相背离的。村民委员会作为村民选举产生的治理主体，其主要职能是自治，而自治的核心内容就是集体产权自治。村民的各项自治权利虽然大多被外来主体覆盖，但是只要产权治理权利还在村民及其代表村委会手中，那么农村村民自治制度的性质就不会变，农村社会主义现代化治理的方向就不会变。所以，在构建农村多元治理格局的过程中，要保护农民的产权自治权利，坚持农民在产权治理中的主体地位，形成“多元+自治”的治理结构。此外，明确集体产权治理的主体责任，也能有效解决村民委员会不能有效代表村民集体的问题。村民委员会是由村民选举产生的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，村委会在代表村民行使自治权利的过程中，首先就需要有效治理集体产权，既通过发展完善集体经济来增加村民收益，奠定各方面治理的物质基础，又通过调节村民产权冲突来维护农村社会稳定。

（三）善治基础：发展适度规模经营

中华人民共和国成立以来，农地产权由“分”到“合”，又由“合”到“分”，目前农地产权又出现了新的“合”的倾向。这一变化过程不仅仅是受到意识形态的影响，更多是由于我国经济社会发展的现实需要。社会主义革命与建设时期，我国农业人口众多，人均耕地少，必须把生产资料集中起来、统一治理，以满足我国从农业国转变为工业国的需要。同时“强调个人产权归属，其产权划分、权利计量及产权保持所耗费的成本都远大于占有产权而获得的收益。”[27]工业发展对农业剩余的汲取，造成了农村发展的滞后。改革开放后，为了放活农村经济，从小岗村“大包干”实践探索开始，“分”成为社会主流。此时强调农地产权的分割，其产权划分、权利计量、产权保持等成本，都远小于占有产权所获得的收益[27]。在城镇化过程中，大量农业人口转移到城市，出现了大片农地抛荒现象。同时，将农业生产纳入国内大循环与国际国内双循环轨道，农业弱质性问题进一步凸显，尤其是分散的农业生产无法实现与社会大市场有效对接。2018 年《人民日报》报道“小岗村村民通过集体资产股份股权改革拿到了集体分红”引发社会广泛关注[28]，这表明中国农村再一次走上了“合”的道路。2022 年10 月，二十大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展农业适度规模经营”，绘制了全面推进乡村振兴进程中集体产权“合”的蓝图[1]。发展适度规模经营，在保证农地集体所有权的基础上深入探索“三权分置”，制定相关规章制度，明确产权范围及其收益，使产权治理能够规范化、程序化运行，从根本上解决中国乡村治理高成本问题。

（四）资源保障：发展新型集体经济

农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式[29]。集体经济在农村的主导地位，保证了农村经济的社会主义发展方向。几千年来，中国的乡村治理一直存在着高成本低收益问题，封建社会实行“皇权不下县”，乡村治理被地主、乡绅所把持，农民没有权利和自由，成为地主阶级的附属。基层群众自治制度虽然解决了农民权利问题，但是乡村治理的高成本低收益问题依然存在。发展新型集体经济，是在社会主义条件下解决这一治理难题的必由之路。从宏观上来看，农村集体经济主要有政治和经济两大职能。在政治方面，农村集体所有制奠定了乡村治理体系和治理能力现代化的基础，是基层群众自治制度的基石；在经济方面，农村集体经济作为社会主义的经济结构的重要组成部分，能够推动农村经济发展，带来经济效益，为农村社会各方面事务提供经济保障。虽然我国农村长期实行基层群众自治制度，但是由于治理的资源高度依赖国家调配，所以在很多领域并未达到自治水平，高度依赖政府的行政化手段来解决治理问题。综观我国各地农村，一般集体经济较发达的地区，其乡村治理现代化水平也较高，因为发达的农村集体经济能为乡村治理提供内生资源，尤其是提供治理的资金。内生的治理资源增加，会减少对外界的依赖，从而保证自治的纯洁性。而在农村集体经济不发达或者被闲置的农村，其治理体系僵化、农民参与积极性不高，村级党支部和村委会基本上变为政府在农村的代理人，完成行政任务成为其主要工作。所以要发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，通过发达的集体经济实现治理资源自给自足，为广大农民群众参与自治提供物质基础，从而提高其积极性和主动性[1]。

五、结语

中国农业农村现代化的过程，就是一个不断深化集体产权制度改革的过程。农村集体产权改革，唤醒了大量沉睡的生产资料，如荒山、荒地、水塘等，这些产权制度改革使农村发生了许多新的变化：首先是开始出现一批新的经营方式和组织形式，如租赁经营、合作经营、委托经营、股份经营；其次是出现了一大批新的农业生产经营主体，如现代农业企业、家庭农场、小农户、经营大户、合作社、股份公司等；再次是产权制度改革也造成了一批新的治理问题，如股权分配、主体模糊、资本进村、权责不明等。新征程上，破解乡村治理难题，实现乡村治理有效，需要抓住以集体产权为核心的治理对象。土地确权颁证和“三权分置”并行，搞活了农村经济，使各地逐渐意识到集体产权治理的重要性，并围绕集体产权治理进行了积极探索，例如湖北秭归的治理单元探索、广东清远的治理体系探索、广东蕉岭的治理结构探索、山东东平的治理机制探索等，集体产权治理的关键地位与核心内容逐渐明晰。在全面推进乡村振兴的进程中，必须不断完善集体产权治理体制机制和制度保障，在中国式现代化道路上推进乡村治理现代化，最终实现乡村治理有效。