缩小区域发展差距与畅通国内经济大循环

张翱 孙久文

一、新发展格局下缩小区域发展差距问题

改革开放初期，我国在经济发展水平极端落后的情况下实施不平衡发展战略，先让一部分人和一部分地区先富起来。作为改革开放的前沿，东部沿海地区获得了地区优先发展的权利和经济发展的先发优势。东部沿海地区基于有利的地理条件、自身较好的发展基础和特殊优惠政策等因素综合叠加，经济发展取得了巨大成就，迅速改变了贫穷落后的面貌，并拉大与中西部地区的发展差距。当前随着国际经济形势变化，外部发展环境恶化，东部沿海地区邻近世界市场的优势衰减，与此同时，西部地区不平衡不充分发展的矛盾凸显，为拓宽我国经济发展空间，基于平衡国家经济活动空间分布的新一轮西部大开发战略拉开序幕。2020年5月《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》指出新一轮的西部大开发是“顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局做出的重大决策部署”，广大西部地区在新时代迎来重大历史发展机遇。党中央在提出形成“双循环”经济格局之际推动新一轮的西部大开发战略，凸显了缩小东西部发展差距在“双循环”格局的重要性。

形成“双循环”格局的重点是畅通国内经济大循环，各个区域之间充分平衡发展是国民经济大循环的必要条件。我国是一个经济转轨过程中的发展大国，国土面积辽阔且地理条件复杂，经济活动在国土空间上的分布极不平衡，区域之间存在巨大的经济发展差异，经济的空间非均衡性表现为区域间的极大不平衡。如果没有政府的宏观战略调控，缩小区域发展差距和区域协调发展的目标难以实现，国民经济也将由于过大的区域发展差距不能持续稳定循环运行。

二、缩小区域发展差距释放结构性潜能

区域发展差距过大是我国内需不足的主要原因之一，西部地区较弱的消费能力和外部需求减弱使得东部地区强大的供给能力不能有效发挥，造成供给过剩与内需不足的矛盾。“双循环”新发展格局的提出是对我国经济发展过程中形成的出口导向发展战略的总体调整。以供给侧结构性改革促进内需扩大要求提高西部欠发达地区经济发展水平，以提升消费能力。经济活动的空间布局是供给侧结构性改革的重要方面，新时期西部地区资源丰富、市场潜力巨大的后发优势明显。西部地区中低收入群体占比最高，消费升级的潜力空间巨大。通过强化区域分工和发展区域贸易，引导产业向中西部转移，发挥东部地区的溢出效应，改变我国高端产业过度集中在东部沿海地区的不合理国土空间格局。

（一）区域发展差距过大导致内需不足

我国经济运行长期以来一直面临着供需错配的结构性问题，供给与需求之间的结构失衡发生在产业领域，却通过产业的空间分布不平衡造成区域结构的不平衡。虽然总量上表现为内需不足，但从空间结构角度看，由于区域差距发展过大，西部地区消费能力相对东部地区明显偏弱，西部地区由于经济发展水平的限制，消费潜力没有得到有效释放。如图1 所示，21 世纪以来，消费占GDP 的比重一直呈下降的趋势，直到2010 年达到48.45%的最低值；此后随着扩大内需的政策不断出台，消费占GDP 的比重逐渐上升，在2019 年消费占GDP 的比重达56.02%，此后又呈下降趋势，2021 年消费占GDP 的比重降至54.26%。总体而言我国消费占GDP 的比重仍然偏低，与国内强大供给能力相比，内需不足制约供给能力释放和产业升级，导致国内经济循环动力不足，可见国内有效需求不足已经成为我国重大的经济结构性问题之一。

图1 1978—2022年我国消费占GDP比重变化

在造成国内有效需求不足的众多原因中，区域发展差距过大是国内有效需求不足的一个重要原因。我国过去出口导向型的发展模式形成了对西方发达国家的市场依赖、金融依赖与核心技术依赖，资本和劳动力等生产要素流向沿海的出口导向型的经济部门。外贸占比过高和过大的区域发展差距不仅是导致我国内需不足的主要因素之一，而且在某种程度上也是我国收入分配两极分化的决定性因素之一。因此，缩小区域差距是扩大内需的必由之路。从国民收入再次分配角度来看，偏向于东部沿海地区集聚的出口基地，以及偏向于资本利益和金融利益的出口导向发展体制，必然会扩大我国国民整体层面以及不同区域间、城乡间的收入不平等问题。

在过去经济全球化深入发展的外部环境下，东部地区抓住发达国家劳动密集型产业向外转移的机会，充分利用我国劳动力资源丰富、生产成本低廉的优势，大力发展外向型经济，形成了市场和资源“两头在外”的外向型经济。外向型经济发展模式又进一步加剧了本来已经过大的区域发展差距。面对逆全球化压力和挑战，支撑我国经济发展的外部需求受到外部环境不确定性的影响，国民经济循环转向以国内经济大循环为主是应对逆全球化的必然之举，经济循环由依赖外部需求逐步转向依赖国内需求，扩大国内有效需求成为畅通国内经济循环的关键。实施缩小区域发展差距的西部大开发战略有利于提高西部地区消费能力的作用，在西部大开发战略实施以前，西部地区消费占全国的比重一直呈下降趋势，在2003 年以后，西部地区消费占全国比重开始上升，并在2014 年达到21.96%的峰值。但是西部地区消费占全国的比重长期低于人口占全国的比重，这说明西部地区消费水平处于较低水平，西部地区较为落后的经济发展水平，是我国内需不足的一个重要原因，过大的区域发展差距使得国内消费受到抑制。

过大的区域发展差距抑制国民经济的整体有效需求，有效需求不足会导致整个国民经济循环体系中供给大于需求，社会再循环不能连续实现，生产过剩，引起经济的波动。畅通国内经济循环使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。马克思主义政治经济学社会再生产理论指出，生产与消费是相互决定的，整个社会再生产的核心是社会总产出的实现，消费不足影响社会总产出的实现，进而社会再生产的循环不能正常进行。社会生产的商品和服务必须经过流通进入消费领域，在价值得到补偿才能实现再生产。如果有效需求不足，社会生产所消耗的资本得到的价值补偿不足，则整个社会再生产的循环就会被阻碍，从而影响经济正常的循环。我国现阶段出现生产过剩和内需不足并存的现象，本质上就是供需错配，表现为国内经济循环不畅通，在区域上体现为西部地区经济发展滞后，需要国家投入大量财力物力实施精准扶贫，增强西部地区贫困群众的购买力，而在东部地区则出现大量“僵尸企业”形成产能过剩的现象。

（二）构建新发展格局为西部地区带来重大战略机遇

我国目前还存在较大的区域发展差距，近年来东西部地区的居民人均可支配收入绝对差距存在拉大的趋势。改革开放以来，东部地区由于便利的海洋运输条件和邻近世界市场优势，在市场机制的作用下使得全国的生产要素和资源向东部地区集聚，导致了西部地区在经济发展方面存在后发劣势。在构建“双循环”发展新格局的过程中需着力解决区域发展差距过大带来国内有效需求不足的问题，这为西部地区加快发展提供了重大战略机遇。以国内市场为核心促进国内经济大循环既是应对国际严峻复杂形势的关键之举，也是开启全面建设社会主义现代化强国新征程的战略举措。畅通国内经济大循环需要以区域协调发展和国内经济一体化为前提；缩短区域发展差距，补齐西部地区的发展短板是加快形成国内强大市场的内在要求。“十四五”时期，我国区域经济的鲜明特征之一是地区间收入差距较大，各地为保护本地区的产业，实施地方保护主义成为占优策略，在体制层面造成市场分割，导致国内经济循环遇到诸多区域层面的障碍。

由于东中西三大地区间的差距是中国经济总体差距的主要来源，着力解决东西部发展差距过大的问题，促进西部地区加快发展，为建设全国统一的市场和充分利用我国市场规模的超大优势创造条件。我国西部地区经济和社会发展需要解决一些体制性和结构性问题，在“构建国内循环为主、国内国际相互促进双循环新格局”的战略方向下，经济发展更加依赖国内消费和投资，生产要素过度向东部地区集聚，推高东部地区土地使用成本，对东部地区的生态承载力造成了很大挑战，而西部地区不充分发展的问题日益突出。针对上述问题，国家调整发展战略，通过实施新时代西部大开发战略，增加对西部欠发达地区的投入，提高西部地区经济发展水平和消费能力，探索以缩小区域发展差距促进国内经济循环畅通的可能路径。

（三）缩小区域发展差距增强经济发展韧性

新时代背景下，世界经济的不确定性增强，世界贸易规模开始收缩，东部地区邻近世界市场，便于参与世界价值链分工和利用世界需求带动生产的优势逐渐减弱，东部沿海地区外向型经济面临严峻的外贸不确定性。东部地区外向型经济发展优势减弱，在西部地区挖掘出更多的经济增长潜力，拓宽经济发展空间有利于减少对国外市场的依赖，更好地把握发展的主动权，使得国家宏观经济运行表现出更强的韧性和调整能力。

当今世界正处于百年未有之大变局的加速期，我国构建新发展格局的战略取向将更加注重“安全”和“畅通”；高质量建设安全和畅通的国民经济体系是实现国家治理现代化的关键，经济运行畅通性决定经济发展态势，打造最安全和最具畅通性的经济秩序是提升我国经济发展韧性的重要方面。新冠肺炎疫情所导致的经济冲击启示我们:只有建立安全和畅通的宏观经济运行体系，国民经济发展才更有韧性，才能在全球化的风险环境中拥有国际竞争力。以西部大开发战略为代表的缩小区域发展举措彰显了我国特色社会主义的制度优势，在面对区域发展差距过大和国际经济不确定性增加的现实背景下，通过实施区域协调发展战略和区域重大战略，开拓新的经济增长空间，提升经济发展韧性，为畅通国内经济大循环创造有利条件。

缩小区域发展差距是区域协调发展的重要前提，从区域协调发展的视角看，畅通国民经济循环和构建全国统一大市场的条件已经逐渐成熟。全国“一盘棋”理念下的新时代西部大开发战略正在以缩小区域发展差距和畅通国民经济循环的路径构建新发展格局。地区发展差距过大时，市场机制在缩小区域发展差距的作用有限。受到市场分割的阻碍发达地区的经济成就难以外溢到欠发达地区。具体而言，受到市场分割因素的影响，西部地区的营商环境和经济发展条件始终与东部地区存在差距，产业由东部向中西部地区转移受阻。在畅通国内经济大循环和构建新发展格局的宏观背景下，通过发挥统一政治制度的优势，推动市场经济体制的统一，释放市场机制在缩小区域发展差距方面的作用，西部地区将加快与东部地区的市场体制机制一体化进程，实现西部地区与东部地区的融合发展，增强经济发展韧性。

三、缩小区域发展差距，促进国内经济大循环

我国的区域发展差距是特定历史发展阶段产生的结果，是一个经济发展渐进的过程。东部地区率先实施改革开放，市场化程度高，法治环境建设好，有很成熟的企业管理经验。西部地区市场化相对滞后，经济发展水平较低，需要系统的提升。根据行政区域划分而形成的东、中、西、东北四大区域尚没有形成真正的协调发展，由于区域经济发展差异巨大，国家目标与地区目标存在一定的差异，存在着隐形的贸易壁垒和地区封锁。在畅通国内经济大循环的宏观经济背景下形成“双循环”新发展格局关键在于东西部的融合发展和全国统一大市场建设；通过打破行政区壁垒、加强相互联通，以融合发展的方式缩小区域发展差距。

（一）构建全国统一大市场，缩小区域发展差距

市场化改革不仅推动经济的高速增长，也拉大了区域发展差距，市场和地理因素的结合使得经济活动的空间分布高度集中在特定区域。东部地区的崛起，市场因素起决定性的作用，东部地区通过率先开始市场化，积极参与全球分工，市场专业化程度高，达到了经济较为发达的程度。然而东部地区的率先改革开放，使得东部地区与世界市场紧密联系在一起，出现了上海、深圳等东部国际化大城市与纽约、伦敦等国外大都市的联系比与国内西部广袤的农村地区联系更密切的现象。总体而言，西部地区市场化程度低于东部地区，营商环境还有较大提升空间，东部地区重要的要素和产品市场在国外而不是国内中西部地区。我国东西部地区的市场分割和区域发展差距严重制约国内统一市场建设。

没有全国统一的市场，国内经济是“碎片化”小循环，不能充分发挥我国超大规模的市场优势。受制于经济发展模式的影响，我国长期存在以市场分割为特征的“行政区经济”现象，主要表现为地方政府通过行政手段直接干预市场，对市场准入条件和企业竞争进行限制。在构建国内大循环为主、国内国际互促双循环新格局的大背景下，西部地区应该将国内市场一体化建设优先于国际经济一体化，不仅要注重西部地区的沿边开放，更应注重对国内其他地区，尤其是东部地区的开放，避免西部地区某些地区政府以对外开放之名，行国内市场分割之实。西部地区某些地区实行市场分割的目的在于通过市场分割实现区域分工地位的提升，保护市场竞争力较弱的产业，然而这种将地区利益置于国家利益之上的做法并不利于缩小区域发展差距和国家的整体利益，地方利益集团阻碍推动国内统一市场建设，担心国内统一市场建设像经济全球化一样，导致经济强势地区获益，而经济弱势地区受损，因此，在构建全国统一市场过程中，需要以缩小区域发展为前提，让欠发达地区收益，妥善处理好地区利益与国家整体利益。

全国统一的市场和提高资源配置效率是经济发展的内生性要求，必须深化改革，加快形成统一透明、有序规范的市场环境。西部地区发展观念较为封闭、经济体制改革滞后，存在对区外流入要素的侵蚀、漏损和排斥。打破地方条块分割的壁垒，取消行政区准入限制，减少地方政府的对市场运行的干预，建设一个统一竞争有序的市场，实现区域条块经济的整合与提升。实施统一市场建设政策，统一市场建设虽然没有明确的区域指向，但是对实现区域协调发展起着决定作用，统一市场建设是要消除一切生产要素流动的体制和政策障碍，破除地方保护主义，消除经济“碎片化”循环的制度基础。

国内经济循环的不畅通、分割化和碎片化难以支撑我国国际竞争力的快速提升，进一步开放需要国内经济大循环的支撑。西部地区与东部地区较大的发展差距，部分原因是地理的阻隔，使得经济发展并没有收敛到平均水平，但更为重要的是体制的原因阻碍全国统一市场形成，特别是我国独特的“行政区经济”，财政分权的制度背景下地方政府在经济发展方面各自为政，对于跨行政区的经济活动以“搁置”的形式处理，造成国内市场的碎片化分布，区域经济发展并没有收敛到东部地区较为发达的水平。因此，要加快要素一体化和商品一体化市场改革，减少单个区域内经济的自我小循环。

统一市场建设过程也应该为地方政府发展本地经济提供激励，保障地方发展经济的积极性是形成优势互补、高质量发展的区域经济布局的动力。新一轮的西部大开发战略并不能完全由中央政府规划形成，要鼓励地方政府积极参与区域经济分工和产业发展，构建国民经济大循环的关键一环。地理条件、行政区划，交通建设滞后等因素造成我国东西部地区经济联系不够密切；同时西部地区的地方保护主义和东部地区以面向海外市场的出口导向型模式对西部地区的市场潜力开发也不足。未来西部地区需要加强对内开放，由众多小区域各自内部的地区经济循环向全国统一的大市场循环转变；发挥西部地区市场潜力大、自然资源和劳动力丰富的比较优势通过交通基础设施建设和经济体制改革，有效对接东部发达地区，逐步消除地方市场分割，建立全国统一开放的市场体系有利于我国早日实现区域协调发展。

（二）充分利用西部地区后发优势促进产业由东向西转移

由于我国出口导向型经济所产生的路径依赖和锁定，虽然20 年前提出了西部大开发战略，但我国工业特别是高端产业集中在沿海地区的空间格局没有根本改变。当前世界经济低迷，逆全球化趋势明显，出口导向型经济发展模式难以持续，为西部地区经济发展带来了新的机遇，我国东部地区由于土地和劳动力成本的上升，部分产业呈现向中西部地区和海外转移的趋势，西部地区和国外其他劳动力和土地廉价国家存在着争取东部地区产业转移的竞争，通过合理的区域经济发展政策和西部地区积极的对内开放改革，引导产业由东部地区向西部地区转移是西部大开发形成新格局的有效途径，同时可避免东部地区产业向东南亚和南亚国家过度转移，维持我国制造业的竞争优势。动荡的国际经济贸易环境和畅通国内经济大循环的时代背景使得西部地区较海外地区更有承接东部地区产业转移的竞争优势。发挥西部地区的后发优势，强化国内区际分工和区际贸易，促进工业中心向中西部转移，在西部地区形成全国性的产业中心。

经过西部大开发战略20 年的持续努力，西部地区的基础设施发展水平相比过去有了极大的改善，如交通、水电、能源等方面，极大地改善了西部地区产业发展的条件，然而西部地区与东部地区相比在产业发展仍然存在较大差距，东部地区有较为先进的科学技术，创新能力也较强，以长三角和珠三角为核心的地区已经成功实现了产业结构的转型升级，走上了创新发展的道路。后发优势理论认为落后地区可通过从发达地区引进技术获得比发达地区更快的经济增长，落后地区经济最终赶上发达地区经济发展水平。我国西部地区则可充分利用后发优势，积极引进东部地区较为发达和已经成熟的科学技术，实现在科学技术上的追赶。

东部地区产业向西部地区转移是缩小区域发展差距的关键，特别是将工业中心向中西部转移，这对我国发展多样化分工并推动国内经济一体化在空间上的纵深发展具有重要意义。改变目前制造业主要集中于东部沿海地区的状况是缩短区域发展差距的有效举措。然而我国东部的制造业尚未达到转移的内生临界点，产业转移还需要较多地依赖于政府区域平衡发展战略的作用。通过加强交通基础设施建设和经济体制改革，降低国内经济贸易过程中的“纯粹流通费用”；形成东中西优势互补、高质量发展的区域经济格局，建立起相对自给自足的和独立自主的国民经济体系。统一市场建设过程也应该为地方政府发展本地经济提供激励，保障地方发展经济和产业的积极性。

（三）培育和壮大西部地区都市圈与城市群

在西部地区培育和壮大都市圈是构建高质量发展的国土空间格局的现实需要，都市圈是经济活动最为密集的地方，其经济影响力在区域层面乃至全国层面的影响力都很大。首先，从经济循环的角度看，都市圈是经济循环的关键枢纽，我国人口迁移集聚的基本规律和趋势是人口持续向大城市流入，在西部地区顺应人口流动规律和趋势，培育和发展都市圈和城市群增加经济活动的空间集中度，有利于充分发挥集聚经济效应；其次，西部地区的都市圈与城市群是对接东部发达地区技术扩散的重要平台，都市圈与城市发达的信息流和物流体系使得东部地区先进的生产技术和管理经验最先扩散到这些地区，而且能够做到有效承接。西部地区的都市圈和城市群是承接东部地区产业转移和构建现代产业体系条件最好的地方，国家在西部地区一些大城市设立了国家级新区、经济技术和高新技术开发区，增强了西部地区产业集聚能力，为西部地区战略性新兴产业的发展奠定了坚实的基础。把西部地区的大城市作为新一轮西部大开发的重点区域，充分发挥都市圈和城市群在现代经济发展过程中的增长极作用，应充分利用西部地区大城市在发展现代产业方面具有的优势条件，将西部地区自然资源禀赋与现代战略性新兴产业的发展结合起来。在国家层面已经批复建设的重庆、成都、西安三大国家中心城市是西部地区乃至全国重要的经济增长极，是国内经济大循环的重要空间枢纽，联通了全国各地的生产要素和产品市场，是西部地区最重要的生产、需求和交易的地方。

根据空间经济学理论，由于都市圈、城市群能产生更高的集聚效应和劳动生产率，都市圈和城市群的发展扩大能够带动周边区域经济发展，提升区域经济发展的效率。西部地区的中心城市是西部地区产业发展最好的地区，拥有便捷的交通运输体系，在教育、医疗等公共服务方面也接近东部地区水平，具有人才和产业集聚的优势，可基于西部地区的中心城市“以点带面”推动该地区整体经济发展水平的提高。形成西部大开发格局需要与供给侧结构性改革结合起来，对空间经济结构进行调整，推动空间供给侧结构性改革，都市圈和城市群是西部地区培育和发展各种类型市场的空间载体，这样的空间组织形式可充分发挥我国超大规模的市场优势，使得产业和人口集中释放出集聚经济效应。东西部地区的都市圈和城市群之间的区域分工和产业联系是东西部之间最先实现一体化发展的先导。优势互补的区域经济布局意味着不同地区都应该拥有具有较强竞争力的主导产业，西部一些地区由于产业发展滞后，产业竞争力较弱，向东部地区开放市场后可能会被市场竞争机制淘汰，不利于保护区域经济发展利益。在西部地区培育和发展都市圈是改进西部地区产业发展条件、增强产业吸引力的有效途径。

从世界各国的发展经验看，都市圈和城市群是培养具有竞争优势产业的最佳空间组织，在西部地区积极培育和壮大都市圈与城市群，调整产业的空间布局，在都市圈和城市群形成具有竞争优势的产业，小而分散的空间组织形式不利于未来战略性新兴产业的发展，需要超大型城市支撑战略性新兴产业的发展，都市圈和城市群密集的人力资本为发展高科技产业创造了必要的基础条件。考虑低水平的城市化对西部地区经济发展的制约作用，西部地区应重点推进城市化的进程，特别是西部地区城市化的重点应该放在大城市，西部地区的中心城市与东部发达地区的经济联系最为密切，交通基础设施建设完善，具备产业发展的良好条件，推进东西部地区的都市圈之间密切的产业分工与合作，可显著增强西部地区与东部地区的经济联系，实现东西部地区的协调发展。